中國防震減災(zāi)法律體系與立法實踐綜述

晁洪太 李遠志 李波

山東省地震局，濟南市歷下區(qū)文化東路20號 250014

0 引言

我國是地震災(zāi)害多發(fā)國家之一。自1966年河北邢臺7.2級地震至1976年河北唐山7.8級地震，中國大陸地區(qū)經(jīng)歷了9組7級以上災(zāi)害性地震事件，造成了嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟損失（馬宗晉等，1982）。在與地震災(zāi)害抗?fàn)幍倪^程中，也開啟了政府主導(dǎo)的防震減災(zāi)事業(yè)（陳章立，2001）。此后，隨著改革開放的推進，防震減災(zāi)事業(yè)逐步進入法制化管理軌道，其重要標(biāo)志就是1998年3月1日起施行的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》（鄔福肇等，1998）。該法確立了“預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合”的防震減災(zāi)工作方針，這一方針在2009年5月1日起施行的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》修訂版中繼續(xù)予以堅持（安建等，2009）。與此同時，防震減災(zāi)地方性立法工作得到快速發(fā)展，總體上形成了覆蓋防震減災(zāi)“3大工作體系”的地方性法規(guī)、規(guī)章體系（中國地震局法規(guī)司，2000）。目前，中國防震減災(zāi)法律體系已基本建立并日趨完善。防震減災(zāi)法律、法規(guī)、規(guī)章對于規(guī)范防震減災(zāi)活動發(fā)揮了重要作用，保障并推動了防震減災(zāi)事業(yè)的健康發(fā)展。

隨著中國社會經(jīng)濟發(fā)展，人們對地震安全的需求越來越高，國家對防震減災(zāi)工作也越來越重視。當(dāng)前，國家提出依法治國方略，著力推進國家治理和治理能力現(xiàn)代化，在此背景下，進一步完善防震減災(zāi)法律體系，繼續(xù)推進防震減災(zāi)立法和執(zhí)法實踐，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

本文從國家和省級2個層面總結(jié)梳理了中國防震減災(zāi)法律體系建設(shè)和立法實踐情況，并對今后工作提出了建議。

1 國家層面防震減災(zāi)法律體系

在國家層面，防震減災(zāi)法律體系由3部分組成，分別是國家法律、國務(wù)院行政法規(guī)和國務(wù)院部門規(guī)章（表1）。

表1 國家法律法規(guī)規(guī)章體系

國家法律為《中華人民共和國防震減災(zāi)法》。1997年12月29日經(jīng)第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第29次會議通過，由中華人民共和國主席令第94號公布，于1998年3月1日起施行。2008年“5.12”汶川8.0級大地震后，啟動并加快了該法的修訂工作。該法經(jīng)第11屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第6次會議于2008年12月27日修訂通過，由中華人民共和國主席令第7號公布，于2009年5月1日起施行。該法是中國規(guī)范防震減災(zāi)活動的基本法。

國務(wù)院行政法規(guī)由中華人民共和國國務(wù)院令公布施行。目前正在施行的有5部，分別為1995年2月21日公布、1995年4月1日起施行的《破壞性地震應(yīng)急條例》（國務(wù)院令第172號）；1998年12月17日公布并施行的《地震預(yù)報管理條例》（國務(wù)院令第255號）；2001年11月15日公布、2002年1月1日起施行的《地震安全性評價管理條例》（國務(wù)院令第323號）；2004年6月17日公布、2004年9月1日起施行的《地震監(jiān)測管理條例》（國務(wù)院令第409號）和2008年6月8日公布并施行的《汶川地震災(zāi)害恢復(fù)重建條例》（國務(wù)院令第526號）。需要說明的是，1994年1月10日公布并施行的《地震監(jiān)測設(shè)施與地震觀測環(huán)境保護條例》（國務(wù)院令第140號），已廢止并由《地震監(jiān)測管理條例》所替代。

國務(wù)院部門規(guī)章，即中國地震局作為國務(wù)院工作主管部門審議通過并公布施行的中國地震局令。目前正在施行的國務(wù)院部門規(guī)章有8部，分別為《震后地震趨勢判定公告規(guī)定》、《地震行政執(zhí)法規(guī)定》、《地震行政復(fù)議規(guī)定》、《地震行政法制監(jiān)督規(guī)定》、《地震行政規(guī)章制定程序規(guī)定》、《建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理規(guī)定》、《地震安全性評價資質(zhì)管理辦法》和《水庫地震監(jiān)測管理辦法》，分別由中國地震局第2～9號令公布并施行。值得說明的是，國務(wù)院部門規(guī)章立法起步較早，早在1988年8月9日就經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由中國地震局第1號令公布了《發(fā)布地震預(yù)報的規(guī)定》（該規(guī)定已廢止并由《地震預(yù)報管理條例》所替代）。

2 省級層面防震減災(zāi)法律體系

在省級層面上，防震減災(zāi)法律體系由兩部分組成，分別是省級人大常委會公布施行的地方性法規(guī)和省級人民政府公布施行的政府規(guī)章（表2）。

圖1 我國省級防震減災(zāi)地方性立法分布

表2 省級地方性法規(guī)規(guī)章體系

續(xù)表2

續(xù)表2

續(xù)表2

2.1 地方性立法空間分布

在地方性法規(guī)立法方面，截止2014年底，中國31個省級行政區(qū)劃（不含港澳臺，下同）共公布施行地方性法規(guī)38部，覆蓋所有31個省級行政區(qū)（圖1）。其中，河北、山西、江蘇、山東、四川、云南、甘肅等7個省分別公布施行至少2部地方性法規(guī)。

在地方政府規(guī)章立法方面，中國31個省級行政區(qū)中，除江西省外，均公布施行了省級政府規(guī)章，共公布施行省級政府規(guī)章50部。其中，山西、山東、四川、云南、寧夏等5?。ㄗ灾螀^(qū)）分別公布施行至少3部省級政府規(guī)章。

2.2 地方性立法時間分布

圖2 我國省級防震減災(zāi)地方性立法時序

省級地方性法規(guī)制訂，在時間上，大多是在1998年3月1日《中華人民共和國防震減災(zāi)法》正式施行之后，為實施好國家法律并結(jié)合各省、自治區(qū)、直轄市實際情況而制訂的（圖2）。但也有部分省較早就公布施行了地方性法規(guī)，例如，河北省人大常委會于1995年12月26日公布施行了《河北省地震安全性評價管理條例》。再如，安徽省人大常委會于1995年12月30日公布施行了《安徽省防震減災(zāi)條例》，之后曾多次進行了修正或修訂。又如，四川省人大常委會于1996年6月18日公布施行了《四川省防震減災(zāi)條例》，之后又進行了2次修正或修訂。還有，山西省人大常委會于1996年9月23日公布施行了《山西省防震減災(zāi)條例》，之后進行了修訂。此外，福建省人大常委會于1997年10月25日公布施行了《福建省防震減災(zāi)條例》，之后也進行了修訂。1998～2003年是地方性法規(guī)制訂比較集中的時間段。在2009年5月1日《中華人民共和國防震減災(zāi)法》修訂施行前后，其他沒有制訂地方性法規(guī)的省份都及時制訂了本行政區(qū)的地方性法規(guī)。

省級地方性法規(guī)一直在不斷修訂中。1998年3月1日《中華人民共和國防震減災(zāi)法》正式施行之后，依據(jù)上位法，較早開展地方性立法的部分省份對本行政區(qū)的地方性法規(guī)進行了修訂或修正。特別是2009年5月1日《中華人民共和國防震減災(zāi)法》修訂施行后，又有24個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會對本行政區(qū)的防震減災(zāi)條例或者《中華人民共和國防震減災(zāi)法》實施辦法陸續(xù)進行了修訂。據(jù)統(tǒng)計，前后有27部地方性法規(guī)共計進行了34次修訂或修正。

省級政府規(guī)章的制訂普遍較早。早在1998年3月1日《中華人民共和國防震減災(zāi)法》正式施行之前，就有15個省級人民政府公布施行了16部省級政府規(guī)章。例如，1992年3月15日安徽省人民政府以第32號省政府令公布施行了《安徽省地震監(jiān)測設(shè)施與地震觀測環(huán)境保護暫行規(guī)定》。再如，1993年12月25日山西省人民政府以第43號省政府令公布施行了《山西省地震監(jiān)測設(shè)施保護規(guī)定》。之后，其他省級人民政府也都加快了立法步伐，不斷有政府規(guī)章發(fā)布施行。

省級政府規(guī)章的修訂工作也在陸續(xù)進行中。據(jù)統(tǒng)計，有15部省級政府規(guī)章共計進行了17次修訂或修正。其中，在2002年1月1日《地震安全性評價管理條例》正式施行后，有9個省級人民政府修訂了本行政區(qū)的地震安全性評價管理辦法或者規(guī)定。

2.3 地方性立法內(nèi)容

從已公布并正在施行的88部省級防震減災(zāi)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法內(nèi)容看（圖3），有30部為防震減災(zāi)綜合管理方面的立法，即防震減災(zāi)條例或者《中華人民共和國防震減災(zāi)法》實施辦法，占總數(shù)的34.1%。其次是地震安全性評價管理方面的立法，有28部，占總數(shù)的31.8%。再次，為抗震設(shè)防管理、地震觀測環(huán)境保護等方面的立法，各有7部，占比均為7.9%。地震重點監(jiān)視防御區(qū)管理、地震監(jiān)測管理等方面的立法，各有6部，占比均為6.8%。涉及地震應(yīng)急救援方面的立法有3部，占比為3.4%。另外，涉及地震活動斷層調(diào)查方面的立法有1部，占比為1.1%。上述地方性立法內(nèi)容，總體上覆蓋了防震減災(zāi)“3大工作體系”。

3 未來發(fā)展方向討論

根據(jù)國家關(guān)于依法治國的總體要求和新修訂的《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，結(jié)合防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展需求，繼續(xù)完善國家防震減災(zāi)法律體系是十分必要的。

在國家層面上，一方面是修訂國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)。尤其是較早公布實施的《破壞性地震應(yīng)急條例》和《地震預(yù)報管理條例》。由于這2部國務(wù)院行政法規(guī)均出臺于《中華人民共和國防震減災(zāi)法》修訂之前，現(xiàn)《中華人民共和國防震減災(zāi)法》已修訂，有關(guān)制度設(shè)立應(yīng)當(dāng)與其保持一致。另外，近十幾年的防震減災(zāi)工作實踐，特別是2008年“5.12”汶川8.0級大地震等災(zāi)害性地震的啟示和教訓(xùn)，為上述行政法規(guī)修訂提供了條件。建議修訂《破壞性地震應(yīng)急條例》時，應(yīng)當(dāng)充實有關(guān)地震救援的內(nèi)容。建議修訂《地震預(yù)報管理條例》時，應(yīng)當(dāng)補充地震預(yù)警的內(nèi)容，或者對地震預(yù)警進行專門立法。另一方面是制訂新的國務(wù)院行政法規(guī)。建議對地震重點監(jiān)視防御區(qū)管理進行專門立法（晁洪太等，2014）。同時，現(xiàn)行的部分國務(wù)院部門規(guī)章也應(yīng)當(dāng)適時進行修訂，尤其是隨著防震減災(zāi)事業(yè)快速發(fā)展，需要制訂一些新的國務(wù)院部門規(guī)章。

在省級層面上，應(yīng)圍繞防震減災(zāi)“3大工作體系”，即地震監(jiān)測預(yù)報體系、震災(zāi)預(yù)防體系、地震應(yīng)急救援體系加強地方性立法，使國家防震減災(zāi)法律制度與各地實際相結(jié)合，通過完善和細化，進一步提高法律、法規(guī)、規(guī)章的可操作性。對于在抗震設(shè)防管理、地震重點監(jiān)視防御區(qū)管理、地震監(jiān)測管理、地震應(yīng)急救援等方面尚未進行立法的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)加強這些方面的立法。同時，對防震減災(zāi)工作如何服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)、如何普及防震減災(zāi)知識并進一步強化非工程性防御措施等諸方面，也亟待進行相應(yīng)的立法。

此外，根據(jù)新修訂的《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，今后設(shè)區(qū)的市被賦予地方性立法權(quán)。我們建議，在以往地方性立法權(quán)較大的市開展防震減災(zāi)地方性立法的基礎(chǔ)上，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)積極探索開展防震減災(zāi)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立法工作，使防震減災(zāi)法律體系進一步向基層延伸，為提升基層的基礎(chǔ)防震減災(zāi)能力提供堅實的法律保障。