城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目優(yōu)化研究

高崚嶒

摘要：針對(duì)以政府為主導(dǎo)的城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不夠等問題，分析我國城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目典型實(shí)例的合作模式以及操作流程，綜合考慮合作各方的工作性質(zhì)及合作目的，指出目前城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目存在階段風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目運(yùn)行及維護(hù)期風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)提出分階段的優(yōu)化策略。

Abstract： In view of the insufficient government-led urban water environment infrastructure construction， this paper analyzes the cooperation mode and operation process of typical examples of urban water environment infrastructure PPP projects in China. Considering the nature of the work of the partners and the purpose of cooperation， it is pointed out that there is a stage risk in the current urban water environment infrastructure PPP project. Risks include pre-project risks， project construction period risks， and project operation and maintenance period risks， and propose phased optimization strategies for various risks.

關(guān)鍵詞：城市水環(huán)境;基礎(chǔ)設(shè)施;PPP模式;項(xiàng)目

Key words： urban water environment;infrastructure;public-private partnership （PPP） model;project

中圖分類號(hào)：X703;F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2018）34-0065-02

0? 引言

城市水環(huán)境治理項(xiàng)目、城市污水處理項(xiàng)目、城市供水項(xiàng)目等城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與人民生活息息相關(guān)，確保其施工工期及施工質(zhì)量至關(guān)重要。傳統(tǒng)的城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要靠政府財(cái)政投資運(yùn)，但目前我國某些地方政府存在資金匱乏、財(cái)政負(fù)擔(dān)較重等問題，資金成為改善城市水環(huán)境的突出阻力。針對(duì)該問題，2015年，我國引入并推廣PPP模式，吸引社會(huì)資本，多渠道籌措建設(shè)資金，突破資金不足阻力，并成功的運(yùn)用到城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

目前，國內(nèi)成功的研究實(shí)踐如下：孟慶軍[1]分析江西省撫河流域生態(tài)保護(hù)及綜合治理項(xiàng)目PPP模式，分析其產(chǎn)生的效益及阻力;龐洪濤等[2]分析了南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目PPP模式，以及大理洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目的PPP模式的經(jīng)驗(yàn);張彥波[3]分析西安經(jīng)開草灘污水處理廠項(xiàng)目PPP模式的現(xiàn)狀及存在的風(fēng)險(xiǎn)。曹麗娜[4]系統(tǒng)分析B市威立雅PPP項(xiàng)目的新運(yùn)作模式、運(yùn)作流程及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避防范。李新兵[5]分析池州污水“廠網(wǎng)一體化”項(xiàng)目PPP模式的特點(diǎn)、類型、操作流程。在系統(tǒng)梳理國內(nèi)城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)例的基礎(chǔ)上，本文介紹國內(nèi)典型案例，如西安市經(jīng)開草灘污水處理廠PPP項(xiàng)目、撫州市撫河流域生態(tài)保護(hù)及綜合治理PPP項(xiàng)目、B 市威立雅水務(wù)PPP項(xiàng)目，分析典型實(shí)例城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的合作模式以及操作流程，綜合考慮合作各方的工作性質(zhì)及合作目的，指出目前城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目存在問題，并提出優(yōu)化策略。

1? 城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)例

政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP模式），是指政府與私營機(jī)構(gòu)圍繞某特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目展開合作，通過市場化運(yùn)營為大眾提供公共服務(wù)，運(yùn)營期結(jié)束歸政府所有的一種合作模式，合作者可以實(shí)現(xiàn)比政府單獨(dú)投資更加有利的結(jié)果[7]。以下是我國城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的三個(gè)典型實(shí)例。

1.1 西安市經(jīng)開草灘污水處理廠項(xiàng)目

2015 年，西安市水務(wù)局代表市政府為提高西安市市政公用行業(yè)的運(yùn)作效率，采用 PPP 模式吸引社會(huì)資本，啟動(dòng)經(jīng)開草灘污水處理廠項(xiàng)目，工程總投資估算為 6 億元，包括政府建設(shè)補(bǔ)助資金 1 億元，除臭加蓋專項(xiàng)資金 0.65 億元。西安市水務(wù)局積極吸引社會(huì)投資，項(xiàng)目的建設(shè)投資單位包括西安市污水處理監(jiān)督管理中心、北京碧水源科技股份公司和西安市政道橋建設(shè)有限公司，項(xiàng)目注冊(cè)資金 11.43 億元，其中，股權(quán)占比為35%：45%：20%，經(jīng)營范圍環(huán)保設(shè)備制造、生活和工業(yè)污水處理等。西安市經(jīng)開草灘污水處理廠項(xiàng)目特許經(jīng)營期為 30 年，待經(jīng)營期滿后，公司的經(jīng)營權(quán)歸西安市水務(wù)局或其指定機(jī)構(gòu)所有。

1.2 撫州市撫河流域生態(tài)保護(hù)及綜合治理項(xiàng)目

2016年，撫州市城市總體規(guī)劃（2008-2020）列入的撫州市撫河流域生態(tài)保護(hù)及綜合治理項(xiàng)目助力，包括生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、防洪疏浚等5個(gè)工程，被列為江西省的PPP示范項(xiàng)目。撫州市撫河流域水污染情況嚴(yán)重，亟需治理，但是由于耗資較多，當(dāng)?shù)卣疅o力全部承擔(dān)。該項(xiàng)目采用 PPP 模式籌集建設(shè)資金，資金來源中央政府財(cái)政、撫州市專項(xiàng)資金以及通過市場化方式獲得的自籌資金。撫州市大力發(fā)展綠色信貸，發(fā)行企業(yè)債券，設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，改善撫州市撫河流域生態(tài)環(huán)境，做好流域污染治理，建設(shè)綠色生態(tài)型撫河流域，通過在沿河區(qū)域布置文化旅游和綠色工業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)撫州產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)。

1.3 B 市威立雅水務(wù)PPP項(xiàng)目

威立雅水務(wù)由首創(chuàng)威水投資股份有限責(zé)任公司、B 市自來水公司合作，總注冊(cè)資本的占比3：2，負(fù)責(zé)水處理設(shè)施的擴(kuò)建、改造及運(yùn)營維護(hù)工作。其中，首創(chuàng)威水投資股份有限責(zé)任公司由威立雅水務(wù)和首創(chuàng)股份有限公司（北京）組建。在PPP合作項(xiàng)目上，各方簽訂權(quán)責(zé)與義務(wù)協(xié)議，B 市自來水公司支付購買凈水費(fèi)用，主導(dǎo)該項(xiàng)目的推廣應(yīng)用，首創(chuàng)威水投資股份有限公司提供技術(shù)協(xié)助，B 市自來水公司從經(jīng)營方變?yōu)楹献鞣胶捅O(jiān)督方。首創(chuàng)威水投資股份有限公司在利潤分配上，具有投資回收的優(yōu)先權(quán)，擁有100%利潤的分配權(quán)，威立雅水務(wù)和首創(chuàng)股份有限公司利潤分配占比54%和46%;經(jīng)營期滿后，公司固定資產(chǎn)歸自來水公司所有。

2? 城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目存在問題及優(yōu)化策略

根據(jù)實(shí)例中城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的合作模式以及操作流程，綜合考慮合作各方的工作性質(zhì)及合作目的，目前，城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目存在問題，主要包括以下幾個(gè)方面：

①項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)。

融資風(fēng)險(xiǎn)比如投資機(jī)構(gòu)會(huì)因工程項(xiàng)目短期無法取得收益，而不進(jìn)行投資，融資困難，尤其當(dāng)貨幣政策收縮時(shí)，融資成本也增加。政府對(duì)前置條件繁雜或辦事效率低，會(huì)導(dǎo)致 PPP 項(xiàng)目的審批風(fēng)險(xiǎn)。由于城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是半公益性項(xiàng)目，質(zhì)量要求高，投資回收期長，與某些投資機(jī)構(gòu)的收益目標(biāo)不一致，投資機(jī)構(gòu)可能會(huì)在設(shè)計(jì)時(shí)與政府代表發(fā)生沖突。

②項(xiàng)目建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)。

由于城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目位于城市或城市周邊，施工地段的機(jī)械噪音，以及施工地的水源截流可能會(huì)受到公眾的反對(duì)或抵制，最終影響工程的進(jìn)度，導(dǎo)致運(yùn)營成本增加。同時(shí)，由于城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目涉及的利益主體較多，包括政府、投資機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)及監(jiān)理機(jī)構(gòu)等，如果組織協(xié)調(diào)不當(dāng)易造成施工拖延，影響工程的順利完工，導(dǎo)致運(yùn)營成本增加。信用風(fēng)險(xiǎn)是指由于項(xiàng)目的參與方?jīng)]有按時(shí)履行合同規(guī)定的責(zé)任或義務(wù)，給項(xiàng)目運(yùn)行所帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

③項(xiàng)目運(yùn)行及維護(hù)期風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，半公益性項(xiàng)目的特點(diǎn)決定城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目收費(fèi)較低，需要較長周期回收成本，因此，若貨幣收緊或政策變更，可能會(huì)導(dǎo)致私營機(jī)構(gòu)收益不足。另一方面，若私營機(jī)構(gòu)只重視施工階段利潤的獲取，忽視維護(hù)管理，單方面依靠政府的補(bǔ)貼，容易導(dǎo)致運(yùn)營效率低風(fēng)險(xiǎn)。

通過以上分析，城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目生命周期各個(gè)階段存在各種問題，因此，應(yīng)分階段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，以便優(yōu)化城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。

①項(xiàng)目前期優(yōu)化策略。一是政府應(yīng)提高財(cái)政支持力度，積極打造信息發(fā)布平臺(tái)，簡化審批流程。二是政府應(yīng)創(chuàng)新融資方式。結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施條件和科技條件等，鼓勵(lì)銀行金融機(jī)構(gòu)、信托公司等參與進(jìn)來，拓寬城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目融資通道，共同推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

②項(xiàng)目建設(shè)期優(yōu)化策略。首先，加大宣傳力度，鼓勵(lì)公眾參與，讓公眾理解城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公益性，以及可能帶來的短期的困擾，分析利弊得失。其次，借鑒股權(quán)市場，暢通資本的進(jìn)出渠道，保障私營機(jī)構(gòu)的有序進(jìn)出，即可幫助城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目引入實(shí)力強(qiáng)的投資主體，同時(shí)，準(zhǔn)備好私營機(jī)構(gòu)撤資的應(yīng)對(duì)預(yù)案，保障良好運(yùn)營。

③項(xiàng)目運(yùn)行及維護(hù)期風(fēng)險(xiǎn)。制定能保障私營機(jī)構(gòu)適當(dāng)盈利的政策。比如在私營機(jī)構(gòu)收益不足時(shí)，政府財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬r(jià)格補(bǔ)貼，當(dāng)遭受不可抵抗的自然災(zāi)害或市場沖擊等意外損失時(shí)，能夠按照市場公允價(jià)值給與適當(dāng)補(bǔ)償。PPP項(xiàng)目公司需要將建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)收益及建設(shè)安全4個(gè)建設(shè)管理目標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮。

3? 結(jié)論

針對(duì)以政府為主導(dǎo)的城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不夠等問題，通過案例分析西安市經(jīng)開草灘污水處理廠PPP項(xiàng)目、撫州市撫河流域生態(tài)保護(hù)及綜合治理PPP項(xiàng)目和B市威立雅水務(wù)PPP項(xiàng)目，總結(jié)實(shí)例的合作模式以及操作流程，綜合考慮合作各方的工作性質(zhì)及合作目的，指出目前城市水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目存在問題，項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目運(yùn)行及維護(hù)期風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)問題提出分階段的優(yōu)化策略。

參考文獻(xiàn)：

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