從“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革的局限性看農村集體產(chǎn)權制度改革的必然性

陳永剛 孫冰

[內容提要]上世紀70年代末的農村“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革，對農業(yè)增產(chǎn)增收，對解決全國人民的溫飽問題，對整個中國經(jīng)濟改革的啟動，都發(fā)揮了不可或缺的重要作用。但“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革也存在一定的歷史局限性。撇開“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革這一局限性，很難深刻理解當今農村集體產(chǎn)權制度改革的必然性?！凹彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責任制”改革的局限性是當今農村集體產(chǎn)權制度改革的歷史動因；而農村集體產(chǎn)權制度改革則是對“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革局限性的彌補。

[關 鍵 詞]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制；改革；農村集體；產(chǎn)權；必然性

發(fā)軔于上世紀70年代末的農村“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革，對解決我國人民的溫飽問題和整個中國經(jīng)濟改革的啟動，都發(fā)揮了不可或缺的重要作用。因此，這次改革的歷史作用是不容置疑的。但是，這一改革所具有的歷史局限性也是不容忽略的。否則，我們便很難認識此后發(fā)生的農村集體產(chǎn)權制度改革的必然性。所以本文擬在這方面做一嘗試。

一、“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革的局限性是農村集體產(chǎn)權制度改革的歷史動因

改革開放前，中國農村實行的是人民公社制度。農村人民公社是20世紀50年代中期“左”傾路線的產(chǎn)物。人民公社既是農、林、牧副、漁五業(yè)并舉，一大二公的集體經(jīng)濟單位，又是工、農、商、學、兵五位一體，政社合一的農村基層政權組織。人民公社制度是與計劃經(jīng)濟相適應的經(jīng)濟管理體制。它既具有權力向上集中、行政手段管理為主的特點，還具有分配上平均主義嚴重、吃“大鍋飯”的弊端。其結果導致農業(yè)發(fā)展停滯、在低水平徘徊。直到改革開放前，尚不能解決人民的溫飽問題。于是，在黨的十一屆三中全會解放思想精神的推動下，部分貧困地區(qū)率先進行了以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”為主要內容的悄然改革。上世紀70年代末的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革主要是實行“雙包到戶”的變革（即“包產(chǎn)到戶”與“包干到戶”）。應該說，農業(yè)家庭經(jīng)營古已有之，談不上制度創(chuàng)新，其之所以在我國農村改革中具有制度創(chuàng)新意義，關鍵在于“家庭承包責任制”的實施與普及，尤其從“包產(chǎn)到戶”到“包干到戶”的轉變，直接導致人民公社體制的解體，形成了“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”，實現(xiàn)了農村基本經(jīng)營制度的變革，進而使農村經(jīng)濟逐步走向市場經(jīng)濟體制，為農村生產(chǎn)力的發(fā)展鋪墊了新的制度基礎。

所謂包產(chǎn)到戶，即將集體的土地承包到戶，以農戶承包的土地來確定農產(chǎn)品的年產(chǎn)量；農戶將農產(chǎn)品如數(shù)上繳給集體經(jīng)濟組織，達到承包時約定的數(shù)量，就能從集體組織分配到約定的報酬；產(chǎn)量超過承包時的約定，承包戶可從超額部分中獲得一定比例的分成；產(chǎn)量未達到承包時的約定，集體組織將酌減分配給農戶的報酬。顯然，包產(chǎn)到戶沒有改變集體組織仍然作為統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一分配的經(jīng)營主體地位，但它比原來的統(tǒng)一勞動、評工計分更能體現(xiàn)按勞付酬原則。倘若“包產(chǎn)到戶”不能轉變?yōu)椤鞍傻綉簟保敲春茈y想象中國農村改革會徹底打破舊體制的桎梏。幸運的是，“包干到戶”很快便取代“包產(chǎn)到戶”成為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的主要形式?！鞍傻綉簟钡膬群?，按農民話講，土地承包到戶，生產(chǎn)的農產(chǎn)品實行“繳夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”。在包干到戶中，集體組織不再承擔統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一分配的職能，它只是從農戶那里按承包土地收取“提留款”，并以此作為集體組織內部進行管理和服務的費用。于是，農戶真正成為整個農業(yè)生產(chǎn)過程中的自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)營主體?！坝捎谵r戶從‘包干到戶中獲得了在承包的集體土地上積累自有資產(chǎn)的權利，于是農村的改革也就從最初定義的集體經(jīng)濟組織內部的經(jīng)營管理體制改革，拓展到了同時具有農村財產(chǎn)關系變革的意義。”[1]因此，“包干到戶”事實上在發(fā)育以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟體制過程中起到了無可替代的作用。

然而囿于事物發(fā)展規(guī)律以及當時人們的理論水平和認識能力，“家庭承包責任制”改革依然帶有一定的歷史局限性。這個局限性集中表現(xiàn)在改革沒有觸及集體產(chǎn)權制度，更沒有解決傳統(tǒng)集體產(chǎn)權制度的“痼疾”，沒有建立起“歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢”與社會主義經(jīng)濟發(fā)展相適應的中國特色的農村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度?！凹彝コ邪熑沃啤备母锏闹苯觿右蚴且鉀Q人民公社制度所形成的“養(yǎng)懶漢”機制和群眾參加集體勞動積極性不高的問題。所以，用農戶家庭為單位的分散經(jīng)營取代以生產(chǎn)隊為單位的集中統(tǒng)一經(jīng)營，以農戶家庭為分配主體取代生產(chǎn)隊集體的分配主體地位，便成為改革的基本內容。由此確立了以家庭經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，這是“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革的最大成果。但是，此次改革僅僅局限于解決集體經(jīng)濟內部的經(jīng)營體制問題，并沒有觸及更深層的集體產(chǎn)權制度激勵缺失問題。其結果只能是，改革恢復了農戶作為最基本經(jīng)營單元的地位，并從勞酬掛鉤的角度初步解決了分配上平均主義“大鍋飯”問題，較好地調動了農民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，確保了農業(yè)豐收，但并沒有解決“共同共有”集體產(chǎn)權制度所存在的產(chǎn)權關系模糊、集體所有制下單個集體成員處于無權利狀態(tài)等問題。

馬克思主義政治經(jīng)濟學認為，所有制是生產(chǎn)關系的基礎和核心，決定著生產(chǎn)關系的性質。所以，考察一定社會的生產(chǎn)關系應該重視生產(chǎn)資料所有制的建立與完善。然而，“任何生產(chǎn)資料所有制都不是抽象的概念和法律宣言，所有制性質的確定也不等于一種所有制的建成和完善，它必須通過對生產(chǎn)資料的各項權利的劃分和界定，落實到具體的物質利益關系上去。生產(chǎn)資料所有制的性質決定產(chǎn)權關系的性質和格局，不同所有制經(jīng)濟存在不同類型的產(chǎn)權主體，不同類型的產(chǎn)權主體通過產(chǎn)權作用機制，形成了現(xiàn)實經(jīng)濟中錯綜復雜的產(chǎn)權關系?！盵2]因而在產(chǎn)權經(jīng)濟學看來，產(chǎn)權問題尤為重要，“產(chǎn)權是所有制的核心和主要內容”，它是包括所有權和由所有權衍生出來的財產(chǎn)占有權、使用權、收益權、處分權在內的一組權利束，“這些派生權利體現(xiàn)了特定類型產(chǎn)權主體的利益訴求，構成了產(chǎn)權內部的權能關系。在產(chǎn)權內部的各項權能中，所有權是起決定和支配作用的方面?！盵3]因而產(chǎn)權關系狀況如何，直接關系到制度激勵作用的大小與發(fā)揮如何。1991年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者羅納德·科斯認為，只要把產(chǎn)權界定清晰，就可以利用市場機制進行產(chǎn)權交換并有效地解決經(jīng)濟的外在性問題，如果交易成本大于零，則不同的產(chǎn)權配置會帶來不同的經(jīng)濟效益。按照產(chǎn)權經(jīng)濟學，只有界定清晰的產(chǎn)權才是最有效率的產(chǎn)權。然而，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟產(chǎn)權確實存在產(chǎn)權主體缺位、產(chǎn)權關系不明、責任不明、保護不嚴格等弊端。遺憾的是，“家庭承包責任制”改革并沒有深刻觸及傳統(tǒng)集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度。這表現(xiàn)在：其一，“家庭承包責任制”改革沒有改變集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)由集體經(jīng)濟組織成員“共同共有”的產(chǎn)權關系，沒有涉及集體財產(chǎn)的歸屬與分割問題。農民個人作為集體經(jīng)濟組織的成員，其產(chǎn)權主體如何體現(xiàn)？或者說，集體經(jīng)濟組織如何實現(xiàn)產(chǎn)權主體人格化？如何將模糊的集體產(chǎn)權明晰到每個農民頭上？這些至關重要的產(chǎn)權問題均沒有被“家庭承包責任制”改革所涉及，所以，“家庭承包責任制”改革僅僅解決了集體經(jīng)濟組織內部的經(jīng)營管理體制問題，并沒有觸及深層次的產(chǎn)權問題?，F(xiàn)有農村集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)的產(chǎn)權既不能量化，也不能分割，實際上僅僅是一種成員權。這樣的產(chǎn)權關系不明晰，產(chǎn)權主體缺位，且保護乏力。其二，通過“家庭承包責任制”改革，農民并沒有獲得對集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的實際支配權和收益權。如上所述，改革后的農村集體經(jīng)濟依然實行“共同共有”的產(chǎn)權制度，產(chǎn)權主體虛置，責任不明、保護乏力的問題依然嚴重。集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)實際被基層政權機構或者村自治組織管理者所控制，作為集體經(jīng)濟組織成員的單個農民，卻喪失了對集體資產(chǎn)管理、處分、收益的發(fā)言權。

二、農村集體產(chǎn)權制度改革是對“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革局限性的彌補

改革沒有觸及傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度，是“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革最為突出的局限性。而“現(xiàn)代產(chǎn)權制度是與社會化大生產(chǎn)和現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的一項社會制度，其主要功能在于降低交易費用，提高資源配置效率?！盵4]所以，黨的十六屆三中全會作出的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題決定》，明確提出了“建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權制度”的任務與要求。2010年，中央首次提出“鼓勵有條件的地方開展農村集體產(chǎn)權制度改革試點”。2013年中央提出明確要求，“改革農村集體產(chǎn)權制度。鼓勵具備條件的地方推進農村集體產(chǎn)權股份合作制改革。探索集體經(jīng)濟組織成員資格界定的具體辦法?！秉h的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善產(chǎn)權保護制度”，“賦予農民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，“建立農村產(chǎn)權流轉交易市場，推動農村產(chǎn)權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行”，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換”，這是對農村集體產(chǎn)權制度改革的新要求和新部署?？梢姡膭?、支持農村集體產(chǎn)權制度改革，是黨中央的一貫立場與態(tài)度。由于這個緣故，早在20世紀80年代后期，經(jīng)濟發(fā)達的珠江三角洲、長江三角洲和大中城市城鄉(xiāng)結合部，一些農村集體經(jīng)濟組織便相繼在產(chǎn)權制度改革方面進行了積極探索和實踐。進入本世紀后，越來越多的省市地區(qū)加入了農村集體產(chǎn)權制度改革行列，北京、廣東、上海、江蘇、浙江均是農村集體產(chǎn)權制度改革起步較早、發(fā)展較快的省市，據(jù)農業(yè)部2013年度報表統(tǒng)計資料，2012年，北京、廣東、上海、江蘇、浙江5?。ㄊ校┩瓿筛闹频拇逭既珖瓿筛闹拼鍞?shù)的80%左右。

農村集體產(chǎn)權制度改革之所以會形成不可阻擋之勢，根本原因在于經(jīng)過“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革后的集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度依然存在產(chǎn)權權能殘缺、產(chǎn)權主體“模糊”等弊端。按照產(chǎn)權理論，界定模糊的產(chǎn)權必定會損害經(jīng)濟效率。而明晰的產(chǎn)權應該包括三層含義：一是財產(chǎn)劃分明確，每份財產(chǎn)有明確指向的所有者，財產(chǎn)所有權具有排他性；二是財產(chǎn)所有者可獲得財產(chǎn)增殖和剩余收益；三是財產(chǎn)所有者擁有控制和決定財產(chǎn)的權利，可以決定財產(chǎn)的使用方向和用途?！昂喲灾?，明晰的產(chǎn)權包括所有權、控制權和剩余收益的索取權”。[5]依此觀察我國農村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度就會發(fā)現(xiàn)，農村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度總體是模糊的，這表現(xiàn)在，“‘集體所有概念模糊，集體成員資格認定模糊，集體成員對集體資產(chǎn)的權利是否均等模糊”等等。[6]因此，力求集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權明晰化，塑造適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的“歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權制度，是我國農村亟待完成的改革目標。

當今農村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革，就其內涵而言，是集體經(jīng)濟組織在堅持農民集體所有的前提下，按照股份制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農民共同共有轉變?yōu)檗r民按份共有的產(chǎn)權制度改革，由“共同共有”走向“按份共有”是農村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革的實質。從各地實踐來看，改制的主要做法是將農村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性實物資產(chǎn)和貨幣資產(chǎn)，經(jīng)過清產(chǎn)核資和評估后，按照一定原則和標準，將其折成股份量化給本集體經(jīng)濟組織成員，同時提取一定比例的公益金和公積金（集體股），用于村委會或社區(qū)公共管理和村民公共福利事業(yè)支出，并實行按勞分配與按股分紅相結合的分配制度。經(jīng)過改革，農村集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權制度發(fā)生了根本改變。

（一）集體資產(chǎn)歸屬清晰。傳統(tǒng)集體產(chǎn)權制度下，集體資產(chǎn)歸“集體全體成員”共有，似乎資產(chǎn)歸屬是清晰的，但事實上是“模糊的”。因為“一是集體組織成員沒有明確界定，二是集體組織成員不清楚集體資產(chǎn)及其增值的數(shù)額，三是集體組織成員不能直接參與對集體資產(chǎn)及其運營的監(jiān)督和約束，造成集體資產(chǎn)產(chǎn)權虛置，無法體現(xiàn)集體組織成員的所有權身份和地位，而只能接受村兩委的分配安排”。[7]在清產(chǎn)核資的基礎上進行成員界定、股權配置，將集體凈資產(chǎn)折股量化到每位集體經(jīng)濟組織成員，是此次改革的普遍做法，通過改革，原來“共同共有”的集體產(chǎn)權制度走向“按份共有”；原來集體經(jīng)濟組織成員的“村民”變成了股份制集體經(jīng)濟組織的“股民”。每個股民依據(jù)所持集體股份對集體資產(chǎn)享有所有者權益。

（二）集體經(jīng)濟組織成員掌握了集體資產(chǎn)的控制權。鑒于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況千差萬別，所以，對于改制后集體組織形式選擇，國家沒有做出統(tǒng)一規(guī)定，而是由各地根據(jù)社區(qū)集體經(jīng)濟組織的不同發(fā)展條件，確定產(chǎn)權制度改革后社區(qū)集體經(jīng)濟組織目標。就各地改革實踐來看，絕大多數(shù)地區(qū)都選擇股份經(jīng)濟合作社作為轉制后的組織形式，也有改革后定位為公司的。無論采取哪種形式，改制村（居）都普遍建立了“三會四權”（股東會、董事會、監(jiān)事會，法人財產(chǎn)權、出資者所有權、出資者監(jiān)督權、法人代理權）制衡機制，這使得農民群眾成為集體經(jīng)濟組織的投資主體、決策主體和受益主體。

（三）集體經(jīng)濟組織成員獲得了集體資產(chǎn)收益權。改制后的村（居）普遍建立起按股份（份額）分紅的制度，保障了集體經(jīng)濟組織成員的受益權。以上海市為例，2013年，全市237家村級改制集體經(jīng)濟組織中有89家進行了收益分紅，比上年增加了28家；年分紅總額5.38億元，比上年增加了1.12億元；人均分紅3 042元。[8]

參考文獻

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基金項目：2014年山東大學（威海）“大學共建”軟科學專項“農村集體產(chǎn)權制度改革研究——以威海高區(qū)田和街道為例”，項目批準號：1120413421402。

責任編輯/李永生