公共服務(wù)協(xié)同供給:基本內(nèi)涵、社會(huì)效用與影響因素

在現(xiàn)代社會(huì)，公共服務(wù)的供給呈現(xiàn)出越來(lái)越復(fù)雜、公民的公共服務(wù)需求越來(lái)越多元的格局。多元化的公共服務(wù)需求要求復(fù)雜的公共服務(wù)供給體系。一般來(lái)講，一個(gè)完整的公共服務(wù)體系應(yīng)該包含政府部門、市場(chǎng)組織與社會(huì)組織這三種主要供給主體。不同的供給主體在發(fā)揮各自公共服務(wù)供給優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也面臨著因溝通不暢、缺乏協(xié)同帶來(lái)的一系列問(wèn)題，造成了公共服務(wù)供給碎片化的局面。因此，需要探索更加有效的公共服務(wù)供給方式，以協(xié)同供給促進(jìn)多元主體之間從分散化的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系走向協(xié)同性的合作伙伴關(guān)系。

一、公共服務(wù)協(xié)同供給的基本內(nèi)涵

理解公共服務(wù)協(xié)同供給的內(nèi)涵，有必要先確定何謂“協(xié)同”。英文中“協(xié)同”的名詞形式為“collaboration”，動(dòng)詞形式為“collaborate”，譯為“與他人共同工作，特別是為了生產(chǎn)或創(chuàng)造某一事物”。在這里，協(xié)同指的是不同主體之間為實(shí)現(xiàn)一致的目標(biāo)而共同行動(dòng)，更加強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域治理主體的關(guān)系范疇，主張“共同行動(dòng)”或“共同治理”。在英文語(yǔ)境下，與“collaboration”相似的詞匯還有“cooperation”“coordination”，分別為合作與協(xié)調(diào)之意。而區(qū)分合作與協(xié)調(diào)之間的不同非常重要。①Jane F.Hansberry，An Exploration of Collaboration Organizational Effectiveness in Denver County Human Service Organizations，University of Pittsburgh，2005，p.24.Cooperation更多強(qiáng)調(diào)參與者之間的非正式關(guān)系，coordination則強(qiáng)調(diào)參與者之間正式的組織關(guān)系。三者有時(shí)候可以相互替換使用，如果要作區(qū)分的話，國(guó)外學(xué)者們傾向于從關(guān)系正式程度來(lái)區(qū)分它們，如格林和馬賽亞斯認(rèn)為“按照組織結(jié)構(gòu)的扁平程度、自治程度和溝通強(qiáng)化的趨向，把組織間關(guān)系劃分為競(jìng)爭(zhēng)、合作、協(xié)調(diào)、協(xié)作和控制幾種，這幾種關(guān)系構(gòu)成了一個(gè)連續(xù)光譜，其中合作位于這個(gè)連續(xù)光譜的較低一端，而協(xié)作則在較高一端”②Greena，Matthiasa，Non －governmental organizations and health in developing countries，London:Macmillan Press Ltd，1997，p.67.轉(zhuǎn)引自姬兆亮等:《政府協(xié)同治理:中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期。。馬蒂西奇和蒙西把協(xié)同定義成“由兩個(gè)或更多組織為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而建立的一種互利且良善的關(guān)系模式”①M(fèi)attessich，Monsey，Collaboration － what makes it work:a review of research literature on factors influencing successful collaboration，St.Paul，MN:Amherst H.Wilder Foundation.轉(zhuǎn)引自 Jane F.Hansberry，An Exploration of Collaboration Organizational Effectiveness in Denver County Human Service Organizations，University of Pittsburgh，2005，p.24.。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者贊同此種理解，汪錦軍認(rèn)為“cooperation”“coordination”與“collaboration”的層次是逐漸遞進(jìn)的。

基于對(duì)協(xié)同的理解，可以認(rèn)為，公共服務(wù)協(xié)同供給具有以下幾個(gè)層面的涵義:第一，從整體角度看，公共服務(wù)本身是一個(gè)跨界公共問(wèn)題。因此，參與公共服務(wù)協(xié)同供給的主體應(yīng)該是多元的而非單一的。至少應(yīng)該包括政府部門、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織。當(dāng)然，在具體的協(xié)同行動(dòng)中，參與者可以是兩個(gè)，也可以是三個(gè)。第二，協(xié)同供給主體地位相對(duì)平等。協(xié)同供給過(guò)程中，公共服務(wù)供給主體在組織功能優(yōu)勢(shì)方面可能各有所長(zhǎng)，但是其地位應(yīng)該是相對(duì)平等的，他們是業(yè)務(wù)合作關(guān)系，而非隸屬關(guān)系。因此，在決策過(guò)程中能夠表達(dá)獨(dú)立的觀點(diǎn)。第三，公共服務(wù)協(xié)同供給主體之間具有很強(qiáng)的互動(dòng)性。他們必須對(duì)共同的議題進(jìn)行充分的協(xié)商，協(xié)商形式可以是多樣的，比如交談、辯論，甚至是博弈。同時(shí)，他們還需要實(shí)現(xiàn)信息、資源的相互流通與共享。第四，公共服務(wù)協(xié)同供給關(guān)系是正式的。不同主體經(jīng)過(guò)充分協(xié)調(diào)之后建立相互信任關(guān)系，這種關(guān)系需要制度來(lái)保證其穩(wěn)定性?！爸贫茸鳛橐幌盗幸?guī)則，暗含著道德的合理性和強(qiáng)制性，以及對(duì)協(xié)同主體治理權(quán)利的保護(hù)性，成為相互信任的保障?！雹跉W黎明、朱秦:《社會(huì)協(xié)同治理:信任關(guān)系與平臺(tái)建設(shè)》，《中國(guó)行政管理》2009年第5期。

綜上所述，可以認(rèn)為，公共服務(wù)協(xié)同供給是政府部門、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織以人們的需求為導(dǎo)向，通過(guò)充分溝通與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與信息、資源共享，在一定規(guī)則的指導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動(dòng)、相互配合，共同提供公共服務(wù)的過(guò)程。

二、公共服務(wù)協(xié)同供給的社會(huì)效用

作為一種新型的公共服務(wù)供給方式，其社會(huì)效用如何決定著它能否在公共服務(wù)供給的實(shí)踐中得到認(rèn)同和應(yīng)用。分析公共服務(wù)協(xié)同供給的效用，即是要說(shuō)明政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織通過(guò)協(xié)同供給方式提供公共服務(wù)會(huì)帶來(lái)哪些好處。因?yàn)檎⑹袌?chǎng)和社會(huì)組織協(xié)同供給公共服務(wù)的模式和途徑是多種多樣的，其產(chǎn)生的效用也會(huì)不同，所以有必要確定一個(gè)公共服務(wù)協(xié)同供給效用的考察框架，以便說(shuō)明在不同的立場(chǎng)上所評(píng)價(jià)的協(xié)同效用會(huì)有差異。就考察公共服務(wù)協(xié)同供給的效用而言，至少可以從兩個(gè)維度進(jìn)行分析，一是協(xié)同供給對(duì)公共服務(wù)的整體效用，二是協(xié)同供給對(duì)供給主體的效用。協(xié)同供給對(duì)公共服務(wù)的整體效用，是檢視政府部門、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織協(xié)同供給公共服務(wù)所帶來(lái)的能夠直觀感受和測(cè)量的效用，它起碼包括兩個(gè)方面即協(xié)同供給對(duì)于公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率有哪些好處;協(xié)同供給對(duì)供給主體的個(gè)體效用，是指協(xié)同對(duì)參與者的效用，它主要回答的是參與公共服務(wù)協(xié)同供給對(duì)于政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織分別會(huì)有哪些好處的問(wèn)題。

1.協(xié)同供給對(duì)公共服務(wù)的整體效用

公共服務(wù)協(xié)同供給能夠從全局角度整體性回應(yīng)公共服務(wù)的需求，特別是面對(duì)公共服務(wù)需求的復(fù)雜化特點(diǎn)與多元主體供給造成的碎片化困境，協(xié)同供給能夠?qū)θ嗣袢罕姷亩鄻踊枨筮M(jìn)行整體性回應(yīng)，而且可以對(duì)分散化、碎片化的公共服務(wù)供給現(xiàn)狀進(jìn)行有效整合，提高公共服務(wù)的供給效率。

第一，協(xié)同供給能夠直接回應(yīng)公共服務(wù)的復(fù)雜化需求。復(fù)雜化是當(dāng)前公共服務(wù)需求的基本特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)性和多樣化。復(fù)雜的公共服務(wù)需求要求復(fù)雜化的公共服務(wù)供給體系，但是單一的官僚制供給模式越來(lái)越不適應(yīng)多樣化的需求現(xiàn)實(shí)，而多元主體的碎片化供給方式也因缺乏溝通協(xié)調(diào)而導(dǎo)致資源浪費(fèi)、效率低下。協(xié)同供給方式是政府部門、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織相互協(xié)調(diào)、充分溝通，形成網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。這種供給結(jié)構(gòu)通過(guò)縱向與橫向的協(xié)調(diào)重組，有效利用各個(gè)供給主體的功能優(yōu)勢(shì)和資源條件，為人民群眾提供整體性、無(wú)縫隙的公共服務(wù)。在縱向維度上，政府通過(guò)跨越層級(jí)和部門邊界的協(xié)同實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部公共服務(wù)供給力量的有機(jī)整合，可以擺脫剛性的部門職責(zé)劃分與行政區(qū)域劃分而形成的碎片化供給困境，通過(guò)政府財(cái)權(quán)關(guān)系與事權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)移與重組，有效回應(yīng)公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)性需求。在橫向維度上，政府部門、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織通過(guò)權(quán)力與資源共享建立相互信任的協(xié)同關(guān)系，充分利用專有資源并發(fā)揮各自功能優(yōu)勢(shì)，生產(chǎn)并提供不同類型的公共服務(wù)，滿足人民群眾對(duì)公共服務(wù)的多樣化需求。

第二，協(xié)同供給能夠有效整合碎片化的供給狀況。協(xié)同供給是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)中，政府部門、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織以社會(huì)公眾的公共服務(wù)需求為核心導(dǎo)向，在多種溝通平臺(tái)上通過(guò)對(duì)話、協(xié)商或辯論增進(jìn)共同理解與相互信任，形成權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)、協(xié)調(diào)行動(dòng)的公共服務(wù)供給聯(lián)合體?？缭秸?、市場(chǎng)和社會(huì)界限的協(xié)同模式將各領(lǐng)域的行動(dòng)者連接到共同的任務(wù)目標(biāo)下統(tǒng)一行動(dòng)，產(chǎn)生增值效應(yīng)。特別是對(duì)于受戶籍制度和行政區(qū)劃制度限制的社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，通過(guò)跨越組織空間邊界的整合，突破排他性制度對(duì)公共服務(wù)要素充分流動(dòng)的障礙，使不同戶籍、不同區(qū)域納入統(tǒng)一的公共服務(wù)供給體系中來(lái)。

跨域公共服務(wù)供給的一個(gè)重要難題是難以劃清界限、確定責(zé)任。這也是協(xié)同供給模式需要解決的問(wèn)題，“在考慮協(xié)同治理怎樣幫助解決那些沒(méi)有固定界限并涉及不同和不明確的利益團(tuán)體的問(wèn)題時(shí)，一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是在界定不明的環(huán)境中協(xié)同治理在多大程度上是可行的”①鄧穗欣、尼爾·馬茲曼尼安、湛學(xué)勇:《理性選擇視角下的協(xié)同治理》，敬乂嘉主編:《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公共管理》，上海:上海人民出版社，2011年，第12頁(yè)。。協(xié)同供給模式對(duì)此問(wèn)題的回應(yīng)是通過(guò)建立共同理解(shared understanding)來(lái)界定問(wèn)題。共同理解也被稱為“共同使命(common mission)”“共同基礎(chǔ)(common ground)”“共同目的(common purpose)”等，共同理解可以被看作“關(guān)于問(wèn)題界定的一致性看法”或“解決問(wèn)題所需相關(guān)知識(shí)的一致意見(jiàn)”。②Chris Ansell，Alison Gash，“Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research and Theory，18:543 －571.亦即，通過(guò)建立共同理解使公共服務(wù)的多元供給主體能夠清楚地認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)供給過(guò)程中的共同使命、問(wèn)題界定與價(jià)值認(rèn)定。這樣一來(lái)，彼此之間能夠更好地建立起信任關(guān)系，如果多元主體的信任關(guān)系一旦建立，那么短時(shí)間內(nèi)建立起有效的協(xié)作團(tuán)隊(duì)是大有可能的。如果跨界的協(xié)作團(tuán)隊(duì)能夠有效組織起來(lái)，可以認(rèn)為跨越邊界的公共問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)包容進(jìn)新的團(tuán)隊(duì)之中了，這時(shí)原來(lái)邊界不明確的公共問(wèn)題實(shí)際上變成了新建團(tuán)隊(duì)的公共問(wèn)題了。

第三，協(xié)同供給能夠切實(shí)提高公共服務(wù)的供給效率。公共服務(wù)供給效率的高低在很大程度上取決于政府，通常情況下，政府提供的公共服務(wù)往往成本高、效率低，其原因并不是政府工作人員的能力低于其他組織成員。“問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而是在于壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)?！雹郏勖溃軪.S.薩瓦斯:《民營(yíng)化與公司伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京:人民大學(xué)出版社，2002年，第161頁(yè)。協(xié)同供給意味著在公共服務(wù)的提供中打破政府壟斷，三方供給主體在協(xié)作的同時(shí)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，如此一來(lái)，社會(huì)公眾有了比較的可能，效率的高低直接影響著社會(huì)公眾的認(rèn)同度，甚至決定著各自的合法性。在這種多元的供給體系中，社會(huì)公眾具有可選擇的自由空間，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，自然刺激供給主體不斷提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。相互競(jìng)爭(zhēng)能夠刺激公共服務(wù)供給效率的提高，多元主體的互補(bǔ)同樣具有這一功效。埃莉諾·奧斯特羅姆在其研究中提到，在生產(chǎn)公共物品或公共服務(wù)時(shí)，如果政府和公民的投入是互補(bǔ)的，那么產(chǎn)出也會(huì)是高效的。④Elinor Ostrom，Crossing the Great Divide:Coproduction，Synergy，and Development，World Development，1996，Vol.24，No.6，pp.1073－1087.協(xié)同供給模式的特點(diǎn)恰恰在于各個(gè)供給主體之間在功能與資源上的互補(bǔ)，各方通過(guò)資源與功能的相互依賴，產(chǎn)生更高的生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高效供給。當(dāng)然，需要注意的是，協(xié)同供給能夠提高公共服務(wù)的供給效率，并不意味著協(xié)同供給的實(shí)現(xiàn)完全基于效率的考量，畢竟公共服務(wù)供給還應(yīng)遵循普惠性和公平性原則。

另外，公共服務(wù)的有效供給不得不考慮成本問(wèn)題?；诮灰壮杀镜倪壿?，公共官僚機(jī)制擅長(zhǎng)處理具有高資產(chǎn)特殊性、誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)性和低服務(wù)可測(cè)量性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的交易，外包或市場(chǎng)機(jī)制則適合處理低資產(chǎn)特殊性、誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)性和高服務(wù)可測(cè)量性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性的交易。這種判斷是基于理想模型而做出的，在現(xiàn)實(shí)生活中，無(wú)論是公共官僚機(jī)制還是外包或市場(chǎng)機(jī)制總要處理其并不擅長(zhǎng)的交易類型，這時(shí)候公共服務(wù)的供給主體不得不采取措施來(lái)應(yīng)對(duì)匹配偏差所帶來(lái)的損害。而協(xié)同供給能夠比較好地解決這一問(wèn)題，不同供給主體之間通過(guò)協(xié)同合作，“取彼之長(zhǎng)，補(bǔ)己之短”，各自發(fā)揮特長(zhǎng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

表1:交易問(wèn)題和組織形式的匹配

因此，協(xié)同供給通過(guò)共同的問(wèn)題界定與價(jià)值共享，促進(jìn)公共服務(wù)多元主體之間有效協(xié)調(diào)、相互合作，改變以往各自為政、相互分割的公共服務(wù)供給局面，使傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方式中以多個(gè)供給者為中心的零散化、分散化的點(diǎn)狀格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨裥枨鬄閷?dǎo)向的整體性格局，有利于增強(qiáng)公共服務(wù)供給的回應(yīng)性，提高公共服務(wù)供給效率，滿足公眾需求。

2.協(xié)同供給對(duì)供給主體的個(gè)體效用

政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織為何愿意共同參與公共服務(wù)的供給?原因很簡(jiǎn)單，因?yàn)閰⑴c協(xié)同供給能夠給各自帶來(lái)相應(yīng)的好處。對(duì)政府部門而言，參與公共服務(wù)協(xié)同供給能夠緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變政府職能;對(duì)市場(chǎng)組織而言，參與協(xié)同可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益和政策上的優(yōu)惠;而對(duì)于社會(huì)組織而言，參與協(xié)同除了實(shí)現(xiàn)其組織價(jià)值以外，還能夠獲得社會(huì)認(rèn)同和經(jīng)費(fèi)支持。

第一，協(xié)同供給能夠紓緩福利國(guó)家財(cái)政危機(jī)、優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)。有效提供公共服務(wù)本來(lái)就是政府的職責(zé)，但公共服務(wù)需求的復(fù)雜化和多元性趨勢(shì)日益加強(qiáng)，依靠政府單獨(dú)完成該項(xiàng)工作難度越來(lái)越大。因此，政府有足夠意愿參與到協(xié)同過(guò)程中。協(xié)同供給對(duì)政府部門的第一重效用在于“紓緩福利國(guó)家危機(jī)”①汪錦軍:《走向合作治理:政府與非營(yíng)利組織合作的條件、模式與路徑》，杭州:浙江大學(xué)出版社，2012年，第60頁(yè)。，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。20世紀(jì)70年代中后期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，福利國(guó)家的諸多問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，其中較為顯著的便是財(cái)政危機(jī)。面對(duì)日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，政府財(cái)政不足以支撐龐大的社會(huì)福利支出。人民的需求得不到滿足，政府的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑?！懊鎸?duì)財(cái)政危機(jī)日益嚴(yán)重和人民需求日趨膨脹的雙重困境，政府開(kāi)始引進(jìn)包括非營(yíng)利部門在內(nèi)的私部門的資源與人力，以提供原來(lái)由政府提供的公共事務(wù)”②汪錦軍:《走向合作治理:政府與非營(yíng)利組織合作的條件、模式與路徑》，杭州:浙江大學(xué)出版社，2012年，第61頁(yè)。，來(lái)減輕和紓緩政府的財(cái)政壓力。雖然中國(guó)不會(huì)像西方國(guó)家那樣出現(xiàn)福利危機(jī)，但人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求日益膨脹卻是不爭(zhēng)的事實(shí)，這同樣需要大量的財(cái)政支出，而參與協(xié)同供給，借助市場(chǎng)組織和社會(huì)組織的力量，可以使政府承載的壓力分流，轉(zhuǎn)移到其他參與主體，減輕政府負(fù)擔(dān)。第二重效用在于優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，促進(jìn)政府角色轉(zhuǎn)換。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式中，政府作為一元供給主體并以行政控制作為主要的管理手段，這種體制下的公共服務(wù)供給效率低、反應(yīng)慢。而在協(xié)同供給模式下，原本需要政府承擔(dān)的工作可以由市場(chǎng)組織或社會(huì)組織分擔(dān)，政府的職能從公共服務(wù)的直接提供者向規(guī)則的制定者轉(zhuǎn)換;政府的角色也隨之改變，由原來(lái)的“劃槳者”逐步向“掌舵者”過(guò)渡，在縱向協(xié)調(diào)政府內(nèi)部關(guān)系及橫向理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織關(guān)系的過(guò)程中提高政府工作效率。

第二，協(xié)同供給能夠增加市場(chǎng)組織經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)、塑造企業(yè)良好形象。工作效率高、信息處理能力強(qiáng)是市場(chǎng)組織貢獻(xiàn)給公共服務(wù)協(xié)同供給的功能優(yōu)勢(shì)，而穩(wěn)定的利潤(rùn)收益則是公共服務(wù)協(xié)同供給給予市場(chǎng)組織的回報(bào)。經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)是市場(chǎng)組織活動(dòng)的最主要?jiǎng)恿Γ谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，市場(chǎng)組織的經(jīng)濟(jì)收益會(huì)受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)周期的影響，往往會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定的情況。與其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不同，公共服務(wù)的需求是相對(duì)穩(wěn)定的，特別是現(xiàn)階段隨著生活水平的提高，公共服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)更加明顯，這其中蘊(yùn)含著較大的市場(chǎng)空間，市場(chǎng)組織可以從中獲得較大利潤(rùn)。而且更加重要的是，公共服務(wù)的需求受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)周期的影響較小，這在很大程度上保證了市場(chǎng)組織在該領(lǐng)域獲得的經(jīng)濟(jì)收益是穩(wěn)定的。當(dāng)然，市場(chǎng)組織也不能僅僅將眼光局限于自身經(jīng)濟(jì)效益的提高，同時(shí)需要關(guān)注社會(huì)影響，亦即企業(yè)的社會(huì)責(zé)任?！奥男猩鐣?huì)責(zé)任是工商業(yè)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的途徑”①肖建華、趙運(yùn)林、傅曉華:《走向多中心合作的生態(tài)環(huán)境治理研究》，長(zhǎng)沙:湖南人民出版社，2010年，第86頁(yè)。。通過(guò)履行社會(huì)責(zé)任，為民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，市場(chǎng)組織可以樹(shù)立良好的企業(yè)形象，這也是其參與公共服務(wù)協(xié)同供給所收獲的第二重效用。企業(yè)的良好社會(huì)形象是企業(yè)品牌推廣與宣傳的最佳手段，它所產(chǎn)生的廣告效用可能比純粹的商業(yè)廣告效果更好，因?yàn)橄M(fèi)者更傾向于選擇負(fù)責(zé)任的企業(yè)的產(chǎn)品。而且，通過(guò)參與公共服務(wù)的供給，市場(chǎng)組織也能夠增強(qiáng)與政府部門的談判能力，在爭(zhēng)取對(duì)其有利的政策時(shí)增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)。

第三，協(xié)同供給能夠提高社會(huì)組織政治地位、增強(qiáng)自身制度建設(shè)。中國(guó)社會(huì)組織的社會(huì)地位實(shí)際上是非常微妙的，如果掛靠在政府機(jī)構(gòu)下，往往容易淪為政府的延伸機(jī)構(gòu)，其自身的獨(dú)立性無(wú)法得到保證;如果脫離官方背景，得不到政府承認(rèn)，其生存與發(fā)展則會(huì)面臨一些困難。參與公共服務(wù)協(xié)同供給給社會(huì)組織帶來(lái)的第一個(gè)好處便是其政治地位的提高。這種提高是來(lái)自兩個(gè)方面的，一是通過(guò)參與協(xié)同供給，社會(huì)組織與政府部門形成一種合作伙伴關(guān)系，這意味著社會(huì)組織的地位得到了政府的認(rèn)可，與此同時(shí)社會(huì)組織還可以得到政府的政策與財(cái)政支持，有利于彌補(bǔ)其先天限制條件。二是由于得到政府的承認(rèn)和支持，社會(huì)組織能夠更好地為人民群眾提供更加靈活、有效的公共服務(wù)，滿足人民群眾不同層次的需求，獲得人民群眾更多的認(rèn)同和信任。人民群眾的認(rèn)同是合法性的主要來(lái)源，再加上政府的承認(rèn)，社會(huì)組織的政治地位自然能夠得以提升。此外，參與協(xié)同供給還有利于社會(huì)組織自身的制度化建設(shè)。在政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織三個(gè)主體中，無(wú)疑政府和市場(chǎng)組織的制度化建設(shè)相對(duì)完善，社會(huì)組織的參與能夠充分見(jiàn)識(shí)、借鑒、學(xué)習(xí)政府部門和市場(chǎng)組織的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。公共服務(wù)協(xié)同供給的過(guò)程本身也是一個(gè)制度化的過(guò)程，需要制定完善的組織規(guī)范和準(zhǔn)則。不同參與主體共同完成公共服務(wù)的供給要遵循共同的制度規(guī)則，社會(huì)組織參與其中自然也要參與制定并執(zhí)行這些規(guī)則，這對(duì)于社會(huì)組織自身內(nèi)部制度建設(shè)來(lái)說(shuō)也是一個(gè)完善過(guò)程。

總之，對(duì)于不同協(xié)同者來(lái)說(shuō)，協(xié)同供給能夠有效考慮參與者不同的利益訴求點(diǎn)，促進(jìn)合作的達(dá)成。合作的分歧往往在于不同的參與者擁有不同的價(jià)值偏好和利益訴求。比如政府更在乎民眾的滿意度和支持率，商業(yè)機(jī)構(gòu)更在乎能否獲得利益回報(bào)，而社會(huì)組織考慮更多的則是組織使命的完成度。當(dāng)不同協(xié)作方堅(jiān)持各自利益關(guān)注點(diǎn)毫不退讓而又沒(méi)有一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠脚_(tái)供其談判時(shí)，合作的達(dá)成難度可想而知。而協(xié)同網(wǎng)絡(luò)恰恰為參與各方提供了一個(gè)相互交流、面對(duì)面談判的平臺(tái)。也就是說(shuō)，協(xié)同供給提供了一種提前補(bǔ)償機(jī)制，讓潛在的協(xié)作贏家或輸家就失敗補(bǔ)償進(jìn)行提前預(yù)判且制定補(bǔ)償方案。這樣對(duì)于那些相對(duì)弱勢(shì)和相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的組織雙方都有利:對(duì)于那些相對(duì)弱勢(shì)的組織來(lái)說(shuō)，參與協(xié)作，如果贏了可以獲得一定的利益，一旦輸了又有資源豐富的組織進(jìn)行補(bǔ)償;對(duì)于強(qiáng)勢(shì)的組織來(lái)說(shuō)，它能夠以聯(lián)盟的形式充分共享到來(lái)自不同方面的資源。

三、公共服務(wù)協(xié)同供給的影響因素

公共服務(wù)協(xié)同供給涉及不同參與主體的協(xié)調(diào)合作與共同行動(dòng)。問(wèn)題是，在最初缺少法律與規(guī)則約束的情況下，不同主體為什么會(huì)共同行動(dòng)提供公共服務(wù)。回答這個(gè)問(wèn)題，必須搞清楚公共服務(wù)協(xié)同供給的影響因素。從目前研究來(lái)看，學(xué)者們傾向于從“利益、資源、目標(biāo)、社會(huì)資本、信任、互動(dòng)、制度以及信息技術(shù)”②吳春梅、莊永琪:《協(xié)同治理:關(guān)鍵變量、影響因素及實(shí)現(xiàn)途徑》，《理論探討》2013年第3期。等方面分析協(xié)同供給的影響因素。如果將這些繁雜的因素進(jìn)行分類的話，可以概括為利益關(guān)系、社會(huì)資本與協(xié)調(diào)能力三種類型。

1.利益關(guān)系

利益是影響公共服務(wù)協(xié)同供給能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性因素。雖然有學(xué)者在分析影響協(xié)同關(guān)系的因素時(shí)，將目標(biāo)、價(jià)值基礎(chǔ)和利益分別闡述，筆者認(rèn)為三者具有內(nèi)在一致性，而且統(tǒng)一在利益關(guān)系的范疇之內(nèi)。目標(biāo)的一致性固然是協(xié)同關(guān)系形成的重要前提之一，但其作為主體的利益表達(dá)，能否達(dá)成一致性的關(guān)鍵在于不同協(xié)同者之間能否解決不同訴求的關(guān)鍵利益點(diǎn)問(wèn)題。況且，協(xié)同關(guān)系在目標(biāo)不一致的情況下也可能達(dá)成，在不對(duì)等的權(quán)力關(guān)系之中，強(qiáng)勢(shì)的一方利用自身政治優(yōu)勢(shì)促成協(xié)同，比如政府可以通過(guò)強(qiáng)制性行政命令使社會(huì)組織與之達(dá)成協(xié)同意愿。價(jià)值基礎(chǔ)表現(xiàn)為參與主體的共同期望，是協(xié)同者利益實(shí)現(xiàn)的道德依據(jù)。相比較而言，利益關(guān)系能夠更加容易地被觀察與測(cè)量，可以稱為影響協(xié)同關(guān)系的顯性因素。

一方面，利益關(guān)系影響著協(xié)同主體網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的變化。不同主體參與公共服務(wù)協(xié)同供給的目的在于獲取利益。政府部門以維護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)滿足社會(huì)公眾的需求獲取認(rèn)同，增強(qiáng)合法性;市場(chǎng)組織則關(guān)心其參與公共服務(wù)協(xié)同供給能否獲得經(jīng)濟(jì)利潤(rùn);社會(huì)組織則更加關(guān)心通過(guò)參與協(xié)同獲取資助的可能性和能否實(shí)現(xiàn)自身使命。三者構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)則受到利益關(guān)系的影響，在政府維護(hù)公共利益的前提之下，市場(chǎng)組織和社會(huì)組織追求自身利益的方向如果和公共利益保持一致，那么三者之間就有了利益交叉點(diǎn)，基于利益的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系格局就此形成。同時(shí)，協(xié)同過(guò)程中不同主體利益訴求點(diǎn)的變動(dòng)、整合，推動(dòng)著網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生變化。另一方面，公共服務(wù)協(xié)同供給過(guò)程也是對(duì)利益關(guān)系的整合。參與公共服務(wù)協(xié)同供給的過(guò)程給予協(xié)同主體合法反映各自利益訴求的機(jī)會(huì)，并且實(shí)現(xiàn)了與其他主體間資源與權(quán)力的共享，形成相互之間的利益依賴關(guān)系，使相互之間的信任程度不斷增加，協(xié)同關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更加牢固。

由此而言，公共服務(wù)協(xié)同供給能否最終實(shí)現(xiàn)取決于參與主體間的利益關(guān)系是否具有同構(gòu)性。只有發(fā)現(xiàn)各自利益訴求的交叉點(diǎn)，或者個(gè)體利益與公共利益的方向的一致性，公共服務(wù)協(xié)同供給的局面才能實(shí)現(xiàn)。

2.社會(huì)資本

社會(huì)資本作為一種隱性因素，為公共服務(wù)的協(xié)同供給提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。帕特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》的觀點(diǎn)提供了有效論據(jù)。他認(rèn)為，“在一個(gè)繼承了大量社會(huì)資本的共同體內(nèi)，自愿的合作更容易出現(xiàn)”①［美］羅伯特·D.帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，王列、賴海榕譯，南昌:江西人民出版社，2001年，第195頁(yè)。，“這里所說(shuō)的社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率”②［美］羅伯特·D.帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，王列、賴海榕譯，南昌:江西人民出版社，2001年，第195頁(yè)。。社會(huì)資本對(duì)公共服務(wù)協(xié)同供給的影響是通過(guò)信任、規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)三個(gè)要素實(shí)現(xiàn)的。首先，信任能夠增強(qiáng)供給主體的認(rèn)同感，達(dá)成合作意愿。作為社會(huì)資本必不可少的組成部分，信任是合作的前提，同時(shí)也是公共服務(wù)協(xié)同供給的心理基礎(chǔ)和情感紐帶，“能夠在協(xié)同者之間產(chǎn)生安全感和確定感，有利于協(xié)作意愿達(dá)成和合作成本控制”③吳春梅、莊永琪:《協(xié)同治理:關(guān)鍵變量、影響因素及實(shí)現(xiàn)途徑》，《理論探討》2013年第3期。。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中協(xié)同失敗的諸多案例中，參與各方信任缺失是重要原因之一。1981年里根政府面對(duì)改善政府與志愿組織的機(jī)會(huì)，雖然在概念上鼓勵(lì)志愿組織發(fā)展，但并未有所作為，反而將其視為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，采取的一系列改革甚至對(duì)志愿組織造成了威脅，結(jié)果是終止——至少是極大程度上減少了——政府與非營(yíng)利部門之間的普遍合作關(guān)系。其次，規(guī)范為公共服務(wù)協(xié)同供給提供了良好秩序。如果說(shuō)信任能夠增強(qiáng)認(rèn)同，那么規(guī)范則帶來(lái)秩序。帕特南認(rèn)為，“互惠是規(guī)范最為重要的一種”，可分為“均衡的互惠”和“普遍化的均衡”，④［美］羅伯特·D.帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，王列、賴海榕譯，南昌:江西人民出版社，2001年，第201頁(yè)。雖然在短時(shí)期內(nèi)可能是無(wú)報(bào)酬或非均衡的，但可以使人們形成共同的期望。因此，它是“一種具有高度生產(chǎn)性的社會(huì)資本”，“可以更有效地約束投機(jī)，解決集體行動(dòng)問(wèn)題”。⑤［美］羅伯特·D.帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，王列、賴海榕譯，南昌:江西人民出版社，2001年，第202頁(yè)。再次，參與網(wǎng)絡(luò)為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)協(xié)同供給提供了基礎(chǔ)。前文提到，包括了政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織多個(gè)參與主體在內(nèi)的公共服務(wù)協(xié)同供給是網(wǎng)絡(luò)化的供給機(jī)構(gòu)。在帕特南看來(lái)，這些網(wǎng)絡(luò)可以分為“橫向的”和“垂直的”。橫向網(wǎng)絡(luò)負(fù)責(zé)聯(lián)系相同地位和權(quán)力的行為者;垂直網(wǎng)絡(luò)則聯(lián)系不平等的行為者。兩者的區(qū)別在于，越密集的橫向網(wǎng)絡(luò)越能夠促使公民為了共同利益而合作，而垂直的網(wǎng)絡(luò)則無(wú)法維護(hù)信任和合作?！懊芗舜朔蛛x的垂直網(wǎng)絡(luò)維持了每一集團(tuán)內(nèi)部的合作，而公眾參與網(wǎng)絡(luò)則跨越了社會(huì)的分層，滋養(yǎng)了更為廣闊的協(xié)同。因此，公眾參與網(wǎng)絡(luò)成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同的重要社會(huì)資本?！雹尢諊?guó)根:《社會(huì)管理體制改革中的社會(huì)協(xié)同問(wèn)題研究——以社會(huì)資本理論為視角的探討》，《中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)》2009年第1期。

3.協(xié)調(diào)能力

公共服務(wù)協(xié)同供給本質(zhì)上是一個(gè)集體行動(dòng)問(wèn)題，在這一問(wèn)題上常常存在集體無(wú)行動(dòng)的困惑，“有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”①［美］曼瑟爾·奧爾森:《集體行動(dòng)的邏輯》，陳瑜等譯，上海:上海人民出版社，1995年，第2頁(yè)。。這就需要通過(guò)特定的制度設(shè)計(jì)來(lái)激發(fā)人們?yōu)榧w做貢獻(xiàn)的積極性，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人為公共利益貢獻(xiàn)力量的結(jié)果。在協(xié)同關(guān)系中，協(xié)同者基于共同的利益訴求，產(chǎn)生信任、互惠關(guān)系，進(jìn)而形成公民參與網(wǎng)絡(luò)?！昂献鞲鞣皆诤芏嗍聞?wù)上就可以通過(guò)談判和協(xié)商的方式來(lái)解決爭(zhēng)端”②鄞益奮:《網(wǎng)絡(luò)治理:公共管理的新框架》，《公共管理學(xué)報(bào)》2007年第1期。。

協(xié)調(diào)能力是影響公共服務(wù)協(xié)同供給的重要因素，它能夠作用于協(xié)同供給的各個(gè)參與主體，具有很強(qiáng)的整合功能。當(dāng)然，整合的前提在于對(duì)集體行動(dòng)產(chǎn)生共同理解，充分共享各種信息。協(xié)調(diào)能力既包括協(xié)同者之間的利益協(xié)調(diào)能力，也包括協(xié)同者之間的信息共享能力。利益協(xié)調(diào)是協(xié)同者對(duì)集體行動(dòng)共同理解的理性表達(dá)，有利于預(yù)防與化解協(xié)同過(guò)程中的沖突;信息共享則是保證整合功能發(fā)揮的重要手段。利益協(xié)調(diào)能力能夠直接影響協(xié)同過(guò)程的有序性和方向性。通過(guò)利益協(xié)調(diào)能力，協(xié)同供給的領(lǐng)導(dǎo)者(在公共服務(wù)的供給過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)者當(dāng)然是政府部門)，正確感知不同參與者的目標(biāo)與意圖，知道誰(shuí)的利益訴求和公共利益能夠達(dá)成一致。通過(guò)“面對(duì)面對(duì)話(face－to－face dialogue)”，打破信息交流障礙，建立相互信任、共同理解、恪守承諾的協(xié)同關(guān)系，保證利益格局穩(wěn)定、主體定位準(zhǔn)確與互動(dòng)過(guò)程有序。信息共享能力則會(huì)影響協(xié)同主體間的聯(lián)系程度與工作效率。通過(guò)掌握有效的信息技術(shù)，協(xié)同主體能夠掌握充分的信息資源，并且可以利用現(xiàn)代信息技術(shù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的互動(dòng)與耦合，不斷提高主體間的互動(dòng)頻率，使協(xié)同網(wǎng)絡(luò)保持緊密、有序的格局。而且，協(xié)同主體間順暢的溝通狀況與組織結(jié)構(gòu)的扁平化趨勢(shì)還有利于提高組織決策的科學(xué)性與有效性。

四、結(jié) 語(yǔ)

全球化和信息化的快速發(fā)展，使傳統(tǒng)行政生態(tài)環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的變化。政府之間、政府與社會(huì)、政府與個(gè)人的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)的政府管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)新的環(huán)境要求，一種新的治理范式越來(lái)越受到人們的期待。而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的背景下，人們對(duì)于公共服務(wù)的需求發(fā)生了很大變化，既有的公共服務(wù)供給方式不能很好地解決公共服務(wù)的供給問(wèn)題，一種新的供給方式顯得很有必要。因此，公共服務(wù)協(xié)同供給既是從理論發(fā)展角度的考量，也是對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的回應(yīng)。理解公共服務(wù)協(xié)同供給，需要基于公共服務(wù)的跨界性特征，以協(xié)同為內(nèi)核，重點(diǎn)關(guān)注公共服務(wù)多元供給主體之間的協(xié)同關(guān)系。作為新型公共服務(wù)供給方式，公共服務(wù)協(xié)同供給無(wú)論在整體效用還是在個(gè)體效用層面均體現(xiàn)出獨(dú)特價(jià)值，不僅能夠有效回應(yīng)公共服務(wù)的社會(huì)需求，還能夠?yàn)楣┙o主體帶來(lái)諸多益處。而公共服務(wù)協(xié)同供給的實(shí)現(xiàn)，需要特別注意利益關(guān)系、社會(huì)資本和協(xié)調(diào)能力的影響，要妥善處理不同供給主體之間的利益關(guān)系，充分發(fā)揮社會(huì)資本的隱性作用，進(jìn)而提升協(xié)調(diào)能力實(shí)現(xiàn)多元主體相互協(xié)作、共同供給公共服務(wù)的良好局面。