小產(chǎn)權(quán)房法律規(guī)定淺析

摘 要：小產(chǎn)權(quán)房在當今社會數(shù)量不斷增長。雖然政府對小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度明確，但卻并未頒布明確的法律。通過各部門法和政策性規(guī)定解析小產(chǎn)權(quán)房，找出各法律法規(guī)之間對此規(guī)定的矛盾與不足。從法律和社會等多方面考慮針對法律的漏洞和小產(chǎn)權(quán)房的處理問題的辦法。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；所有權(quán)；宅基地；建設(shè)用地

小產(chǎn)權(quán)房是指建設(shè)在農(nóng)民集體所有土地上的房屋，未按規(guī)定辦理各種手續(xù)，未繳納土地出讓金和使用稅，未獲得土地使用證和房屋預售許可證。小產(chǎn)權(quán)房問題事關(guān)民生。根據(jù)我國現(xiàn)有的土地房產(chǎn)政策，政府對小產(chǎn)權(quán)房是不予認可的，可始終沒有一部相應(yīng)的法律對這一現(xiàn)象給予合理、合法的明確判定和解釋。所以，小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象越演越烈正反應(yīng)出了我國現(xiàn)行法律的缺陷。

1 小產(chǎn)權(quán)房的合法性

1、《物權(quán)法》第四條規(guī)定：國家、集體、私人等不同物權(quán)主體享有平等的權(quán)利。這就是平等保護原則。根據(jù)該原則，同作為土地所有權(quán)人的農(nóng)村集體與國家享有同等的土地所有權(quán)。

2、依《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)包括了國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)。即憲法確認了城市和農(nóng)村土地應(yīng)當“同地同權(quán)”，只要是合理地利用土地都是合法的，應(yīng)當受到法律保護。

3、《民法通則》第71條規(guī)定：財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有﹑使用﹑收益﹑處分的權(quán)利。《物權(quán)法》第39條規(guī)定：所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！段餀?quán)法》第4條規(guī)定：國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。由此可見，農(nóng)村集體對于農(nóng)村集體土地擁有絕對的排他的所有權(quán)。

2 現(xiàn)行法律關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的有關(guān)規(guī)定

1、我國法律制度下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖有“集體土地所有權(quán)”之名，卻并無最重要的“處分權(quán)”權(quán)能之實?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第8條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條第3款規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！笨梢悦黠@發(fā)現(xiàn)，要處分農(nóng)民集體所有土地要經(jīng)歷更多的審批手續(xù)。這說明集體所有土地的所有人，并不擁有對集體所有土地的完全處分權(quán)。

《土地管理法》第16條第1款規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！钡?7條第1款規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”但是集體所有土地的用途一般為建設(shè)用地、農(nóng)用地或未利用地。相對于國有土地的價格，按照被征收土地的原用途給予的補償是完全不足土地對價的。但是農(nóng)民集體對此沒有足夠的權(quán)利進行爭取。

同時《中華人民共和國擔保法》第36條第3款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押”第37條第二款規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但本法第三十四條第（五）、第三十六條第三款規(guī)定的除外?！迸c國有土地比較，集體所有土地所有權(quán)處分權(quán)能缺失更大。

2、《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”這說明村民有權(quán)出售自己的房屋，但又規(guī)定不可出售給“城市居民”和只能出售（轉(zhuǎn)讓）給本村村民，這在法律邏輯上是講不通的。而且國有土地上建造的商品房可以在市場上廣泛地流通，卻對農(nóng)民建造的房屋進行嚴格的限制。

3、關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣合同是否有效的問題，法律上規(guī)定了效力有瑕疵的合同情況。而我國現(xiàn)有的法律文件中，明確禁止農(nóng)民向城市居民出售住宅的，只有一些國務(wù)院部門或工作機構(gòu)發(fā)出的通知、意見。這些通知、意見從立法層面講屬于政策性規(guī)定，是不能作為認定合同無效的依據(jù)。根據(jù)所有權(quán)理論，所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分的權(quán)能，農(nóng)民出售自己合法所有的房屋是所有權(quán)人依法行使權(quán)利的行為；根據(jù)契約自由原則，能夠反映雙方當事人的真實意思，又不違背法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的合同應(yīng)認定為有效。所以我認為，關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣合同的效力問題要具體問題具體分析，并且要切實考慮到雙方，特別是第三方的利益問題。

3 在處理小產(chǎn)權(quán)問題上的建議

1、集體土地中的宅基地使用權(quán)可以在本集體成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、法人、其他組織之間流轉(zhuǎn)，但不改變集體土地的所有權(quán)歸屬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民不具有和農(nóng)民一樣的無償取得宅基地的權(quán)利，這是對農(nóng)民的保護。但是不應(yīng)強行禁止他們購買宅基地使用權(quán)，不然是對其不公平的對待。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民將永遠無法得到在農(nóng)村居住的機會。

2、將建設(shè)用地和農(nóng)用地區(qū)別對待，不強制拆除在建設(shè)用地上已建成的小產(chǎn)權(quán)房，限制在建設(shè)用地上新建的小產(chǎn)權(quán)房，嚴格禁止在農(nóng)用地上建造房屋。因為在建設(shè)用地上建造房屋并沒有改變了土地的用途。但是一味地利用建設(shè)用地建造房屋謀取利益不利于農(nóng)村的長久發(fā)展，所以應(yīng)予以限制。農(nóng)用地是用作農(nóng)業(yè)的重要資源，所以應(yīng)該嚴格禁止在農(nóng)用地上建造房屋。

3、明確小產(chǎn)權(quán)房中由房地產(chǎn)公司或集體經(jīng)濟組織為了私人利益大規(guī)模開發(fā)的房產(chǎn)?，F(xiàn)行法律對小產(chǎn)權(quán)房的處理都屬于一概而論，并不具體分類小產(chǎn)權(quán)的不同情況。這造成了許多農(nóng)民的利益無法得到保護，農(nóng)民的私有的財產(chǎn)無法給其帶來現(xiàn)實的利益。除了改變了集體土地原有的土地用途的利用之外，筆者認為按照土地原有用途進行開發(fā)了利用，是所有權(quán)人的根本權(quán)利，應(yīng)得到法律的保護。但小產(chǎn)權(quán)房中的由房產(chǎn)公司或集體經(jīng)濟組織為了私人利益大規(guī)模開發(fā)的房產(chǎn)應(yīng)被區(qū)分，并嚴肅對待。因為這類的小產(chǎn)權(quán)房往往占用到了不僅僅是建設(shè)用地的土地，建設(shè)的根本目的是給房產(chǎn)公司和某些個人利益，損害的是農(nóng)民的利益。對這種小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)明令地禁止，杜絕。頒布法律明確其違法性，而不僅僅靠國務(wù)院的一些政策性通知等。

4、集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓無需通過把土地轉(zhuǎn)化為國有土地的方式進行。而將集體土地中的建設(shè)用地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，農(nóng)用地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓但不允許改變其土地用途。雖然集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)應(yīng)該處于同等的地位，受到同等的保護。但是基于保護農(nóng)用地，保護自然環(huán)境的目的，堅持可持續(xù)發(fā)展，筆者認為對農(nóng)用地進行特殊的保護是必要的。所以對農(nóng)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是允許的，但其土地的用途仍要求是直接用于農(nóng)業(yè)。這有利于調(diào)動農(nóng)民的積極性，也保證了農(nóng)用地合理地利用。

5、嚴格限制征收集體土地，提高征收的賠償標準，明確已存在的小產(chǎn)權(quán)房在征收中得到補償?shù)暮戏ㄐ浴，F(xiàn)行法律中將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地作為在集體土地上建設(shè)房屋的前提，但這根本改變了土地的所有權(quán)歸屬。筆者認為這樣的規(guī)定嚴重侵害了集體土地所有者對其所有土地的權(quán)利。且征收土地往往帶有強制性，政府作為公權(quán)力的代表，集體經(jīng)濟組織無法與之抗衡，因此無法保護集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的利益。應(yīng)在法律中明確限制征收集體土地的條件，不能僅以“公共利益”為理由進行征收，還要召開聽證會聽取被征收土地的農(nóng)民的意見。已經(jīng)存在的小產(chǎn)權(quán)房除了建造在農(nóng)用地上的之外，雖然出售是不合法的，但是農(nóng)民在擁有使用權(quán)的土地上自建了房屋，其對該房屋的所有權(quán)應(yīng)是合法的。在征收的過程中應(yīng)予以相同的賠償。

參考文獻

[1] 侯振：《小產(chǎn)權(quán)房的成因及其解決對策》，《經(jīng)濟與法》2011年第11期。

[2] 高志剛：《“小產(chǎn)權(quán)房”問題的制度根源》，《南都學壇》2010年第5期。

作者簡介

管紀晨（1990-），女，浙江溫州人，大學本科。