政府采購績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

孫曉蕾

【摘要】近年來政府采購績(jī)效逐漸成為理論界研究的重點(diǎn)，同時(shí)也是人大、審計(jì)和社會(huì)公眾、媒體輿論關(guān)注的熱點(diǎn)。本文以績(jī)效審計(jì)和政府采購理論為指導(dǎo)，從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性等方面，探索建立符合業(yè)務(wù)工作實(shí)際、方便操作實(shí)施的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以合理評(píng)價(jià)政府采購績(jī)效，促進(jìn)完善政府采購制度，提高資金效益，充分發(fā)揮采購政策功能。

【關(guān)鍵詞】政府采購 績(jī)效審計(jì) 評(píng)價(jià)指標(biāo)

一、引言

政府采購是我國(guó)財(cái)政支出管理體制改革的重點(diǎn)，是公共財(cái)政的重要內(nèi)容。政府采購大規(guī)模的資金投入，所產(chǎn)生的效益如何？政府采購扶持中小企業(yè)等政策引導(dǎo)效應(yīng)發(fā)揮得怎樣？使用什么指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)？這些都是迫切需要在政府采購中加以解決的問題。審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家治理的“衛(wèi)士”和“謀士”，用獨(dú)立的第三方身份，對(duì)政府采購績(jī)效進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)有利于促進(jìn)政府采購程序規(guī)范，提高財(cái)政資金使用效益。本文對(duì)此進(jìn)行研究。

二、政府采購績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建

（一）加強(qiáng)政府采購資金使用審計(jì)

通過對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)存政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究，結(jié)合審計(jì)經(jīng)驗(yàn)及上海市政府采購的實(shí)際情況，從政府采購節(jié)約資金、耗費(fèi)支出及采購集中程度三個(gè)方面來評(píng)價(jià)政府采購資金使用的經(jīng)濟(jì)性。

1.節(jié)約資金指標(biāo)。

（1）資金節(jié)約率 =（政府采購預(yù)算金額 - 政府采購實(shí)際金額）÷ 政府采購預(yù)算金額 × 100%

通常情況下，資金節(jié)約率越高，說明政府采購資金的利用率越高，其經(jīng)濟(jì)性越好。

（2）資金節(jié)約率指標(biāo)雖然可以直觀的反映政府采購資金的節(jié)約情況，但是缺點(diǎn)是對(duì)預(yù)算編制的依賴較大，有時(shí)會(huì)無法真實(shí)反映采購資金的使用效益，針對(duì)采購量大的普通商品采購，本文提出另外兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充：

一是：廠商政府采購利潤(rùn)系數(shù) = 某廠商一定時(shí)期內(nèi)政府采購商品利潤(rùn) ÷ 同一時(shí)期該廠商同類商品非政府采購銷售平均利潤(rùn)

如果廠商的政府采購成交商品銷售利潤(rùn)難以取得，也可使用“廠商政府采購價(jià)格系數(shù)”進(jìn)行替代。

廠商政府采購價(jià)格系數(shù) = 某廠商一定時(shí)期內(nèi)政府采購商品平均價(jià) ÷ 同一時(shí)期該廠商同類商品非政府采購銷售平均價(jià)

對(duì)比多家廠商的利潤(rùn)系數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)利潤(rùn)明顯高于同行廠商。

二是：商品政府采購價(jià)格系數(shù) = 一定時(shí)期內(nèi)某類商品政府采購成交平均價(jià) ÷ 同一時(shí)期同類商品第三方指導(dǎo)價(jià)

由于政府采購供應(yīng)商可能存在為政府采購單獨(dú)定制某型號(hào)商品的情況，市場(chǎng)上難以找到其同類商品的銷售，此時(shí)對(duì)供應(yīng)商因特定政府采購商品獲得的利潤(rùn)就難以分析評(píng)價(jià)，在這種情況下，可借助第三方的指導(dǎo)價(jià)格來進(jìn)行比較，以確定政府采購價(jià)格是否還有下降空間。

2.耗費(fèi)支出指標(biāo)。

（1）政府采購費(fèi)用率 = 一定時(shí)期內(nèi)因政府采購所發(fā)生的費(fèi)用 ÷ 同一時(shí)期政府采購金額 × 100%

該指標(biāo)是從耗費(fèi)角度對(duì)政府采購的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，得出為完成單位金額的采購所花費(fèi)的支出。

（2）實(shí)際資金節(jié)約率 =（政府采購預(yù)算金額 -政府采購實(shí)際金額 - 采購費(fèi)用）÷ 政府采購預(yù)算金額× 100%

該指標(biāo)是資金節(jié)約率改進(jìn)形式，可反映剔除采購費(fèi)用后的資金節(jié)約情況。

3.采購集中程度指標(biāo)。

集中采購占比率 = 一定時(shí)期內(nèi)集中采購金額 ÷同一時(shí)期政府采購總金額× 100%

通常情況下，集中采購具有批量采購的優(yōu)勢(shì)，其采購商品的價(jià)格較分散，且降價(jià)的幅度與采購量有一定的正比關(guān)系。而從費(fèi)用的角度，地方集中采購的費(fèi)用主要為集中采購機(jī)構(gòu)的人員、公用及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，相對(duì)比較穩(wěn)定，與采購量并沒有明顯的正比關(guān)系。因此，在當(dāng)?shù)丶胁少彊C(jī)構(gòu)可以承受的范圍內(nèi)，集中采購的比例越大，不僅采購價(jià)格更便宜，而且單位金額承擔(dān)的采購費(fèi)用也越少，整個(gè)地區(qū)政府采購的經(jīng)濟(jì)性就越高。

（二）加強(qiáng)政府采購過程管理審計(jì)

隨著政府工作量的不斷增加，工作效率必須得到提高。政府采購效率性也成為績(jī)效審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文著重從采購?fù)瓿汕闆r、采購耗用時(shí)間、采購預(yù)算調(diào)整及人均采購效率四個(gè)方面構(gòu)建效率性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于分散采購是由各預(yù)算單位自行組織或委托實(shí)施采購，其效率性可以根據(jù)自身需求自行控制，主要探討集中采購機(jī)構(gòu)效率。

1.采購?fù)瓿芍笜?biāo)。

（1）效率，只有在事情最終了結(jié)的前提下才有意義，因此評(píng)價(jià)政府采購效率性的首要指標(biāo)就是“采購?fù)瓿陕省薄?/p>

采購?fù)瓿陕?= 一定時(shí)期內(nèi)完成采購項(xiàng)目數(shù) ÷ 同一時(shí)期接受委托項(xiàng)目數(shù) × 100%

該指標(biāo)是采購機(jī)構(gòu)一定時(shí)期內(nèi)受托完成情況的反映，一個(gè)采購項(xiàng)目走完程序，即視為該項(xiàng)目已完成，但采購結(jié)果有成敗之分。本市集中采購機(jī)構(gòu)的通行做法是：重新開展采購程序時(shí)，將為采購項(xiàng)目分配一個(gè)新的采購編號(hào)，視為一個(gè)全新的采購項(xiàng)目。

（2）“采購?fù)瓿陕省敝饕从沉思胁少彊C(jī)構(gòu)的工作量完成情況，但對(duì)于其中由于采購失敗導(dǎo)致的重復(fù)勞動(dòng)無法體現(xiàn)，因此增加“項(xiàng)目失敗率”指標(biāo)，以全面評(píng)價(jià)采購?fù)瓿汕闆r。

項(xiàng)目失敗率 = 一定時(shí)期內(nèi)采購失敗的項(xiàng)目數(shù) ÷同一時(shí)期完成采購項(xiàng)目數(shù) × 100%

2.采購耗時(shí)指標(biāo)。

平均采購周期 = 一定時(shí)期內(nèi)采購項(xiàng)目耗費(fèi)總時(shí)間 ÷ 同一時(shí)期接受委托項(xiàng)目數(shù)

采購方式不同，平均采購周期差別也相應(yīng)較大。公開招投標(biāo)項(xiàng)目程序、環(huán)節(jié)都比較復(fù)雜，且招標(biāo)公告期、接受投標(biāo)期等時(shí)間期限都有明確的規(guī)定和制約，因而周期較長(zhǎng)；競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源等采購方式程序相對(duì)簡(jiǎn)單，采購周期也相應(yīng)較短。因此在使用該指標(biāo)評(píng)價(jià)時(shí)，需要考慮被評(píng)價(jià)對(duì)象各種采購方式的占比情況。

3.預(yù)算調(diào)整指標(biāo)。

政府采購預(yù)算調(diào)整包括采購內(nèi)容的變化、采購金額的增減以及采購方式的改變等事項(xiàng)。預(yù)算的調(diào)整必然會(huì)降低采購效率，一方面財(cái)政部門要通過規(guī)范的流程對(duì)調(diào)整事項(xiàng)進(jìn)行審核批準(zhǔn)，增加了采購花費(fèi)的時(shí)間；另一方面，采購單位、采購中心的工作人員要重新收集資料、確定技術(shù)參數(shù)、編制招標(biāo)文件等，增加重復(fù)工作量，工作效率自然也會(huì)降低不少。對(duì)此，本文設(shè)計(jì)了“預(yù)算調(diào)整率”指標(biāo)，來評(píng)價(jià)政府采購預(yù)算調(diào)整的頻率及其對(duì)采購效率的影響。

預(yù)算調(diào)整率 = 一定時(shí)期內(nèi)調(diào)整的政府采購預(yù)算金額 ÷ 同一時(shí)期政府采購預(yù)算金額 × 100%

4.人員效率指標(biāo)。

（1）“采購人員人均采購額”和“采購人員人均采購量”兩個(gè)指標(biāo)，從采購金額與項(xiàng)目數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面，評(píng)價(jià)了集中采購機(jī)構(gòu)工作人員的工作強(qiáng)度。

采購人員人均采購額 = 一定時(shí)期內(nèi)集中采購機(jī)構(gòu)完成采購金額 ÷ 集中采購機(jī)構(gòu)人數(shù) × 100%

采購人員人均采購量 = 一定時(shí)期內(nèi)集中采購機(jī)構(gòu)完成采購項(xiàng)目數(shù) ÷ 集中采購機(jī)構(gòu)人數(shù) × 100%

（2）“采購人員人均采購額變動(dòng)率”和“采購人員人均采購量變動(dòng)率”兩個(gè)指標(biāo)，可以用來反映采購人員采購效率的升降變動(dòng)趨勢(shì)。通過該指標(biāo)的橫向與縱向?qū)Ρ?，可以了解被評(píng)價(jià)對(duì)象的組織結(jié)構(gòu)合理性以及實(shí)際工作效率等情況。

采購人員人均采購額變動(dòng)率 =（當(dāng)年采購人員人均采購金額 -上年度人均采購金額）÷ 上年度人均采購金額 × 100%

采購人員人均采購量變動(dòng)率 =（當(dāng)年采購人員人均采購項(xiàng)目數(shù) -上年度人均采購項(xiàng)目數(shù)）÷ 上年度人均采購項(xiàng)目數(shù) × 100%

（三）加強(qiáng)政府采購執(zhí)行效果審計(jì)

對(duì)政府采購執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)是政府采購績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的重要組成部分。政府采購不僅僅是簡(jiǎn)單的政府花錢買東西，作為政府的公共行為，必定具有一定的公共職責(zé)，因此政府采購必須在保證采購產(chǎn)品質(zhì)量的前提下，突出采購的公平性特點(diǎn)，起到宏觀政策的導(dǎo)向作用，并盡量提高參與各方的滿意度。下文將圍繞政府采購的這些特點(diǎn)構(gòu)建效益性績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

1.公平性指標(biāo)。

通過對(duì)與公平性相關(guān)程序及制度進(jìn)行評(píng)價(jià)，間接評(píng)價(jià)政府采購的公平性，主要有以下指標(biāo)：

（1）政府采購信息公開度 = 一定時(shí)期內(nèi)采購信息已公開的項(xiàng)目數(shù) ÷ 同一時(shí)期采購信息應(yīng)公開的項(xiàng)目數(shù) × 100%

公開透明是實(shí)現(xiàn)公平的有力措施，采購信息公開的范圍越大、時(shí)間越久，則潛在供應(yīng)商參與采購的概率就越大。

（2）投訴率 = 一定時(shí)期內(nèi)有效投訴次數(shù) ÷ 同一時(shí)期采購實(shí)施項(xiàng)目數(shù) × 100%

該指標(biāo)是評(píng)價(jià)集中采購機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量指標(biāo)，投訴內(nèi)容反映投訴方認(rèn)為集中采購機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)在代理采購過程中的一些不公平因素。投訴機(jī)制是保證公平的重要救濟(jì)制度。

2.政策導(dǎo)向指標(biāo)。

政府采購可以通過對(duì)采購產(chǎn)品某些性能參數(shù)的要求設(shè)置、供應(yīng)商資質(zhì)條件的審核發(fā)放等，釋放出政策信息，從而引導(dǎo)企業(yè)向政策希望的方向發(fā)展，發(fā)揮出與國(guó)家宏觀政策相一致的調(diào)控和導(dǎo)向功能。目前，在政府采購中反映最明顯的傾斜性政策主要有兩方面——節(jié)能環(huán)保與中小企業(yè)扶持。

（1）節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購比例= 一定時(shí)期內(nèi)成交商品中節(jié)能環(huán)保成品的商品總金額÷同一時(shí)期成交商品總金額 × 100%

該指標(biāo)反映出某地區(qū)執(zhí)行節(jié)能環(huán)保政策、發(fā)揮政策導(dǎo)向作用的力度。

（2）中小企業(yè)中標(biāo)率= 一定時(shí)期內(nèi)中小企業(yè)簽約項(xiàng)目數(shù)÷同一時(shí)期中小企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的采購項(xiàng)目數(shù) × 100%

該指標(biāo)以中小企業(yè)最終獲得政府采購項(xiàng)目的比例來考核扶持中小企業(yè)政策落實(shí)情況，直接反映扶持的效果。

3.采購項(xiàng)目質(zhì)量指標(biāo)。

采購項(xiàng)目的質(zhì)量不僅包括所采購貨物、工程和服務(wù)自身的質(zhì)量，而且還包括其實(shí)際使用期限。前者是任何采購都關(guān)注的重要方面，后者則是重點(diǎn)考察政府各預(yù)算部門采購商品的實(shí)際使用效益，即評(píng)價(jià)是否存在不必要的重復(fù)采購、重復(fù)建設(shè)，采購商品更新淘汰率過高等人為降低采購效益的行為。

（1）返修率= 一定時(shí)期內(nèi)某品牌商品返修金額÷返修商品所在采購批次該品牌商品總金額 × 100%

通過某單位一定時(shí)期內(nèi)各品牌商品的“返修率”可以比較直觀地看出同類商品中各品牌商品的質(zhì)量如何。

（2）平均使用壽命= 一定時(shí)期內(nèi)報(bào)廢的政府采購商品使用總年限÷同一時(shí)期報(bào)廢的政府采購商品總數(shù)量 × 100%

該指標(biāo)可以通過與其他地區(qū)（部門）的橫向比較，得出該地區(qū)（部門）是否存在商品更新頻率過快、商品使用年限過低等結(jié)論。

4.滿意度調(diào)查指標(biāo)。

各方滿意度調(diào)查指標(biāo)主要是針對(duì)政府采購各參與方，如采購人、代理機(jī)構(gòu)、供貨商、評(píng)審專家等，通過合理的問卷設(shè)計(jì)，讓其進(jìn)行自評(píng)與互評(píng)，充分抒發(fā)自己的參與感受，從而形成政府采購總體滿意度調(diào)查結(jié)論，有效地發(fā)現(xiàn)政府采購各主體對(duì)采購的不同意見及感觀，進(jìn)一步提高政府采購的效益性。

三、政府采購績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)用

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)的賦權(quán)

確定了評(píng)價(jià)指標(biāo)后，需要考慮各個(gè)指標(biāo)在評(píng)價(jià)體系中的所占比重，對(duì)其進(jìn)行賦權(quán)，再根據(jù)權(quán)重計(jì)算得出各級(jí)指標(biāo)的分值，最后匯總得出整個(gè)指標(biāo)體系的總分，將該分值與標(biāo)準(zhǔn)分值或參考分值進(jìn)行比較，就可以得出綜合評(píng)價(jià)的基本結(jié)論。本文假設(shè)每一類指標(biāo)即二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重都是相同的，在進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)時(shí)，政府采購的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的得分就是各自明細(xì)指標(biāo)得分的算術(shù)平均值之和。

（二）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確立

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指標(biāo)體系不可或缺的組成部分，是衡量指標(biāo)得出結(jié)果優(yōu)劣程度的重要依據(jù)，是審計(jì)做出客觀評(píng)價(jià)的判斷基礎(chǔ)。尤其是績(jī)效審計(jì)，標(biāo)準(zhǔn)確定的合理與否直接關(guān)系到審計(jì)結(jié)果的成敗。但是由于政府采購績(jī)效審計(jì)是近幾年才發(fā)展起來的新興事物，因此至今仍處于探索階段，沒有一套公認(rèn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，我們需要根據(jù)科學(xué)合理的原則，構(gòu)建一套審計(jì)部門、被審計(jì)單位及其管理部門、信息使用人均認(rèn)可的，適合上海政府采購實(shí)際情況的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

首先是經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定。經(jīng)濟(jì)性衡量的是“價(jià)格最優(yōu)或成本最小”的問題，該類指標(biāo)主要以平均水平、最優(yōu)水平或歷史數(shù)據(jù)或等實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)價(jià)依據(jù)。如“廠商政府采購價(jià)格系數(shù)”指標(biāo)，就可以通過與同類產(chǎn)品銷售廠商的最佳實(shí)務(wù)進(jìn)行比較，離最佳實(shí)務(wù)差距比較大就說明該廠商的利潤(rùn)有一定的下降空間。

其次是效率性指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定。政府采購的效率性主要衡量采購項(xiàng)目是否全部完成、采購各環(huán)節(jié)是否及時(shí)啟動(dòng)、各類采購平均耗時(shí)是否合理等方面的內(nèi)容，因此，我們可以運(yùn)用法規(guī)、內(nèi)部規(guī)章等政策性標(biāo)準(zhǔn)及管理部門考核標(biāo)準(zhǔn)、被審計(jì)單位計(jì)劃等實(shí)務(wù)性標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如我們可以用招投標(biāo)法的規(guī)定為準(zhǔn)繩，來評(píng)價(jià)采購項(xiàng)目公告、投標(biāo)截止等的期限是否達(dá)到法定期限。

最后是效益性指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定。“效益性”衡量的是資金實(shí)際使用效果與預(yù)期目標(biāo)之間的吻合程度，因此，可以通過與采購計(jì)劃、目標(biāo)等實(shí)務(wù)性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對(duì)，來確定采購項(xiàng)目效益性的高低。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值可以來源于公眾滿意度，也可以是被審計(jì)單位對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的設(shè)計(jì)要求或計(jì)劃應(yīng)達(dá)到的狀態(tài)，以及最佳實(shí)務(wù)、專家評(píng)審結(jié)果等等。

運(yùn)用中央政府采購和各省市政府采購公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合上海市實(shí)際情況，初步確定相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)的及格標(biāo)準(zhǔn)和最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過篩選、賦權(quán)、確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最終形成完整的政府采購績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如下表所示：

四、結(jié)語

隨著政府采購的蓬勃發(fā)展、采購制度的日趨完善，社會(huì)公眾更多地將目光投向于政府采購的效率效果方面。目前，我國(guó)的政府采購實(shí)踐在績(jī)效方面有較多改進(jìn)提高的空間：財(cái)政資金的購買使用效益仍不夠高；政府采購實(shí)施過程時(shí)間較長(zhǎng)，效率較低；政府采購的部分資產(chǎn)仍存在閑置、浪費(fèi)問題；政府采購的政策引導(dǎo)功能尚未得到充分發(fā)揮等。這些問題影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的合理配置，損害了政府采購的形象和聲譽(yù)。未來我國(guó)政府采購范圍將不斷拓展，規(guī)模也將繼續(xù)擴(kuò)大，科學(xué)評(píng)價(jià)并正確對(duì)待政府采購績(jī)效方面存在的問題，有助于完善政府采購制度，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)我國(guó)政府采購的健康發(fā)展。

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