歐美銀行卡監(jiān)管法律制度對我國的啟示

戴超

銀行卡產(chǎn)業(yè)屬于典型的雙邊市場，涉及的參與主體眾多，所以，世界各國基本都對銀行卡產(chǎn)業(yè)實施了不同程度的監(jiān)管。本文主要通過簡要概述及比較以歐美為代表的銀行卡監(jiān)管經(jīng)驗，對我國銀行卡產(chǎn)業(yè)法律制度體系建設(shè)提出建議。

一、國外銀行卡監(jiān)管概述及比較（以歐盟、美國為主）

1.監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管主體

各國的銀行卡產(chǎn)業(yè)監(jiān)管目標(biāo)基本相同：一方面是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實，制定符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管政策，避免產(chǎn)業(yè)各方出現(xiàn)無序競爭，為產(chǎn)業(yè)各方的業(yè)務(wù)、技術(shù)、風(fēng)險管理提供可供參考的法律依據(jù)，防范不可持續(xù)發(fā)展的因素；另一方面是保護(hù)持卡人權(quán)益，政策制定時同時關(guān)注持卡人的權(quán)益要求，確保持卡人的權(quán)益得到保障。

2.監(jiān)管法律框架

國外銀行卡監(jiān)管的法律框架基本可以分為制定法和判例法。美國、英國、歐盟等國家或地區(qū)既有制定法，也有判例法，日本、韓國等國的銀行卡監(jiān)管法律基本是制定法。

一是制定法框架。美國有關(guān)銀行卡監(jiān)管的制定法約有十幾項，幾乎每項法律都進(jìn)行了多次修改，如《消費信貸保護(hù)法》、《誠實借貸法》、《公平信貸報告法》、《平等信貸機(jī)會法》、《公平債務(wù)催收作業(yè)法》等。歐盟則有關(guān)包括《信貸機(jī)構(gòu)從業(yè)指令》、《關(guān)于歐元零售支付系統(tǒng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》、《關(guān)于跨境轉(zhuǎn)賬的指令》、《關(guān)于歐元區(qū)境內(nèi)支付和跨境支付相同定價的條例》、《關(guān)于付款人信息追蹤條例》等在內(nèi)的專項銀行卡監(jiān)管法律，在建設(shè)SEPA的過程中。

二是司法判例。美國、英國、歐盟、澳大利亞都在司法審判過程中形成了相當(dāng)規(guī)模的判例法，對產(chǎn)業(yè)各方的業(yè)務(wù)運作提供了有力量監(jiān)管。以美國為例，法院判決構(gòu)成了美國法律的一部分。有力地彌補(bǔ)了制定法的不足，20世紀(jì)70年代，產(chǎn)業(yè)內(nèi)發(fā)生的兩樁訴訟案對產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。一是1971年的Worthen訴NBI案，該案判決導(dǎo)致業(yè)界形成銀行卡聯(lián)盟的雙聯(lián)制，并主宰之后30年的市場發(fā)展；二是1979年NaBanco訴VISA案，原告意圖推翻統(tǒng)一的交換費率，但最終判決卻肯定并維持了VISA統(tǒng)一制定交換費的定價策略。

3.監(jiān)管內(nèi)容

一是市場準(zhǔn)入。銀行卡業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)包括發(fā)卡、收單、轉(zhuǎn)接清算、第三方專業(yè)化服務(wù)等環(huán)節(jié)。美國法律對支付卡網(wǎng)絡(luò)運營主體基本沒有明確的準(zhǔn)入要求，對非銀行類收單機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入也無明確規(guī)定，但對銀行業(yè)收單機(jī)構(gòu)的監(jiān)管則較為嚴(yán)格，監(jiān)管部門都會參照一般的銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。

二是業(yè)務(wù)合規(guī)及審慎性監(jiān)管。歐洲央行以風(fēng)險監(jiān)管為主線出臺了《支付卡網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》，要求各國央行從法律風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、管理風(fēng)險、操作風(fēng)險和信譽(yù)風(fēng)險等五個角度監(jiān)管卡組織的業(yè)務(wù)運營。

三是價格監(jiān)管。為了避免VISA和萬事達(dá)濫用跨境支付的壟斷地位，降低跨境支付成本，2001年，歐盟出臺了《關(guān)于歐元區(qū)境內(nèi)支付和跨境支付統(tǒng)一定價的條例》，規(guī)定歐盟內(nèi)部5萬歐元以內(nèi)的跨境支付交易與各國境內(nèi)支付交易的定價相同。歐盟還曾以反壟斷為由，對Visa、萬事達(dá)、法國CB組織就費用及規(guī)則展開調(diào)查或處罰。

二、我國現(xiàn)狀及存在問題

1.監(jiān)管法律體系尚不健全

我國銀行卡產(chǎn)業(yè)的法律體系尚不健全，目前的行業(yè)基本法是頒行于1999年的《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》，其法律效力遠(yuǎn)低于國家法律與法規(guī)，在執(zhí)行過程中，如與現(xiàn)行法律法規(guī)存在沖突，就將喪失法律效力，不被司法實務(wù)所承認(rèn)。相關(guān)部門還發(fā)布了不少監(jiān)管性文件，如人民銀行的《支付結(jié)算辦法》、《銀行卡聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合業(yè)務(wù)規(guī)范》、《中國銀聯(lián)入網(wǎng)機(jī)構(gòu)銀行卡跨行交易收益分配辦法》等。這些文件構(gòu)成銀行卡法律體系的一部分，但層級不高，也存在一些不適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的地方。

2.監(jiān)管主體不明確

人民銀行主要負(fù)責(zé)對支付清算組織的監(jiān)管，包括行業(yè)準(zhǔn)入、卡組織定價、風(fēng)險監(jiān)控、業(yè)務(wù)技術(shù)模式、持卡人權(quán)益保護(hù)等，銀監(jiān)會主要負(fù)責(zé)對各商業(yè)銀行的發(fā)卡、收單業(yè)務(wù)實施監(jiān)管，包括業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、定價、風(fēng)險監(jiān)控、持卡人權(quán)益保護(hù)等，而行業(yè)定價監(jiān)管職責(zé)則由人民銀行、銀監(jiān)會共同行使，但是對網(wǎng)上支付清算組織、第三方專業(yè)化服務(wù)提供商的監(jiān)管還處于監(jiān)管真空地帶。

3.產(chǎn)業(yè)監(jiān)管尚不完善

由于我國銀行卡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史不長，最初對于產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管主要是對商業(yè)銀行借記卡業(yè)務(wù)的監(jiān)管。當(dāng)前，銀行卡受理市場不斷發(fā)展、信用卡產(chǎn)品層出不窮，逐步形成了銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈，現(xiàn)有的監(jiān)督管理制度亟待完善。

三、我國銀行卡法律制度體系設(shè)計建議

1.構(gòu)建完備的監(jiān)管體制

建議通過立法進(jìn)一步明確中國人民銀行對銀行卡產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管主體地位及相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)，細(xì)化銀監(jiān)會對銀行卡的監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化行業(yè)自律組織制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的作用，適時成立由電子支付服務(wù)方組成的電子支付協(xié)會，并在各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立有效的信息共享機(jī)制和協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。

2.建立持卡人權(quán)益保護(hù)機(jī)制

為了防范銀行在信用卡交易過程中侵害消費者知情權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)約束發(fā)卡銀行對消費信貸交易的交易條件進(jìn)行公開，以保護(hù)消費者的知情權(quán)。建議借鑒美國《聯(lián)邦電子資金移動法》直接給發(fā)卡銀行以具體責(zé)任，反向保護(hù)消費者的立法模式，立法中明確發(fā)卡行從初始披露、定期披露、條件變更披露、適時披露等條款內(nèi)容，避免消費者在不知情的情況下進(jìn)行信用消費。

3.構(gòu)建有效的催收策略

建議明確催收原則：效益性原則，對不同類型的客戶采用不同的催收策略，以提高催收工作效率和效果，達(dá)到以最小的催收成本獲取最大的催收效益的目的；合法性原則，催收業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)遵守相應(yīng)的法律、法規(guī)，不得損害持卡人的合法權(quán)益，銀行在催收過程中不但要注意保護(hù)持卡人的各項權(quán)益，還要在不影響持卡人正常生活工作的情況下進(jìn)行催收。