應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

卓華

按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)衡量，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲及以上的老年人口達(dá)到了社會(huì)總?cè)丝跀?shù)的10%，或者65歲及以上的老年人口占到了總?cè)丝诒壤?%，則表明其進(jìn)入了老齡化國(guó)家或地區(qū)行列。2010年我國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲及以上老年人口達(dá)到了1.7765億，占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到了13.26%，65歲及以上老年人口1.1883億，占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到了8.87%，這表明我國(guó)已進(jìn)入了老齡化社會(huì)。根據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）的人口發(fā)展預(yù)測(cè)報(bào)告，到2030年，我國(guó)65歲及以上的老年人口占比將超過日本，成為全球人口老齡化程度最高的國(guó)家。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，和一些發(fā)達(dá)國(guó)家的“先富后老”相比，我國(guó)是典型的“未富先老”國(guó)家，人口老齡化現(xiàn)象所引起的一系列問題對(duì)我國(guó)全面深化改革、全面建成小康社會(huì)帶來了很大的壓力。如何有效應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的諸多問題，一些發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)頗豐，比如完善法律法規(guī)體系、延長(zhǎng)職工退休年齡、發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、倡導(dǎo)孝道文化等等，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)具有重要的參考意義。

完善法律法規(guī)體系

西方發(fā)達(dá)國(guó)家從19世紀(jì)開始就已經(jīng)著手養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法，比如德國(guó)首次進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的時(shí)間是1889年，英國(guó)是1908年，法國(guó)是1910年，意大利是1919年，加拿大是1927年，美國(guó)是1935年，而我國(guó)是在2010年。實(shí)踐證明，法律法規(guī)建設(shè)對(duì)于有效保障老年人的合法權(quán)益、切實(shí)解決人口老齡化所帶來的各種問題起到了基礎(chǔ)性作用。

美國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)大危機(jī)時(shí)期的1935年，頒布了以養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為主體，包括社會(huì)救助和社會(huì)福利在內(nèi)的《社會(huì)保障法案》，之后又通過并頒布《美國(guó)老年人法》、《老人志愿工作方案》、《老年人營(yíng)養(yǎng)方案》、《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)法》、《禁止歧視老年人就業(yè)法》、《保護(hù)病人和負(fù)擔(dān)得起的照護(hù)法案》、《老年人正義方案》等法律，設(shè)立老年人問題管理署、政府老齡問題顧問委員會(huì)和社會(huì)保障總署等一系列專門的管理老年人問題的機(jī)構(gòu)，從法律制度上建立起了一整套完整的體系。英國(guó)政府陸續(xù)頒布了《養(yǎng)老金法案》、《國(guó)民保險(xiǎn)法》、《福利改革與養(yǎng)老金法》、《退休金法》、《退休金信用法》、《社會(huì)保障法案》等，構(gòu)建起了全方位、多層次的保障老年人權(quán)益的法律體系。

延長(zhǎng)勞動(dòng)力退休年齡

延長(zhǎng)退休年齡是解決由人口老齡化帶來財(cái)政支付壓力和政府養(yǎng)老壓力最直接有效的方法。隨著老年人口比例的上升，社會(huì)適齡勞動(dòng)人口比例相對(duì)下降，勞動(dòng)力資源供給會(huì)更加緊張，政府用于贍養(yǎng)老年人的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付成本會(huì)加大，政府負(fù)擔(dān)會(huì)加重。為此，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛將延長(zhǎng)退休年齡作為首選對(duì)策。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在OECD的34個(gè)成員國(guó)中，沒有提高職工法定退休年齡的國(guó)家只有芬蘭、冰島、墨西哥、荷蘭、西班牙和英國(guó)，而這些國(guó)家之所以沒有進(jìn)行改革的原因正在于它們的法定退休年齡在半個(gè)世紀(jì)以前就已經(jīng)很高了，比如冰島男性的法定退休年齡在1958年就已經(jīng)是67歲，而其他五國(guó)從20世紀(jì)40年代開始就已經(jīng)是65歲，截至2010年底，在歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家中，除了盧森堡等3個(gè)國(guó)家是60歲退休以外，其他國(guó)家的退休年齡大都在61歲以上。

日本政府通過借助企業(yè)力量很好地解決了延長(zhǎng)退休年齡之后老年人的就業(yè)問題。日本法律規(guī)定60歲到65歲老年人的就業(yè)問題主要依靠企業(yè)協(xié)助解決，并通過延長(zhǎng)退休年齡和繼續(xù)雇傭制度來實(shí)現(xiàn)，而65歲及以上年齡的老年人就業(yè)問題則由地方政府通過老年人人才中心和福利服務(wù)形式安排解決。

發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

在國(guó)外，老齡產(chǎn)業(yè)亦被稱作銀發(fā)產(chǎn)業(yè)，具有巨大的消費(fèi)市場(chǎng)，目前主要有以下四類：一是包括家政服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、衛(wèi)生保健服務(wù)等在內(nèi)的老年人養(yǎng)老照料服務(wù)業(yè)；二是包括養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓等在內(nèi)的針對(duì)老年人開發(fā)的各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；三是針對(duì)老年人群體特別開發(fā)的各類產(chǎn)品和服務(wù)，如老年人保健用品、金融理財(cái)產(chǎn)品、旅游產(chǎn)品等；四是為滿足老年人精神文化需要而開發(fā)的各類產(chǎn)品與服務(wù)，如創(chuàng)辦老年大學(xué)、提供再培訓(xùn)項(xiàng)目等。

日本政府以開發(fā)針對(duì)老年人的醫(yī)療看護(hù)和健康保障產(chǎn)業(yè)所取得的成就而蜚聲世界。2010年6月，日本政府公布了21世紀(jì)復(fù)活日本的21個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目，醫(yī)療和看護(hù)產(chǎn)業(yè)即是項(xiàng)目之一，其中針對(duì)在家養(yǎng)老人群的上門看護(hù)服務(wù)則是發(fā)展的重點(diǎn)。日本政府希望借此在未來10年時(shí)間里實(shí)現(xiàn)醫(yī)療和看護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際合作，并且借助企業(yè)和社會(huì)組織的力量發(fā)展商業(yè)或公益性養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。此舉在短期內(nèi)快速地帶動(dòng)了一大批老年人用品專賣、老年人餐飲專營(yíng)、老年人管理咨詢、老年人教育培訓(xùn)等行業(yè)的發(fā)展，在某種程度上形成了以養(yǎng)老設(shè)施為核心的養(yǎng)老院經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系。

倡導(dǎo)孝道文化

敬老愛老是世界各國(guó)共同的優(yōu)良文化傳統(tǒng)。1991年，第46屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)提出《聯(lián)合國(guó)老年人原則》，強(qiáng)調(diào)每個(gè)國(guó)家和社會(huì)都應(yīng)該有保障老年人得到照顧和保護(hù)的文化價(jià)值體系。西方國(guó)家往往通過創(chuàng)立老年人專門節(jié)日的方式倡導(dǎo)全社會(huì)關(guān)心關(guān)愛老年人，不但注重給予老年人物質(zhì)幫助和支持，而且注重給予其精神理解和關(guān)愛，比如加拿大將每年的6月21日定為老人節(jié)，又稱笑節(jié)；美國(guó)的老人節(jié)也叫祖父祖母節(jié)，定在每年9月勞動(dòng)節(jié)后的第一個(gè)星期天；日本將每年的9月15日定為敬老日，而且是法定節(jié)假日。

此外，深受儒家傳統(tǒng)道德思想熏陶的東亞各國(guó)，如日本、新加坡等國(guó)往往通過頒布法律的形式明確子女對(duì)父母的孝敬和贍養(yǎng)義務(wù)。新加坡政府于1995年頒布了《贍養(yǎng)父母法》，成為世界上第一個(gè)專門為贍養(yǎng)父母立法的國(guó)家?！顿狆B(yǎng)父母法》明確規(guī)定，如果子女未盡到贍養(yǎng)父母的義務(wù)，那么法院將判處其罰款一萬(wàn)新加坡元或者一年有期徒刑。

管中窺豹，可見一斑。發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)對(duì)人口老齡化方面的經(jīng)驗(yàn)及做法，有諸多閃光之處。我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，老年人口日益增多，給社會(huì)帶來的沖擊越來越大，面對(duì)“未富先老”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，學(xué)習(xí)借鑒西方既有的經(jīng)驗(yàn)，可以起到舉一反三、事半功倍的效果。在法律體系建設(shè)方面，我國(guó)尚沒有針對(duì)老年人養(yǎng)老保障方面的單獨(dú)的法律，國(guó)家對(duì)老年人的保障程度還很有限，老年人的養(yǎng)老問題更多要依賴于家庭的力量，特別是在當(dāng)前“1—2—4”家庭結(jié)構(gòu)模式之下，年輕人養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重。雖然，我國(guó)《老年人權(quán)益保護(hù)法》將“常回家看看”列入老年人的權(quán)益保護(hù)當(dāng)中，但該法效用的大小很大程度取決于企業(yè)能否將探親假堅(jiān)持下去。在延長(zhǎng)職工退休年齡方面，我國(guó)應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)退休年齡改革，既要考慮到當(dāng)前人口壽命普遍延長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，也要考慮到緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力的現(xiàn)實(shí)，對(duì)于龐大的“身未老心亦未老”的老年群體，要充分尊重他們的意愿和選擇，使制度設(shè)計(jì)更加合理。在發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面，我國(guó)城市中48.5%的老年人有各種養(yǎng)老服務(wù)需求，而目前我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足率只有15.9%，巨大的市場(chǎng)需求缺口使得未來階段我國(guó)的養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展前景良好。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)既需要政府法律法規(guī)的鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)，也需要政府對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督和管理。在倡導(dǎo)孝道文化方面，我國(guó)是一個(gè)有著2000多年儒家文化的國(guó)家，政府要通過營(yíng)造良好的社會(huì)文化氛圍繼續(xù)強(qiáng)化尊老愛老的優(yōu)良傳統(tǒng)?！?/p>

（作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：袁 文