“南海航行自由”：中美在較量什么

葉強(qiáng)

2015年7月21日，美國負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的助理國務(wù)卿拉塞爾在華盛頓出席“戰(zhàn)略與國際研究中心”主辦的第五次“南海會(huì)議”時(shí)再次對南海局勢“表示擔(dān)憂”，敦促當(dāng)事各方“停止島礁建設(shè)、停止設(shè)施維護(hù)、停止軍事化”。他說，美方不關(guān)心南海島礁的主權(quán)歸屬，而是關(guān)切包括航行自由在內(nèi)的“普世原則”。此前，美國軍方在南海彰顯所謂“航行自由”的行動(dòng)也在緊鑼密鼓地展開。7月9日，“沃思堡”號(hào)瀕海戰(zhàn)斗艦和“拉森”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦荷槍實(shí)彈地進(jìn)入南海，對南海爭議水域進(jìn)行了聯(lián)合巡航?！拔炙急ぁ碧?hào)艦長向媒體表示，此次行動(dòng)“彰顯了我們在公海具備自由航行的能力”。7月18日，美軍太平洋艦隊(duì)司令斯威夫特上將借訪問菲律賓的機(jī)會(huì)登上 “P-8A海神”偵察機(jī)，參加了飛越南海上空的“例行監(jiān)測”。而自今年年初以來，美國就以確保“航行自由”為名不斷向中國南海島礁建設(shè)活動(dòng)發(fā)難。5月，美官員甚至稱國防部長卡特考慮派遣軍艦和軍機(jī)進(jìn)入中國填海造地的南海島礁12海里以內(nèi)水域，以“在世界貿(mào)易的重要海域確保航行自由”。美國的一些盟友也有意插足渾水，比如，澳大利亞政府積極考慮在中國南沙擴(kuò)建島礁附近開展“航行自由”行動(dòng)。

對此，中國政府不斷重申中方從未妨礙南海航行自由。4月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在“亞非法律協(xié)商組織”第54屆年會(huì)開幕式上指出，“南海的航行自由與安全是完全有保障的”。5月，中國人民解放軍副總參謀長孫建國在新加坡第十四屆“香格里拉對話會(huì)”上表示，“南海航行自由不存在任何問題，中國保障南海航行和安全的意愿沒有變化”。6月，國務(wù)委員楊潔篪在主持第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話時(shí)說，“南海的航行自由是有保證的，將來也不會(huì)發(fā)生問題”。8月，外交部長王毅在訪問新加坡時(shí)強(qiáng)調(diào)了中方在南海問題上奉行的“五個(gè)堅(jiān)持”，其中就包括“堅(jiān)持維護(hù)南海的航行和飛越自由”。

回顧歷史就可發(fā)現(xiàn)，南海周邊某些國家和以美國為首的域外國家向中國發(fā)難炒作南海航行自由問題由來已久，中美兩國在南海地區(qū)圍繞“航行自由”時(shí)常產(chǎn)生摩擦，其中就包括2001年4月的南海撞機(jī)事件、2009年3月和2013年6月的“無暇號(hào)”事件等。那么，“航行自由”到底指什么？中國與他國在南海航行自由問題上是否真的存在沖突？為何美國如此關(guān)注這一問題？

航行自由問題的歷史經(jīng)緯

目前國際社會(huì)廣泛討論的“航行自由”泛指公海航行自由，是“公海自由”原則的最基本組成部分。公海航行自由指所有國家，無論沿海國還是內(nèi)陸國，其船舶——既包括商船，也包括軍用、政府船舶等公務(wù)船舶以及潛艇——都有在公海的任何部分自由航行的權(quán)利。在公海航行的船舶，也都有權(quán)懸掛本國旗幟，并且只服從國際法和船旗國的法律，不受任何其他國家法律管轄。不過，航行自由原則自誕生以來經(jīng)歷了多次演變。理解航行自由問題，首先要回顧“公海自由”原則的起源與發(fā)展，以及根據(jù)該原則形成的1982年《聯(lián)合國海洋法公約》之下一系列制度安排和國家實(shí)踐。

人類利用海洋的觀念自古以來就處在“獨(dú)占”與“共有”的博弈中。早在羅馬帝國之前，歐洲就已出現(xiàn)主張海洋權(quán)利的言論與實(shí)踐。古羅馬的哲學(xué)家和法學(xué)家們則向傳統(tǒng)的海洋控制思想發(fā)起了首次挑戰(zhàn)，提出海洋不屬于任何人。羅馬帝國衰落后，原來的一些城邦再次加入爭奪制海權(quán)的競爭：比薩和托斯卡納控制了伊特魯里亞海，對進(jìn)入其水域的船只征稅;熱那亞人在利古里亞海灣采取同樣的行動(dòng);威尼斯人則控制了亞得里亞海;教廷雖沒有對海洋進(jìn)行實(shí)際控制，但也宣布對拉丁姆沿岸海域享有控制權(quán)。在此后的歷史沿革中，西班牙、葡萄牙不僅宣布占有西地中海，還主張占有大西洋、印度洋和太平洋。

16世紀(jì)后，部分歐洲國家對海洋的控制損害了荷蘭的利益。當(dāng)時(shí)，隨著資本主義工商業(yè)的迅猛發(fā)展，荷蘭已成為海上貿(mào)易強(qiáng)國，被冠以“海上馬車夫”別號(hào)。為了改變國際規(guī)則，荷蘭法學(xué)家格勞秀斯于1609年發(fā)表《海洋自由論》，提出了著名的“海洋自由”主張，利用財(cái)產(chǎn)法學(xué)說，否定了國家對海洋的獨(dú)占權(quán)，認(rèn)為“海洋是無歸屬的財(cái)產(chǎn)，是共有物”。格勞秀斯的主張一經(jīng)提出便受到以英國的塞爾登為首的許多學(xué)者的反對和攻擊。塞爾登發(fā)表《閉海論》直接反駁，竭力為海洋主權(quán)的主張辯護(hù)?！伴]海論”一度在17世紀(jì)上半葉占了上風(fēng)，歐洲各國都積極推行海洋主權(quán)政策。然而，到了17世紀(jì)下半葉，被冷落了半個(gè)多世紀(jì)的“公海自由原則”開始得到歐洲各國的普遍奉行，這一轉(zhuǎn)變與歐洲拓展全球貿(mào)易、開辟海外殖民地的需求密不可分。

美國自18世紀(jì)建國起，就繼承和發(fā)展了歐洲對航行自由原則的信仰與追求。美國獨(dú)立后制定的第一個(gè)用于指導(dǎo)對外關(guān)系的重要文件《1776年條約計(jì)劃》完整貫徹了海洋航行自由的精神。20世紀(jì)初，威爾遜總統(tǒng)提出的促進(jìn)世界和平“十四點(diǎn)”原則發(fā)展了傳統(tǒng)的航行自由原則。第二次世界大戰(zhàn)期間美英首腦聯(lián)合簽署的《大西洋憲章》又一次表達(dá)了美國捍衛(wèi)航行自由的決心。至此，公海航行自由被牢固確立為一項(xiàng)海洋法原則，同時(shí)也是各國公認(rèn)的習(xí)慣國際法規(guī)則。

20世紀(jì)50年代起，隨著三次聯(lián)合國海洋法會(huì)議的召開，海洋法的編纂呈現(xiàn)出法典化趨勢，國際海洋法從習(xí)慣法規(guī)則逐漸變?yōu)闂l約法規(guī)范。在《聯(lián)合國海洋法公約》的制訂過程中，美國更是極力維護(hù)公海自由原則。此前堅(jiān)定主張3海里領(lǐng)海寬度的美國做出重大讓步，同時(shí)主張?jiān)跀U(kuò)大了的領(lǐng)海范圍內(nèi)保證航行自由，即無害通過權(quán)。1958年通過的《公海公約》第2條和1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》第87條均把公海航行自由列為各國在公海的基本權(quán)利。

然而，第三次聯(lián)合國海洋法會(huì)議上確立的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等新制度并沒有就航行自由問題達(dá)成充分共識(shí)。以美國為首的主要發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家至少在兩方面產(chǎn)生了重大分歧：一是各國對外國軍艦在沿岸國領(lǐng)海內(nèi)是否享有無害通過權(quán)意見并不統(tǒng)一。美國認(rèn)為，軍艦和其他船只一樣，擁有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利，無需事先獲得沿岸國同意，甚至無需告知沿岸國。包括中國在內(nèi)的很多國家則認(rèn)為軍艦不同于商船，無害通過權(quán)應(yīng)受限制。二是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的建立使得外國軍艦在這一沿岸國行使有限管轄權(quán)海域的自由航行問題變得模糊。美國等發(fā)達(dá)國家堅(jiān)持認(rèn)為，一切船只及飛行器在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有航行自由和飛越自由，甚至還包括進(jìn)行軍事測量、軍事演習(xí)的權(quán)利，且這些權(quán)利的行使無需獲得沿岸國的許可。中國等發(fā)展中國家則堅(jiān)持，外國軍艦在沿岸國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)會(huì)嚴(yán)重威脅與損害沿岸國的和平安寧，妨礙沿岸國在該海域行使主權(quán)權(quán)利，與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的設(shè)立宗旨相違背。上述兩方面的分歧成為美國與很多國家在航行自由問題上的矛盾根源，并在南海地區(qū)的實(shí)踐中產(chǎn)生了更棘手的問題。

航行自由與美國在南海的利益

南海是連結(jié)中國與世界的海上通道，也是太平洋和印度洋之間的海上走廊。根據(jù)世界海運(yùn)理事會(huì)統(tǒng)計(jì)，全球每年平均有四分之一的海上航運(yùn)量要經(jīng)南海運(yùn)往各大洲;中國、日本、韓國等國家85%以上的石油進(jìn)口經(jīng)南海運(yùn)輸;美國從亞太地區(qū)進(jìn)口的各種重要原料90%要經(jīng)南海航道運(yùn)回北美。而且，穿越南海的航線基本都要通過南沙群島。南沙海域的重大商業(yè)價(jià)值，使代表美國商業(yè)巨頭利益的政客和游說集團(tuán)為所謂南海航行自由不斷向政府施加壓力，影響美國的外交和國防決策。

除商業(yè)利益之外，美國在航行自由問題上的另一重要考慮是其安全利益。美國在南海的軍事存在是其“亞太再平衡”戰(zhàn)略的重要組成部分。軍事投送的重要保障就是運(yùn)輸通道的暢通。美國對中國崛起的疑懼心理，使得由美軍執(zhí)行的針對中國的情報(bào)收集活動(dòng)與日俱增，往往通過海上及其上空的抵近偵察活動(dòng)進(jìn)行。對美軍來說，妨礙其軍艦軍機(jī)在所謂“國際水域”及上空自由通行，就等于阻其耳目、斷其手足。

實(shí)際上，南海的自由航行目標(biāo)僅是美國在全球范圍開展“航行自由計(jì)劃”的一部分。1979年，卡特政府開始推行“航行自由計(jì)劃”，在世界范圍以準(zhǔn)軍事形式按照美國標(biāo)準(zhǔn)推行航行自由，每年向被某些沿海國宣布限制措施的海域派遣軍艦和軍機(jī)，以表明不接受這些國家的權(quán)利主張。2014年的“航行自由計(jì)劃”對包括中國在內(nèi)的19個(gè)國家的海洋權(quán)利主張“提出了挑戰(zhàn)”。（http：//policy.defense.gov/OUSDPOffices/FON.aspx）

美國之所以將中國沿海特別是南海地區(qū)列為“航行自由計(jì)劃”的重點(diǎn)區(qū)域，直接原因是其對中國保障南海航行自由政策的不信任。從傳統(tǒng)意義看，美國認(rèn)為中國主張的南海斷續(xù)線內(nèi)權(quán)利之內(nèi)容和形式處于“不確定”狀態(tài)，擔(dān)心中國政府有朝一日對斷續(xù)線內(nèi)水域主張排他性權(quán)利。美國之所以對中國南沙島礁建設(shè)表現(xiàn)得過度敏感，是由于其擔(dān)心中國改變有關(guān)島礁的法律地位。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，島礁至少可以區(qū)分為島嶼、巖礁、低潮高地三類，除了“能夠維持人類居住或經(jīng)濟(jì)生活”的島礁，均不得主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架權(quán)利。因此，美國希望中國在南海坐擁的島礁無論如何都既不符合“群島”的屬性，又不具備島嶼地位，只能作為最多享有12海里領(lǐng)海權(quán)利的一個(gè)個(gè)孤立的巖礁而存在。這樣，中國將很難依據(jù)現(xiàn)行國際法“挑戰(zhàn)”美國軍艦軍機(jī)在南海的各種軍事活動(dòng)。

中國在航行自由問題上所應(yīng)具有的理念與實(shí)踐

通過對“航行自由”問題正本清源，可以發(fā)現(xiàn)，美國所鼓噪的南海航行自由是有意將其概念模糊化，渲染中國違背國際公認(rèn)的法律原則，故意制造一些偽命題拋給國際社會(huì)和本地區(qū)。實(shí)際上，中國從未以任何方式違背國際社會(huì)所公認(rèn)的航行自由原則，也不懼怕與美國及國際社會(huì)探討南海航行自由問題。

對中國而言，未來對待航行自由問題最佳的政策選項(xiàng)或許正如外交部發(fā)言人華春瑩近期表態(tài)，“中方一向主張南海航行自由，但航行自由絕不等于外國軍艦、軍機(jī)可以隨意進(jìn)入一國領(lǐng)海、領(lǐng)空?！边@意味著，我們應(yīng)統(tǒng)籌考慮領(lǐng)土主權(quán)安全、軍事安全與經(jīng)濟(jì)安全，將探討的問題具體化，而不能泛泛而談“南海航行自由”，否則就掉入了美國設(shè)定的圈套。

首先，公海自由原則、南海航行自由乃至世界范圍內(nèi)的國際航道安全暢通，符合中國的根本利益。從歷史上看，海洋航行自由的內(nèi)涵和外延越寬廣，越有利于海洋強(qiáng)國和貿(mào)易大國的利益。中國處在建設(shè)海洋強(qiáng)國的歷史進(jìn)程中，必將愈發(fā)需要航行自由的國際法律制度保障。中國提出“一帶一路”倡議，其中很重要的一個(gè)內(nèi)容就是“貿(mào)易暢通”，而貿(mào)易暢通的根本保障就是陸路和海路貿(mào)易通道的安全與便捷。南海作為中國海路貿(mào)易的重要通道，對中國當(dāng)前及未來的安全、繁榮和穩(wěn)定至關(guān)重要。此外，全球范圍內(nèi)航行自由的充分保障也是建設(shè)和發(fā)展強(qiáng)大海軍力量的契機(jī)和保障，可以說航行自由與海軍發(fā)展是相輔相成的。

其次，美國所關(guān)切的“航行自由”，本質(zhì)上是主張?jiān)谒麌鴮俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)權(quán)利，甚至是在他國領(lǐng)海內(nèi)的軍艦無害通過權(quán)。這些問題不僅不屬于“公海自由原則”所轄制的主要范疇，而且是主要發(fā)展中國家和主要發(fā)達(dá)國家自第三次聯(lián)合國海洋法會(huì)議以來所爭論的關(guān)鍵領(lǐng)域，在國際社會(huì)中從來沒有達(dá)成共識(shí)，更沒有可適用的規(guī)則。因此，中國在南海主張管轄的海域內(nèi)禁止美國軍艦、軍機(jī)的有關(guān)活動(dòng)，并不違反任何習(xí)慣法規(guī)則和條約義務(wù)。

不同國家基于自身的現(xiàn)實(shí)條件，在國際社會(huì)中有不同的主張，對相同的原則和制度作出不同的解釋，屬于十分正常的現(xiàn)象，必須看清這些現(xiàn)象背后的成因。發(fā)展中國家普遍認(rèn)為，沿岸國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和安全必須得到充分尊重。理由很簡單，海洋強(qiáng)國能夠在占全球面積70%的海洋上自由馳騁，獲得經(jīng)濟(jì)資源和戰(zhàn)略利益。而發(fā)展中國家因缺乏資金和技術(shù)，往往只能主要在沿岸專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)活動(dòng)。此時(shí)，充分保障發(fā)展中國家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利就顯得尤為重要。總之，根據(jù)公海自由原則產(chǎn)生的航行自由權(quán)利，世界各國都平等享有;但任何權(quán)利的行使都必須顧及他方合法、合理、合情的權(quán)益訴求。法律應(yīng)是善治的良方，而非霸權(quán)的工具。

（作者為中國南海研究院、南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員）