用嚴(yán)格的法律制度保障生態(tài)文明建設(shè)

李宗堯

生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)，也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要理念的革新，更需要法律的引導(dǎo)、規(guī)范與保障。黨的十八大明確了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵和目標(biāo)任務(wù)，提出保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度；十八屆三中全會對生態(tài)文明體制改革的主要任務(wù)做出具體部署，提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”。十八屆四中全會進(jìn)一步深刻闡述了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵在于法律制度。健全的生態(tài)文明法律制度，既是生態(tài)文明的標(biāo)志，也是生態(tài)文明建設(shè)的保障。

用嚴(yán)格的法律制度保障生態(tài)文明建設(shè)的基本要求

當(dāng)前的資源短缺和生態(tài)環(huán)境問題，主要是由于人類對自然無度、無序、無底線開發(fā)所致。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)鍵是建立完善的法律制度，通過法律制度進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?nèi)说睦砟?，?guī)范人的行為，界定人的責(zé)任。

1.用法律制度轉(zhuǎn)變發(fā)展理念

向污染宣戰(zhàn)是我國當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，但生態(tài)文明并不僅僅局限于環(huán)境治理和保護(hù)，而是要堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，達(dá)到金山銀山與綠水青山的兼得。從價(jià)值取向的角度，生態(tài)文明摒棄了極端的人類中心主義和生態(tài)中心主義，注重尊重自然和保護(hù)自然的理念，注重社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的兼顧。體現(xiàn)生態(tài)文明的法律制度，就是要有效約束人的開發(fā)行為，加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，盡快實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

綠色發(fā)展從人與自然關(guān)系角度要求人類在追求物質(zhì)財(cái)富、社會福祉、社會公平的同時(shí)，尊重自然、保護(hù)自然，主動減少對自然的傷害，在資源環(huán)境可承載、資源可更替再生的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)發(fā)展。循環(huán)發(fā)展從資源利用方式的角度，改變傳統(tǒng)的“資源—產(chǎn)品—廢棄物”單向線性模式，按照減量化、再利用、資源化原則，形成“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再生資源”反饋循環(huán)模式，實(shí)現(xiàn)資源高效利用，從而減少污染物，減少對自然的損害。低碳發(fā)展是從能源利用角度，最大限度提高能源的生產(chǎn)率，盡可能減少高碳的化石能源使用量，大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)品、低碳交通等，在保證發(fā)展的同時(shí)盡可能減緩氣候變化的負(fù)面影響。

2.用法律制度約束開發(fā)行為

我國作為最大的發(fā)展中國家，發(fā)展是治國理政的第一要?jiǎng)?wù)，但是有些地方政府唯GDP導(dǎo)向，投資沖動較大，拆除古跡、毀掉良田、犧牲環(huán)境的現(xiàn)象屢有發(fā)生，造成自然資產(chǎn)的巨大浪費(fèi)。部分投資者也以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的名義，超越法律法規(guī)邊界使用環(huán)境容量和生態(tài)資源，造成了污染的擴(kuò)散和環(huán)境破壞，致使我國生態(tài)環(huán)境和自然資源約束日漸趨緊。與傳統(tǒng)的工業(yè)文明相比，生態(tài)文明更加注重保護(hù)與發(fā)展的兼顧，更加注重從源頭開始的全過程防控。

嚴(yán)格約束權(quán)力和節(jié)制資本，有效防范不當(dāng)開發(fā)行為是生態(tài)文明法律制度的基本要求和發(fā)展前提。針對違背自然規(guī)律、對自然生態(tài)造成破壞并最終引致自然災(zāi)害的盲目開發(fā)，超出資源環(huán)境承載能力的過度開發(fā)，以及切斷自然生態(tài)和經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系的無序開發(fā)，必須加以嚴(yán)格約束，特別強(qiáng)化能源消耗總量控制線、耕地保護(hù)紅線、水資源總量控制等生態(tài)紅線的硬約束作用，把各種資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動都關(guān)進(jìn)包括環(huán)保法律法規(guī)在內(nèi)的制度籠子里。

3.用法律制度強(qiáng)化保護(hù)責(zé)任

我國當(dāng)前面臨的生態(tài)環(huán)境問題主要責(zé)任者是人，而非自然；主要是生產(chǎn)者，而非消費(fèi)者。因此強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者的責(zé)任，以更加集約高效的方式實(shí)現(xiàn)發(fā)展，才能從源頭上減少污染物產(chǎn)生和排放。法律必須對生產(chǎn)者提出更多、更明確的要求，依靠法律制度促進(jìn)生產(chǎn)者樹立生態(tài)文明理念，主動擔(dān)負(fù)起生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任。在執(zhí)法過程中，也須按照誰污染、誰付費(fèi)，誰破壞、誰受罰的原則，加大對生產(chǎn)者違法行為的處罰力度，大幅度提高違法成本，對構(gòu)成犯罪的生產(chǎn)者，堅(jiān)決追究其刑事責(zé)任。

加快生態(tài)文明法律制度建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容

推進(jìn)生態(tài)文明法律制度建設(shè)，需要從戰(zhàn)略視角進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，根據(jù)“重點(diǎn)突破、全盤推進(jìn)”的思路，在立法、執(zhí)法和司法各個(gè)方面采取有針對性的措施。

1.構(gòu)建體現(xiàn)生態(tài)文明理念的立法體系

立法是最高層次的頂層設(shè)計(jì)，完善生態(tài)文明立法體系必須與時(shí)俱進(jìn)地推動現(xiàn)有各種法律的生態(tài)化調(diào)整，優(yōu)先制定相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)地方立法能力建設(shè)，為深化生態(tài)文明體制改革、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法律支撐。

根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，重新審視我國現(xiàn)行的環(huán)境與資源保護(hù)法律體系，對需要起草、修改的相關(guān)法律進(jìn)行系統(tǒng)梳理，優(yōu)先制定能源法、天然氣法、應(yīng)對氣候變化法等相關(guān)法律。在適當(dāng)時(shí)候，補(bǔ)充完善行政管理體制和生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，完善保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律體系。

我國的資源環(huán)境問題越來越呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性與流域性特征，受到行政區(qū)界的影響，跨行政區(qū)的生態(tài)保護(hù)和污染防治是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理體系的薄弱環(huán)節(jié)。必須加快研究區(qū)域、流域環(huán)境保護(hù)立法的可行性，積極探索區(qū)域、流域綜合管理的立法模式，進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法能力建設(shè)，通過舉辦培訓(xùn)、開展咨詢、組織專家制定地方立法模板等方式提高地方生態(tài)文明立法能力，重點(diǎn)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)機(jī)制、公眾參與機(jī)制、公民環(huán)境權(quán)益保障機(jī)制、流域協(xié)調(diào)機(jī)制、環(huán)境污染損害評估制度、地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度等法律機(jī)制。

2.推進(jìn)適應(yīng)生態(tài)文明要求的司法創(chuàng)新

生態(tài)文明法治建設(shè)需要司法部門的積極參與，司法保障也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。在符合國家司法體制改革大局的基礎(chǔ)上進(jìn)行適度的司法創(chuàng)新，通過司法創(chuàng)新，對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為給予嚴(yán)懲，才能進(jìn)一步維護(hù)法律的權(quán)威。根據(jù)十八屆四中全會的要求，進(jìn)一步完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境案件的受理和公正審判，保證人民群眾的最普惠民生福祉。為了減少和避免地方政府對司法的不當(dāng)干預(yù)，確保司法公正，最高人民法院設(shè)立巡回法庭、設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

人民享受生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)益需要依靠嚴(yán)格的法律保障，法律的權(quán)威也需要依賴人民的主動參與才能得以有力維護(hù)。通過創(chuàng)新和規(guī)范生態(tài)環(huán)境案件的訴訟規(guī)則，特別是及時(shí)調(diào)整案件起訴和受理、舉證責(zé)任的分配、因果關(guān)系的證明、侵害后果的評估等環(huán)節(jié)的具體制度，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會力量利用法律，積極、有序參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，更加有效地保障群眾的環(huán)境權(quán)益，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

3.探索促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的執(zhí)法體制

嚴(yán)格執(zhí)法是保障生態(tài)文明法律制度體系高效運(yùn)行的重要手段。嚴(yán)格執(zhí)法需要堅(jiān)持“統(tǒng)一執(zhí)法”方針，需要進(jìn)一步改革現(xiàn)行生態(tài)和環(huán)境監(jiān)管體制，科學(xué)劃定不同執(zhí)法部門的權(quán)力和責(zé)任邊界，明確生態(tài)文明建設(shè)的政府責(zé)任，完善和落實(shí)問責(zé)制。設(shè)立區(qū)域督查派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使跨行政區(qū)域、跨部門的生態(tài)環(huán)保執(zhí)法權(quán)，妥善處理執(zhí)法區(qū)劃與行政區(qū)劃之間的關(guān)系。

增強(qiáng)執(zhí)法制度的可操作性，進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)法部門對違法企業(yè)行使“停產(chǎn)整頓”、對出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)境違法行為的地方政府行使“停批停建項(xiàng)目”權(quán)的制度性安排。增加行政處罰法律條款的可操作性，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、司法等手段，通過稅收、金融等政策，對自覺遵守環(huán)境法律法規(guī)的企業(yè)給予支持和鼓勵(lì)，使其得到實(shí)惠，從而降低守法成本；對違法的企業(yè)加大處罰力度，讓違法企業(yè)承受不起相應(yīng)的違法后果，從而促使其自覺調(diào)整行為。及時(shí)建立健全既罰單位也罰單位直接責(zé)任人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的“雙罰”制度，增強(qiáng)執(zhí)法的權(quán)威性和威懾性。

（作者系省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、教授）

責(zé)任編輯：金 雯