發(fā)達(dá)國家PPP運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)及其啟示

張莉

PPP（Public-Private Partnership）的概念最早由英國提出，并得到了歐盟、聯(lián)合國、世界銀行等國際組織的積極推介。PPP模式是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。通過公私雙方的合作，不僅有利于緩解公共部門的支出不足和地方政府性債務(wù)問題，充分發(fā)揮私人部門的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢，也有利于優(yōu)化配置項目資源，提高資源的利用效率。黨的十八屆三中全會明確提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。李克強(qiáng)總理也明確表態(tài)，優(yōu)先支持引入社會資本的項目。2014年11月，財政部公布了首批30個PPP合作示范項目，12月，國家發(fā)改委和財政部幾乎同時分別出臺了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，各地政府紛紛啟動PPP試點(diǎn)工作。然而，我國規(guī)范運(yùn)作PPP的歷史不長，積累的經(jīng)驗(yàn)還不夠。通過研究發(fā)達(dá)國家運(yùn)作PPP的成熟做法，對于當(dāng)下我國推進(jìn)發(fā)展PPP模式有很強(qiáng)的借鑒意義。

英國：伙伴關(guān)系組織及基礎(chǔ)設(shè)施公司主導(dǎo)

基于上世紀(jì)80年代后期幾個大型項目使用私人融資的經(jīng)驗(yàn)，英國政府于1992年開始正式實(shí)行“私人融資計劃”（Private Finance Initiative，PFI），歷經(jīng)幾次改革，2012年12月英國財政部正式推出PF2。英國政府對PPP管理體制的構(gòu)建均是通過財政部實(shí)現(xiàn)的，圍繞著政策提案與制定、資金支持和項目監(jiān)督三個方面來規(guī)范PFI項目的管理和控制。財政部下設(shè)的政府商業(yè)辦公室OGC（Office of Government Commerce）進(jìn)行PFI政策提案，伙伴關(guān)系組織（Partnership UK）和英國基礎(chǔ)設(shè)施公司（Infrastructure UK，IUK）為項目提供資金支持，GP（Gateway Process），DA（District Audit）和4P（The Public Private Partnership Programmer Ltd.）對項目進(jìn)行監(jiān)督。英國的PFI活動由Partnership UK主導(dǎo)，其中私人占51%股份，公共部門占49%股份，它為財政部制定政策提供技術(shù)支持，同時對各類當(dāng)事機(jī)構(gòu)就具體項目提供幫助。英國基礎(chǔ)設(shè)施公司主要負(fù)責(zé)各部門集中采購，提升公共部門的采購能力，其融資結(jié)構(gòu)設(shè)計得能獲得長期債務(wù)融資，特別是從資本市場融資。2009年，英財政部與地方政府協(xié)會聯(lián)合成立了一個PPP單位，即“地方合作伙伴關(guān)系”（Local Partnerships），主要為地方政府提供PPP項目技術(shù)援助和評估服務(wù)。在項目模式?jīng)Q策方面，英國采用公共部門比較基準(zhǔn)（Public Sector Comparators，PSC）和物有所值（Value for Money，VFM）的原則選擇和評估PPP項目。項目領(lǐng)域主要集中在交通、醫(yī)療和教育。

加拿大：國家PPP中心與基金支持

加拿大政府為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP項目提供資金支持和服務(wù)，2008年在聯(lián)邦財政部設(shè)立一個政府性質(zhì)的公司PPP Canada，參與具體PPP項目開發(fā)和實(shí)施。PPP Canada由一個包含政府官員在內(nèi)的獨(dú)立董事會管理，除了一名董事會主席，還有8名成員共同構(gòu)成。這些人員對會計、審計、法律、財務(wù)、管理、PPP合同和財務(wù)結(jié)構(gòu)、政府和政策發(fā)展、設(shè)計和建筑，以及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)等多方面都有較深入的認(rèn)識，資歷和經(jīng)驗(yàn)都比較豐富。公司內(nèi)部確定相關(guān)主體的角色和責(zé)任。董事會對各成員進(jìn)行分工，由不同成員負(fù)責(zé)公司的不同運(yùn)作部分，將風(fēng)險進(jìn)行有效分解和控制，并作出戰(zhàn)略決策和指導(dǎo)。加拿大聯(lián)邦政府對基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作提供大力支持：建立總額為12.6億加元的加拿大公私合作基金供其使用，對于符合條件的PPP項目可以資助最高25%的費(fèi)用；建立總額為80億加元的加拿大建筑基金，只對PPP項目提供資助；建立總額為21億加元的全國口岸基金，也只對PPP項目提供資助。加拿大PPP項目主要分布在能源、醫(yī)院、水務(wù)、法院、監(jiān)獄和娛樂、文化、學(xué)校及機(jī)場、市政、城市公交、港口、道橋、政府服務(wù)等行業(yè)。

澳大利亞：基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)

澳大利亞被亞洲開發(fā)銀行認(rèn)為是PPP制度環(huán)境成熟度最高的國家。澳大利亞雖然是英聯(lián)邦成員國，但其PPP一開始的發(fā)展并不像英國由中央政府統(tǒng)領(lǐng)，而是各州自行開展，如2000年，澳大利亞維多利亞州建立了地方性的PPP單位。2008年，根據(jù)澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施法案，國家設(shè)立了澳基礎(chǔ)設(shè)施專門機(jī)構(gòu)（Infrastructure Australia，簡稱IAU），其主要職能是協(xié)助政府制訂基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)藍(lán)圖，制訂全國各級政府基礎(chǔ)設(shè)施融資的規(guī)章，為政府、投資人和基礎(chǔ)設(shè)施擁有人提供咨詢服務(wù)。IAU還有一個職能是推廣PPP。澳大利亞像英國一樣，也沒有專門的PPP立法，在澳大利亞政府的主導(dǎo)下，IAU借助澳全國PPP論壇在2008～2011年間發(fā)布一整套國家政策框架和體系對PPP進(jìn)行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)范疇的分類，2008年和2011年，IAU分別發(fā)布了適用于社會和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)的合同范本，要求各級政府所有成本超過5千萬澳元的項目，必須把PPP作為備選模式。澳大利亞的PPP業(yè)務(wù)分布在國防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂等部門。

基于我國運(yùn)用PPP模式尚處于探索實(shí)踐階段的現(xiàn)狀，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)時，應(yīng)結(jié)合國內(nèi)實(shí)際，審慎對待，合理吸收。

一是設(shè)立財政部牽頭的專門的PPP管理機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，建立全國性的PPP管理機(jī)構(gòu)既可以支持PPP項目的技術(shù)和政策指引，同時還對于規(guī)范政府行為，減少多頭管理，提升PPP項目運(yùn)行效率等有著非常重要的作用。從我國的國情出發(fā)，建議在中央層面建立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，成員涵蓋財政、發(fā)改、住建、交通等多個部門，在財政部下設(shè)立相應(yīng)的管理部門具體負(fù)責(zé)PPP政策制定、項目規(guī)劃、審批和確定項目優(yōu)先順序，并在機(jī)構(gòu)下設(shè)立PPP項目采購、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有行業(yè)部委屬下的具有專業(yè)知識的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，滿足PPP模式在各行業(yè)的應(yīng)用需求。在省級層面設(shè)立相應(yīng)的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也應(yīng)因地制宜積極探索。另外，建議在中央和省級政府層面設(shè)立PPP引導(dǎo)基金，由政府部門和追求穩(wěn)定收益的社會資本投資入股，目的是激發(fā)社會資本參與PPP項目的積極性，降低PPP項目融資風(fēng)險和融資成本，推動PPP項目的順利進(jìn)行。

二是建立健全相關(guān)法律法規(guī)。各國在推行PPP模式的過程中，均具備了成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制及相關(guān)法律環(huán)境，通過相應(yīng)的政策、指南和合同法來指導(dǎo)PPP項目實(shí)施。政府部門應(yīng)該努力創(chuàng)造適宜的政策法律環(huán)境，健全利益共享和風(fēng)險分擔(dān)等相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)項目運(yùn)作的規(guī)范性并減少推行PPP模式的制度摩擦，降低私人部門的參與風(fēng)險。從具體國情看，我國宜采取專門立法為主、單項立法為輔的模式來規(guī)制PPP模式?？傮w上來講，應(yīng)建立以憲法為首，以公用事業(yè)特許經(jīng)營法的專門立法為主，以大中型項目單項立法作為補(bǔ)充，以地方法規(guī)、行業(yè)法、公司法、招投標(biāo)法等法律法規(guī)相配套，以其他文件作指導(dǎo)的完善的法律體系。

三是加強(qiáng)人才培養(yǎng)工作。PPP項目涉及政府管理、項目管理、投融資管理、工程技術(shù)和公共服務(wù)等多個領(lǐng)域，而PPP模式在我國的推廣和運(yùn)用時間不長，人才十分匱乏。因此，建議政府部門加強(qiáng)人才培訓(xùn)工作，努力培養(yǎng)具備經(jīng)濟(jì)、法律、財務(wù)合同管理等相關(guān)知識的復(fù)合型人才，尤其是要注重提高政府相關(guān)部門具體參與人員的實(shí)踐能力。除亞洲開發(fā)銀行等國際組織、財政部開展的短期培訓(xùn)班外，建議設(shè)立專門的PPP人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)和人才資格認(rèn)證體系。通過專業(yè)學(xué)習(xí)和資格認(rèn)證制度，培養(yǎng)致力于PPP事業(yè)的專業(yè)人才，推動PPP事業(yè)健康發(fā)展。

（作者單位：江蘇省社科院世界經(jīng)濟(jì)研究所） 責(zé)任編輯：袁 文