解密國(guó)家公園“九省試點(diǎn)”

<figcaption>位于內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市大興安嶺的莫爾道嘎國(guó)家森林公園</figcaption>

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“國(guó)家公園不僅是森林及河流的源泉，更是生命的源泉?！泵绹?guó)國(guó)家公園之父約翰·繆爾說(shuō)。2015年的夏天，這股源泉開(kāi)始在中國(guó)匯聚成河，中國(guó)國(guó)家公園的推進(jìn)正在各地緊鑼密鼓進(jìn)行。

8月5日，黑龍江。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，伊春市國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作啟動(dòng)，成立了伊春國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

試點(diǎn)省市沒(méi)有四川、海南等

2014年12月，本刊獨(dú)家推出的《尋找中國(guó)國(guó)家公園》報(bào)道中透露，“建設(shè)國(guó)家公園體制的思路和方案正由中國(guó)國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)發(fā)展司牽頭制訂，預(yù)計(jì)2015年將推出國(guó)家公園試點(diǎn)?！?/p>

半年后，國(guó)家公園試點(diǎn)“如約”啟程。

2015年6月9日，《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱，“記者從國(guó)家發(fā)展改革委獲悉，我國(guó)已選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)?！?/p>

本刊記者獲悉，2013年底，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的文件中正式提出建立國(guó)家公園體制后，2014年底國(guó)務(wù)院正式批復(fù)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），2015年1月該方案下發(fā)到各省市?！斗桨浮分校?個(gè)試點(diǎn)省市會(huì)各自選取1個(gè)區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)，試點(diǎn)時(shí)間為3年，2017年底結(jié)束。

國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司工作人員袁淏告訴《瞭望東方周刊》，“發(fā)改委將于2015年底，對(duì)各省的國(guó)家公園試點(diǎn)方案進(jìn)行批復(fù)?！?/p>

據(jù)悉，試點(diǎn)省份在選擇具體試點(diǎn)區(qū)域的部分要求如下：該區(qū)域要有代表性，要滿足保護(hù)對(duì)象保護(hù)要求;要有典型性，要有可推廣可復(fù)制的可能性，以及保護(hù)問(wèn)題比較突出的區(qū)域，可作為重點(diǎn)選擇對(duì)象;要有可操作性，也就是說(shuō)，地方政府要有積極性;區(qū)域相對(duì)集中，邊界清晰，土地類型適宜資源有效保護(hù)和合理利用，國(guó)有土地、林地面積應(yīng)達(dá)到一定比例等。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊此前接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為，在試點(diǎn)選擇上只選了9個(gè)試點(diǎn)省市，回避了資源價(jià)值高、保護(hù)問(wèn)題多的四川、海南、廣東等，這是一個(gè)遺憾。

本次試點(diǎn)，中央沒(méi)有補(bǔ)貼

“九省試點(diǎn)”啟動(dòng)，是自2013年底中央正式提出建立國(guó)家公園體制后所跨出的一大步。

有趣的是，本次試點(diǎn)，國(guó)家財(cái)政沒(méi)有專項(xiàng)資金補(bǔ)貼?！斑@次試點(diǎn)中央政府一分錢不給，地方政府只能八仙過(guò)海。很多省有高度自覺(jué)性，想了很多辦法，且各省模式不一。不過(guò)可以肯定，對(duì)于國(guó)家公園建設(shè)，日后中央必然會(huì)出臺(tái)專項(xiàng)資金支持?！碧K楊告訴《瞭望東方周刊》。

據(jù)本刊記者了解，本次試點(diǎn)的申報(bào)采取了自愿模式。

《人民日?qǐng)?bào)》在關(guān)于9省市開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)的報(bào)道中同時(shí)披露，國(guó)家發(fā)改委和美國(guó)保爾森基金會(huì)簽署《關(guān)于中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》，啟動(dòng)為期3年的中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)合作。

云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園

根據(jù)該協(xié)議，總部位于芝加哥的美國(guó)保爾森基金會(huì)將在資金、技術(shù)和能力建設(shè)等方面為中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)提供支持。

美國(guó)保爾森基金會(huì)環(huán)保總監(jiān)牛紅衛(wèi)告訴《瞭望東方周刊》，對(duì)于試點(diǎn)省份的選擇流程，她并不太清楚。但據(jù)她了解，此次試點(diǎn)的篩選是由下而上進(jìn)行申報(bào)的，試點(diǎn)省份的選擇采取自愿原則，“發(fā)改委鼓勵(lì)各省自行申報(bào)并提出試點(diǎn)方案，最終確認(rèn)了目前的9個(gè)試點(diǎn)省市?！?/p>

蘇楊說(shuō)，在中央沒(méi)有專項(xiàng)資金支持的情況下，讓省級(jí)地方政府主導(dǎo)的改革直接一步到位體現(xiàn)全民公益性，地方政府不僅無(wú)心也無(wú)力，“這就是若干試點(diǎn)省在試點(diǎn)文件發(fā)布后參與熱情不高的直接原因，有的重要遺產(chǎn)地（如湖南張家界）甚至因此不愿被列為試點(diǎn)單位?！?/p>

地方理解的偏差

在蘇楊看來(lái)，國(guó)家公園試點(diǎn)并不能直接帶給中國(guó)幾個(gè)成型的國(guó)家公園，國(guó)家公園試點(diǎn)并不等同于國(guó)家公園，兩者在區(qū)域劃分和功能職責(zé)上存在區(qū)別，前者只是一種嘗試。

比如，“九省試點(diǎn)”中允許各地國(guó)家公園試點(diǎn)存在不同的形式和模式，而將來(lái)的國(guó)家公園應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，各地在資金機(jī)制、管理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面應(yīng)嚴(yán)格遵守這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

這意味著，目前進(jìn)入試點(diǎn)的區(qū)域并不一定就能被劃分為國(guó)家公園。對(duì)當(dāng)?shù)囟?，進(jìn)入“九省試點(diǎn)”并沒(méi)有上了“國(guó)家公園的保險(xiǎn)”。

然而，即使在上述情況下，各省對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)依然充滿熱情，這與其所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益有關(guān)。

“在中國(guó)，對(duì)于國(guó)家公園的嘗試，許多地方的動(dòng)機(jī)不是百分之百為了保護(hù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境以及保護(hù)生物多樣性。其初衷可能更多為了帶動(dòng)旅游發(fā)展，借‘國(guó)家公園響亮的牌子讓旅游景區(qū)名聲鵲起。”牛紅衛(wèi)說(shuō)。

2015年6月，生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇2015年年會(huì)上舉行了國(guó)家公園分論壇，國(guó)家林業(yè)局動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理司司長(zhǎng)張希武在發(fā)言中表示，建立國(guó)家公園體制必須把握正確方向，如果以旅游開(kāi)發(fā)為主要目的將嚴(yán)重背離中央決定精神，導(dǎo)致對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物的干擾和破壞，“正如前不久保爾森基金會(huì)所提出，在中國(guó)目前的條件下，一個(gè)國(guó)家公園的建設(shè)變成了旅游開(kāi)發(fā)區(qū)，那將是災(zāi)難。”

就像本刊在2014年12月刊發(fā)的《國(guó)家公園經(jīng)濟(jì)學(xué)》報(bào)道中所說(shuō)，在前期競(jìng)爭(zhēng)中占有優(yōu)勢(shì)的國(guó)家公園，的確從這塊金字招牌中得到了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

比如，云南普達(dá)措國(guó)家公園2006年8月1日試運(yùn)行后，2007年收入1.05億元。在此之前，被整合進(jìn)入普達(dá)措國(guó)家公園的兩個(gè)景區(qū)——碧塔海和屬都湖的總收入不過(guò)幾千萬(wàn)元。

截至2012年底，云南已建立8個(gè)國(guó)家公園。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008～2012年，云南國(guó)家公園總游客量達(dá)到1624.49萬(wàn)人次，門票等直接旅游收入達(dá)到16.85億元。

而在黑龍江湯旺河國(guó)家公園獲得批復(fù)的2008年，其當(dāng)年的門票收入就達(dá)到180萬(wàn)元，是前一年的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)區(qū)長(zhǎng)劉學(xué)進(jìn)估計(jì)，湯旺河區(qū)當(dāng)年的旅游收益可以達(dá)到6000萬(wàn)元。

發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司副司長(zhǎng)彭福偉指出，在國(guó)家公園體制建設(shè)中，一些地方對(duì)中央的戰(zhàn)略意圖理解有些偏差，只著眼于國(guó)家公園的金字招牌，仍希望通過(guò)爭(zhēng)牌子、打廣告達(dá)到創(chuàng)收目的，而忽視了體制與機(jī)制的創(chuàng)新。

“不僅某些試點(diǎn)省市存在這個(gè)問(wèn)題，一些沒(méi)有納入試點(diǎn)的地方也紛紛造勢(shì)，沒(méi)有領(lǐng)會(huì)到中央提出建立國(guó)家公園體制真正的意圖?！痹诓痪们皠偮淠坏馁F陽(yáng)國(guó)際生態(tài)論壇上，彭福偉說(shuō)出了這段話。

十三部委建立協(xié)調(diào)機(jī)制

同樣在這次演講中，彭福偉透露了相關(guān)改革的階段性成果。

其中，就目前建立國(guó)家公園體制進(jìn)展情況而言，他談到了發(fā)改委在三方面取得的成績(jī)：研究并提出建立國(guó)家公園體制的試點(diǎn)方案;確立了2015年國(guó)家公園體制試點(diǎn)的主要工作，編制并印發(fā)了《國(guó)家公園體制試點(diǎn)實(shí)施方案大綱》;經(jīng)中央批準(zhǔn)的試點(diǎn)方案要求，發(fā)改委同財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、旅游局、文物局、海洋局等部門和單位正式建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，成立了由國(guó)家發(fā)改委牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。

北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院院長(zhǎng)雷光春告訴《瞭望東方周刊》，“所謂國(guó)家公園體制建設(shè)，關(guān)鍵在于突破哪些方面的限制，也就是說(shuō)，要突破‘條、塊的限制?！畻l是指各部門，‘塊則是指行政區(qū)。目前由發(fā)改委牽頭的工作小組在‘條上已經(jīng)取得突破。”

彭福偉指出，國(guó)家公園是保護(hù)地體系的一種類型。未來(lái)的保護(hù)地體系如何分類，目前部門和學(xué)界還存在一些爭(zhēng)議。

如有的建議將所有的保護(hù)地都整合成國(guó)家公園;也有觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)就是國(guó)家公園，可以直接改名;但有觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)該以資源保護(hù)區(qū)為主體來(lái)建立國(guó)家公園。

四個(gè)具體項(xiàng)目的啟動(dòng)

目前，國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)工作依然在體制改革的初級(jí)階段。

據(jù)本刊記者了解，美國(guó)保爾森基金會(huì)與發(fā)改委簽署的關(guān)于國(guó)家公園體制建設(shè)的合作框架協(xié)議中，未來(lái)三年基金會(huì)將協(xié)助發(fā)改委開(kāi)展一些與頂層設(shè)計(jì)有關(guān)的研究項(xiàng)目、支持部分省市的試點(diǎn)工作，并開(kāi)展培訓(xùn)和能力建設(shè)活動(dòng)。

“合作的第一年將啟動(dòng)四個(gè)具體項(xiàng)目，兩個(gè)面上的，兩個(gè)點(diǎn)上的，”牛紅衛(wèi)介紹。

項(xiàng)目之一是國(guó)際案例研究。發(fā)改委和保爾森基金會(huì)共同在全球選取了7個(gè)有代表性的國(guó)家作為為案例研究樣本，分別是美國(guó)、巴西、德國(guó)、南非、新西蘭、日本和泰國(guó)。

自1872年美國(guó)黃石國(guó)家公園建立后，全球有100多個(gè)國(guó)家紛紛效仿，建設(shè)了自己的國(guó)家公園體系，國(guó)際案例研究可以幫助回答一些中國(guó)在試點(diǎn)階段需要解決的主要問(wèn)題。

另一個(gè)宏觀的項(xiàng)目是制定并出臺(tái)國(guó)家公園體制建設(shè)的技術(shù)指南。因?yàn)樵隗w制建設(shè)過(guò)程中，有許多技術(shù)上的細(xì)節(jié)需要統(tǒng)一、規(guī)范，出臺(tái)一個(gè)較完善的技術(shù)指南，用于具體指導(dǎo)9個(gè)試點(diǎn)省市開(kāi)展國(guó)家公園體制建設(shè)非常必要。

而兩個(gè)點(diǎn)上的項(xiàng)目都在福建武夷山，一個(gè)偏重于體制機(jī)制和政策研究，另一個(gè)側(cè)重于技術(shù)和空間規(guī)劃研究。

大武夷山地區(qū)有5個(gè)不同保護(hù)地類型：跨江西和福建兩省的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū);國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū);國(guó)家森林公園;國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位，以及世界自然和文化雙遺產(chǎn)。這屬于眾多自然保護(hù)地交叉重疊區(qū)域的典型案例，選取它作為試點(diǎn)和整體研究，對(duì)指導(dǎo)中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)有重要的借鑒意義。

不過(guò)，從執(zhí)行角度而言，中國(guó)的保護(hù)地體系龐大復(fù)雜，分屬十多個(gè)不同的政府部門管理。因此，如何在空間布局、功能區(qū)劃、管理體制和政策等方面處理好原有的各種保護(hù)地與新的國(guó)家公園間的關(guān)系，是個(gè)棘手問(wèn)題。需要在試點(diǎn)階段進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的調(diào)查和研究。

蘇楊認(rèn)為，中國(guó)建設(shè)國(guó)家公園的過(guò)程中面臨的建設(shè)難點(diǎn)是地和人，“美國(guó)國(guó)家公園95%的土地直接屬于國(guó)家公園管理局，而武夷山風(fēng)景名勝區(qū)64平方公里的范圍內(nèi)，只有500畝土地屬于管委會(huì)，地權(quán)不在政府手上?！?/p>

武夷山地區(qū)的土地權(quán)屬也比較復(fù)雜，60%的土地屬于集體林地。如何處理好資源的權(quán)屬關(guān)系和各方的利益平衡，將成為這個(gè)試點(diǎn)成功的關(guān)鍵。