整體性治理視閾下政府治理能力的邏輯結(jié)構(gòu)解析

周 偉，潘婭子

（安徽工程大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 蕪湖241000）

一、問題的提出

在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視野下，作為治理實踐的主體性力量，政府治理能力問題成為學(xué)術(shù)界和實踐部門關(guān)注的焦點。然而，在拉茲曼德（Farazmand）教授看來，21世紀(jì)是一個全球化加劇、社會快速變化、超級復(fù)雜且充滿不確定性的世紀(jì)，當(dāng)前的政府能力已經(jīng)不能適應(yīng)新世紀(jì)的社會變化。［1］

判斷政府治理能力的路徑有很多種：可以利用面板資料進(jìn)行歷史性分析，可以現(xiàn)場觀察進(jìn)行現(xiàn)場評價，還可以通過邏輯推理進(jìn)行應(yīng)然性期待。［2］但無論采用哪種途徑，判斷政府治理能力之前都必須準(zhǔn)確界定政府治理能力的構(gòu)成要素。作為對這一問題的回應(yīng)，不同學(xué)者從不同角度對政府治理能力的構(gòu)成要素進(jìn)行了分析。一是從目標(biāo)、資源和管理工具三個維度揭示政府治理能力內(nèi)涵演變的邏輯過程，并認(rèn)為政府治理能力體現(xiàn)在識別目標(biāo)、整合資源、溝通協(xié)調(diào)和合作治理等方面。［3］二是從國家治理能力現(xiàn)代化的角度展開研究，認(rèn)為治理能力包括三重向度：制度建構(gòu)能力、改革創(chuàng)新能力和科學(xué)發(fā)展能力。［4］三是從善治的角度進(jìn)行分析，認(rèn)為善治包括合法性、法治、責(zé)任性、回應(yīng)、透明性等十個要素，用系統(tǒng)分析的方法將該要素進(jìn)行整合并提出政府治理能力的要素框架。［5］四是從國家職能的角度進(jìn)行探究，認(rèn)為治理能力涵蓋社會資源汲取、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會管理、公共服務(wù)、制度建設(shè)等方面能力。［6］

這些研究成果為進(jìn)一步探討政府治理能力的相關(guān)問題奠定了基礎(chǔ)，但這些研究成果仍存在進(jìn)一步研究的空間：一是應(yīng)將政府治理能力與政府能力加以區(qū)別，政府治理能力中的“治理”應(yīng)被凸顯出來。由政府能力衍生到政府治理能力，是對傳統(tǒng)政府的唯一角色和地位的反思，是以治理理念為基礎(chǔ)對政府能力的深刻詮釋和積極建構(gòu)。它試圖改變傳統(tǒng)的話語場域，并重新審視政府與民間、公共部門及私人部門之間的合作與互動，以尋找政府行為的基點和評判標(biāo)準(zhǔn)。二是“整體性”應(yīng)成為政府治理能力的核心特質(zhì)。毋庸置疑，“合作”是治理理論的基石，但如何解決“碎片化政府”所引發(fā)的合作困境、如何有效凝練政府治理的愿景、如何實現(xiàn)治理目標(biāo)與治理手段的有效兼容等，均需要借助于“整體性治理”理論的工具理性和價值理性。

二、整體性治理與政府治理能力的契合性

整體性治理（Holistic Governance）產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代的西方國家，但在不同的國家有不同的表述，美國表述為“Collaboration Governance”（譯作合作治理），英國表述為“Joined-up Governance”（譯作協(xié)同治理），澳大利亞表述為“Whole of Government”（譯作整體政府）。盡管表述不同，這些概念均源于對新公共管理實踐的反思，都主張通過整合機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、信任機(jī)制等達(dá)到政府的整體性運(yùn)作。事實上，整體性理念很早就有，在公共管理實踐中實現(xiàn)部門之間的合作、協(xié)調(diào)或整合一直是政府所追求的目標(biāo)。整體性治理理論旨在解決碎片化問題、實現(xiàn)政府管理與服務(wù)的協(xié)調(diào)與整合。正如整體性治理理論的首創(chuàng)者佩里·?？怂顾撌龅模赫w性治理是“以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式”。［7］整體性治理理論在工具理性層面和價值判斷層面，將治理理論的發(fā)展向前推進(jìn)了一大步，為理解政府治理能力提供了分析框架。以整體性治理理論切入政府治理能力界定命題，源于它倡導(dǎo)的以公民需求為導(dǎo)向的價值訴求，以協(xié)調(diào)、整合為基礎(chǔ)的組織過程，以信息互動為偏好的工具理性，契合了政府治理能力的核心訴求。

（一）整體性治理為政府治理能力的目標(biāo)定位提供價值導(dǎo)向

新公共管理的衰微是整體性治理理論興起的一個主要背景。在新公共管理的視野中，公民類似于顧客，政府以顧客為導(dǎo)向，政府和個人都能夠根據(jù)他們的自身利益做出選擇。［8］這種建立在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)之上的制度安排，看似滿足了不同群體的利益需求，實則忽視了公共利益，使政府的合法性受到挑戰(zhàn)、社會秩序的運(yùn)行基礎(chǔ)受到?jīng)_擊，整體性治理則重建了公民需求導(dǎo)向的價值理性。?？怂拐J(rèn)為，不能將公民僅視為顧客，公民、顧客和納稅人對待治理的態(tài)度具有很大差異：顧客的角色是服務(wù)消費(fèi)者，他們對于治理過程并不關(guān)心，追求的是便捷、高效、高質(zhì)量和一次性就能獲得的公共服務(wù)；納稅人是財政的來源方，更關(guān)注治理成本的降低，追求能真正滿足人們需要的服務(wù)，并希望治理過程精簡而非復(fù)雜；公民是投票者，希望在自己和其他公民需要的服務(wù)類型方面擁有話語權(quán)，追求獲得其所關(guān)心的、能發(fā)揮作用的服務(wù)。公民、顧客和納稅人在治理中的角色和需求差異性，回應(yīng)了政府治理對價值理性的訴求，這種訴求映射在政府治理能力的目標(biāo)上，一是以公民需求為導(dǎo)向，積極回應(yīng)公民的服務(wù)需求，關(guān)注民主價值和公共利益的實現(xiàn)，為公民提供更為整體的或“無縫隙”服務(wù)；二是在治理過程中將顧客、納稅人和公民身份整合起來，創(chuàng)設(shè)實現(xiàn)其“積極公民”話語權(quán)的氛圍，通過對話、圓桌會議等途徑發(fā)揮其在政策制定、執(zhí)行和評估中的重要作用。

（二）整體性治理為政府治理能力的實現(xiàn)過程提供組織基礎(chǔ)

圖1 合作性整合層次

新公共管理運(yùn)動由于過分注重專業(yè)分工和公務(wù)人員的個人特長，結(jié)果導(dǎo)致政府組織結(jié)構(gòu)的分散和公民滿意度的降低。［9］整體性治理的代表人物帕卻克·登力維認(rèn)為，新公共管理強(qiáng)調(diào)分散化、競爭和激勵，而正是這些引致了政府組織的“碎片化”——分散化造成組織間信息的失真和溝通不暢，準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)加劇了其非專業(yè)化；競爭造成公共服務(wù)的使用者與生產(chǎn)者分離；因強(qiáng)調(diào)激勵而解除管制在一定程度上加速了“碎片化”的產(chǎn)生。正如埃爾·卡默藍(lán)所言，每一項管理內(nèi)容都對應(yīng)一個部門，這種“明晰的追求出發(fā)點是好的”，但“任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，這種明晰就成了效率的障礙”。［10］?？怂拐J(rèn)為，“碎片化”可能造成八個方面的問題：轉(zhuǎn)嫁問題；政策運(yùn)作互相拆臺的沖突問題；導(dǎo)致資源浪費(fèi)的重復(fù)問題；不同的服務(wù)目標(biāo)相互沖突問題；干預(yù)不當(dāng)或干預(yù)結(jié)果不理想問題；滿足公眾需求時各自為政缺乏一致性問題；公眾無法得到服務(wù)問題；服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距問題等。［11］“整合”這一整體性治理的重要理念正是針對所有這些“碎片化”問題提出的治理途徑。與科層制的權(quán)威性整合及新公共管理的競爭性整合有所不同，整體性治理所采用的是合作性整合。合作性整合涵蓋了治理層級的整合、治理功能的整合和公私部門的整合三個方面［12］（見圖1）。這種整合體現(xiàn)了在政府治理過程中，實現(xiàn)政府治理能力的二個維度：一是組織合作能力（屬于組織結(jié)構(gòu)維度），包括不同層級或者同一層級上治理的合作能力，即府際合作能力和公私部門之間的合作能力；二是組織整合能力（屬于組織過程維度），既包括整合同一部門內(nèi)不同功能和不同部門之間的相同功能，也包括為實現(xiàn)功能整合而需要整合政府所掌握的各種資源。

（三）整體性治理為政府治理能力的實現(xiàn)提供工具理性

信息技術(shù)的發(fā)展加快了數(shù)字政府時代的來臨，這是整體性治理理論興起的另一個主要背景。20世紀(jì)90年代以來，信息技術(shù)的快速發(fā)展和信息系統(tǒng)在政府部門的廣泛使用，導(dǎo)致新公共管理所主張的治理理念和治理方式或被終止，或被改革。從分散走向集中、從破碎走向整合是信息技術(shù)的特性使然。據(jù)此，登力維認(rèn)為新公共管理已經(jīng)成為歷史。他指出：“信息系統(tǒng)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心”。［13］這主要體現(xiàn)在：一是信息技術(shù)對政府組織結(jié)構(gòu)的影響。信息技術(shù)在政府管理中滲透與運(yùn)用對政府機(jī)構(gòu)和部門之間的協(xié)調(diào)和整合提出更高的要求，這就要求政府組織結(jié)構(gòu)向扁平化和一體化方向改革。正如西蒙所言：信息理論用于組織設(shè)計，信息技術(shù)可以建立一個更加可以接觸的組織記憶，從而產(chǎn)生一種取得更多信息和抓住信息豐富、服務(wù)取向的后工業(yè)社會的問題的潛力，并極度提高做決定的能力。［14］二是信息技術(shù)對政府治理方式的影響。信息技術(shù)的發(fā)展打破了政府對信息資源的壟斷，政府在面臨越來越復(fù)雜的治理問題的同時也面臨著公民的更高要求，比如：要求政府信息進(jìn)一步公開、提升政府透明度、推進(jìn)一站式服務(wù)進(jìn)程、提升跨域公共事務(wù)的處理效能等，都需要一種全新的政府治理模式。三是信息技術(shù)對公民參與意識的影響。信息技術(shù)促使政府信息資源的加工處理和傳播更為便捷，政府部門之間的距離、政府與公眾和企業(yè)的距離被不斷拉近，信息溝通及信息回應(yīng)被不斷提速，這些都喚醒了公民和社會團(tuán)體參與公共管理活動的意識。為此，?？怂购偷橇S都很重視信息技術(shù)的作用，登力維認(rèn)為，數(shù)字時代治理的核心在于強(qiáng)調(diào)：服務(wù)的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化。［15］信息技術(shù)為整體性治理提供了技術(shù)支撐，將信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為政府治理手段，通過整合信息技術(shù)手段，實現(xiàn)超越部門界限的信息傳遞、共享和協(xié)同辦公，并最終實現(xiàn)組織層級與分散功能的整合，為公眾提供方便、快捷、低成本的一站式服務(wù)。這正是政府治理所追求的核心價值目標(biāo)。

三、政府治理能力的邏輯結(jié)構(gòu)

政府治理能力是一個概念體系，其內(nèi)容十分豐富，體系內(nèi)包含著眾多能力因素。根據(jù)整體性治理理論，政府治理能力主要包含公共服務(wù)供給、組織合作、組織整合和信息技術(shù)使用等能力要素（見圖2）。其中，公共服務(wù)供給能力是對公民需求的積極回應(yīng)能力，是政府治理的價值理性，屬于政府治理能力的目標(biāo)維度；組織合作能力是組織層級與公私部門間協(xié)調(diào)與整合的能力，屬于結(jié)構(gòu)維度；組織整合能力包括功能“碎片化”和資源“分散化”的整合能力，屬于過程維度；信息技術(shù)使用能力為其他能力的實現(xiàn)提供技術(shù)支撐，屬于工具維度。四種能力相輔相成，共同構(gòu)成了結(jié)構(gòu)清晰、邏輯嚴(yán)密的政府治理能力體系。

圖2 政府治理能力的邏輯結(jié)構(gòu)

（一）政府治理能力的目標(biāo)維度——公共服務(wù)供給能力

公共服務(wù)這一概念最早是由法國公法學(xué)家萊昂·狄驥提出來以否定當(dāng)時大多數(shù)公法學(xué)家都贊成的主權(quán)論。他認(rèn)為國家再也不是一種發(fā)布命令的獨立權(quán)力，而是某個由那些掌握著強(qiáng)制力的個人組成的集團(tuán)，他們必須使用這些強(qiáng)制力來創(chuàng)設(shè)和管理公共服務(wù)。此后，公共服務(wù)便成為公共管理的重要內(nèi)容。整體性治理尤其強(qiáng)調(diào)公民需求導(dǎo)向的價值理性，讓政府職能回歸公共服務(wù)，“使政府的功能進(jìn)行整合，以便有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題，而不是在部門和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命”。［16］公民希望在自己需要什么服務(wù)和其他公民需要什么服務(wù)方面擁有話語權(quán)，追求獲得其所關(guān)心的、能發(fā)揮作用的服務(wù)，并能夠真正參與到治理過程之中。因此，公共服務(wù)供給能力首先表現(xiàn)為對公共服務(wù)需求的預(yù)測能力。公共服務(wù)需求是公眾對政府提供公共服務(wù)的一種期待，也是公共服務(wù)供給的依據(jù)和出發(fā)點。理想的狀態(tài)是公共服務(wù)供給與需求在總量和結(jié)構(gòu)上均衡，但非均衡狀態(tài)時常出現(xiàn)。公共服務(wù)供給與需求的非均衡狀態(tài)有以下幾種表現(xiàn)：一是供求總量的失衡、政府供給的公共服務(wù)并非公眾所需要的服務(wù)、公眾所需要的服務(wù)政府并未供給等。這就需要政府能準(zhǔn)確預(yù)測公共服務(wù)需求的總量和結(jié)構(gòu)，還應(yīng)該根據(jù)社會的發(fā)展進(jìn)行及時的動態(tài)調(diào)整。二是公共服務(wù)生產(chǎn)能力。政府不能真正按公眾的需求生產(chǎn)公共服務(wù)是公共服務(wù)供給有效性不足的一個重要原因，提升公共服務(wù)的生產(chǎn)能力需要根據(jù)公眾的服務(wù)需求完善公共財政制度、確保公共服務(wù)財政投入合理，而且需要加強(qiáng)生產(chǎn)監(jiān)督體系的整合、確保公共服務(wù)生產(chǎn)質(zhì)量。三是公共服務(wù)供給方式優(yōu)化能力。整體性治理強(qiáng)調(diào)為公眾提供無縫隙服務(wù)，主張整合分散資源并通過發(fā)展聯(lián)合的知識和信息策略來增進(jìn)公共服務(wù)中各供給主體間知識和信息的交換與共享，以形成協(xié)同的工作方式，為公眾提供服務(wù)。［17］四是公民身份的實現(xiàn)能力，即實現(xiàn)“積極公民”話語權(quán)的能力。一方面要健全公共需求表達(dá)機(jī)制，通過“腳投票”和“手投票”形式由下而上制定公共服務(wù)政策；另一方面要建立公眾監(jiān)督機(jī)制，讓公眾參與公共服務(wù)供給的全過程。

（二）政府治理能力的結(jié)構(gòu)維度——組織合作能力

如上所述，整體性治理理論所反對的并非專業(yè)化或分工，而是由其引起的碎片化問題。這種碎片化問題表現(xiàn)在政府治理層級上主要是公共行政價值碎片化、權(quán)力與責(zé)任的碎片化、財權(quán)與事權(quán)的碎片化等，從而導(dǎo)致“基層政府的政策象征性執(zhí)行和選擇性治理的組織基礎(chǔ)和制度環(huán)境，導(dǎo)致政策制定與執(zhí)行的碎片化、功能的碎片化、部門的碎片化以及服務(wù)的間斷性等”。［18］正如賓·巴特勒爵士（Sir Robin Butler）所說：“在整個公共部門，各部和它們的執(zhí)行局之間變得互不相干，根本沒有真正意義上的合作決策機(jī)制”［19］。針對所有這些“碎片化”問題，整體性治理提倡的是合作性整合，這涉及兩個方面：一是治理層級的合作能力，包括不同層級或者同一層級不同機(jī)構(gòu)的合作能力，即府際合作能力。在不同層級方面，關(guān)鍵是要理順權(quán)力和責(zé)任關(guān)系，合理配置財權(quán)和事權(quán)，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、財事對應(yīng)。在同一層級方面，要采用逆部門化方法來減少部門間的矛盾和沖突；要建立信任機(jī)制，增強(qiáng)政府部門的溝通；要建立政府信息資源共建共享系統(tǒng)，減少合作治理的阻滯。二是公私部門之間的合作能力，表現(xiàn)為公私部門合作方面的碎片化（主要是合作理念的碎片化、權(quán)力分布碎片化、服務(wù)責(zé)任碎片化等）問題。因而，公私部門展開合作治理的過程中要做好以下的工作：首先，要以公眾需求為導(dǎo)向，整合公共部門治理理念和私人部門經(jīng)營理念，培育整體性合作治理理念。其次，要構(gòu)建新型公私合作模式（Public Private Partnership），準(zhǔn)確配置貫穿PPP全過程的公共部門和私人部門權(quán)利義務(wù)；構(gòu)建公私部門合作爭端協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善解決合作中的矛盾與沖突；形成公私部門合作信任機(jī)制，以信任為基礎(chǔ)提升各合作方的安全感、確定感與合作意愿，對一致行動所產(chǎn)生的結(jié)果承擔(dān)必要的責(zé)任。

（三）政府治理能力的過程維度——組織整合能力

在整體性治理語境中，公眾有一些需要合作解決的問題，需要政府部門、層級及機(jī)構(gòu)之間整體性運(yùn)作。然而，盡管政府部門是按分工建立起來的，但政府部門并不是完全按分工解決問題，治理功能的碎片化問題也由此產(chǎn)生。在?？怂箍磥?，治理功能碎片化包括“無意的碎片化”和“有意的碎片化”?！盁o意的碎片化”原因主要是“側(cè)重于流程控制而忽視了部門之間的關(guān)聯(lián)；側(cè)重輸入的控制而忽視了產(chǎn)出的評估；消費(fèi)者導(dǎo)向強(qiáng)化了部門主義而淡化了政府部門的合作與整合；政府部門選擇從單一角度管理公共事務(wù)等策略性行為強(qiáng)化了碎片化結(jié)果；民主壓力下政府選擇短期行為而造成政策的不連貫性等”。“有意的碎片化”原因主要是“政治人物為加強(qiáng)對行政人員及政府組織的有效控制而人為地分離公共政策的制定、執(zhí)行及監(jiān)督等環(huán)節(jié)；專業(yè)性的獨占問題；政府官員為保證自身利益不被干擾而達(dá)成默契，造成公共事務(wù)遺漏等”。這些功能碎片化問題在我國政府組織結(jié)構(gòu)中也不同程度地存在，如：2012年“速生雞”事件的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在此次食品危機(jī)事件中，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)養(yǎng)殖管理，商務(wù)部門負(fù)責(zé)運(yùn)輸流通管理，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲管理，食品藥品監(jiān)督部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，這種分工看似職責(zé)明確，但針對具體問題處理時誰該承擔(dān)管理的職能又變得模糊不清。解決治理功能碎片化問題、提升組織功能整合能力，需要從兩個方面入手：一是整合同一機(jī)構(gòu)內(nèi)不同功能和不同部門之間的相同功能。一方面，可采用逆部門化和逆功能碎片化方式將職能相近、交叉和重疊的部門整合為一個更大的部門，以減少部門之間的沖突，如：2009年，深圳市將市交通局、公路局、原區(qū)屬交通局和公路局的全部管理職責(zé)以及原市規(guī)劃局、城管局和交警局的城市道路管養(yǎng)、設(shè)施管理等職責(zé)，全部納入新設(shè)立的交通運(yùn)輸委員會，打破了傳統(tǒng)的二元道路管理體系，實現(xiàn)了城市交通、路網(wǎng)管理的一體化功能。另一方面，可構(gòu)建跨政府部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，制定規(guī)范的協(xié)調(diào)規(guī)則并運(yùn)用有效的協(xié)調(diào)方式對政府各項功能進(jìn)行協(xié)調(diào)，以整合政府功能。二是提升資源整合能力。政府任何治理功能的實現(xiàn)都需要資源作為支撐，政府治理功能整合狀況直接取決于資源整合的能力。治理資源整合是將政府所掌握的信息資源、物質(zhì)資源、人力資源以及分散在其他私人部門、第三部門的各種資源，按照治理功能的需要進(jìn)行整合，以提升政府治理能力。整合政府組織內(nèi)的資源，需要健全的制度、科學(xué)的規(guī)則、有效的機(jī)制等作為保障，除此之外，還需要共識、信任等無形的要素作為支撐。

（四）政府治理能力的工具維度——信息技術(shù)使用能力

20世紀(jì)90年代以來，信息技術(shù)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展給政府組織結(jié)構(gòu)、政府治理方式和公民的參與意識帶來了深刻影響，并導(dǎo)致新公共管理理論所提倡的治理理念和治理方式過時。信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛使用使政府組織間的信息資源共享、協(xié)同辦公、政務(wù)公開、網(wǎng)上辦公等成為可能。提升政府治理能力必須充分利用信息技術(shù)在資源的整合、政策的執(zhí)行、組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、流程的再造、一站式服務(wù)等方面的技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)揮信息技術(shù)在治理功能整合、資源整合和服務(wù)整合方面的工具理性。具體舉措有：一是利用信息技術(shù)再造業(yè)務(wù)流程解決流程碎片化問題。傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程是以政府職能為中心進(jìn)行設(shè)置，一個流程可能涉及幾個職能部門或幾個工作崗位，但各職能部門或崗位只對自己的工作負(fù)責(zé)，沒有人對流程負(fù)責(zé)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程復(fù)雜且分散。利用信息技術(shù)再造的業(yè)務(wù)流程應(yīng)該以滿足公眾需求為中心，流程的起點是輸入各種公共信息資源，流程的終點是產(chǎn)出經(jīng)政府創(chuàng)造的各種公共產(chǎn)品和服務(wù)。二是利用信息技術(shù)優(yōu)化政策系統(tǒng)以解決政策碎片化問題。將信息技術(shù)嵌入政策的各個環(huán)節(jié)，提升政策問題界定的精準(zhǔn)度、改善決策主體的有限理性、優(yōu)化政策執(zhí)行手段、拓寬政策信息反饋的渠道及提升政策監(jiān)督與評估的科學(xué)性等以優(yōu)化政策系統(tǒng)。三是利用信息技術(shù)實現(xiàn)信息共享以解決信息碎片化問題。通過數(shù)據(jù)整合、應(yīng)用系統(tǒng)整合、業(yè)務(wù)過程整合等構(gòu)建信息交換機(jī)制、信息共享模式，實現(xiàn)政府部門之間、政府與社會之間的信息共享。四是利用信息技術(shù)提供無縫隙服務(wù)以解決服務(wù)碎片化問題。利用信息技術(shù)整合服務(wù)渠道、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)部門和服務(wù)流程，將分屬不同部門的服務(wù)集成到一個平臺上，為公眾提供快捷、高效及整體的服務(wù)，實現(xiàn)公眾成本的最小化和服務(wù)價值的最大化。

四、結(jié) 論

根據(jù)以上論述，政府治理能力辯證地包涵了公共服務(wù)供給能力、組織創(chuàng)作能力、組織整合能力、信息技術(shù)使用能力等四個維度，四個維度相輔相成，構(gòu)成一個邏輯嚴(yán)密的能力結(jié)構(gòu)體系。首先，公共服務(wù)供給能力是政府治理的價值導(dǎo)向、是其他能力的發(fā)展目標(biāo)和最終歸宿。從政府發(fā)展的歷史來看，公共服務(wù)始終是公共管理的重要內(nèi)容。公共服務(wù)供給能力的強(qiáng)化不僅體現(xiàn)了公民需求導(dǎo)向的回應(yīng)和政府職能的回歸，而且也為組織合作、整合和信息技術(shù)使用提供發(fā)展方向。其次，組織合作能力是政府治理的結(jié)構(gòu)維度，為公共服務(wù)供給能力的實現(xiàn)提供結(jié)構(gòu)保障，也為組織整合能力的實現(xiàn)提供場所。再次，組織整合能力是政府治理的過程維度，為公共服務(wù)供給能力的實現(xiàn)提供過程保障，也是組織合作能力的進(jìn)一步發(fā)展。最后，信息技術(shù)使用能力是政府治理的工具維度，為其他能力的實現(xiàn)提供技術(shù)支撐——信息技術(shù)可解決流程碎片化問題、政策碎片化問題和信息碎片化問題，可為實現(xiàn)組織合作和整合奠定基礎(chǔ)，從而為最終使用公共服務(wù)的供給提供支撐。提升政府治理能力，既要保障四個維度的有效運(yùn)行，也要促進(jìn)它們之間的和諧、有序與創(chuàng)新發(fā)展。

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