陜西省安康市發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)的研究和探

張飛明++喻嵐屏

“飛地經(jīng)濟(jì)”是指兩個(gè)互相獨(dú)立的行政地區(qū)，打破原有的行政區(qū)域限制，“飛出地”將資金和項(xiàng)目投放到行政上互不隸屬的“飛入地”，通過規(guī)劃、建設(shè)、管理、稅收分配等合作方式和利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

“飛地經(jīng)濟(jì)”緣于國(guó)際法中“飛地”一詞，“飛地”的大意是屬于一國(guó)卻不與本國(guó)相臨的土地?！帮w地經(jīng)濟(jì)”是有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)詞匯，其實(shí)質(zhì)是利用土地管理權(quán)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種方式，欠發(fā)達(dá)地區(qū)（飛出地）以項(xiàng)目、技術(shù)、資金等換取欠發(fā)達(dá)地區(qū)（飛入地）的土地管理權(quán)，并在土地、稅收等方面形成互利互惠的管理制度和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展局面。

一、安康市“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展情況

（一）政策制度與自然條件。根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，安康市屬于國(guó)家級(jí)限制開發(fā)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。2012年9月，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》，安康市10縣區(qū)全部納入南水北調(diào)中線工程水源區(qū)的影響區(qū)域。根據(jù)《陜西省主體功能區(qū)規(guī)劃》，除漢濱區(qū)月河川道以外的9個(gè)縣全部屬于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。安康國(guó)土面積中山地占93%，耕地資源有限，生態(tài)基礎(chǔ)良好。經(jīng)過多年發(fā)展，安康市形成了清潔能源、新型材料、富硒食品、生物醫(yī)藥、安康絲綢、生態(tài)旅游六大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，裝備制造、電子信息、現(xiàn)代物流等新興產(chǎn)業(yè)近年發(fā)展迅速，循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系有了良好基礎(chǔ)。

（二）飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)情況。安康市根據(jù)國(guó)家級(jí)限制開發(fā)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)定位和陜西省委、省政府實(shí)施陜南突破發(fā)展戰(zhàn)略，從實(shí)際市情出發(fā)，出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的指導(dǎo)意見》，2014年5月，制定《發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”辦法》，適用“飛出地”縣區(qū)組織企業(yè)或通過招商引資、投融資等方式到“飛入地”進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)投資建設(shè)新項(xiàng)目?！帮w出地”主要指寧陜、紫陽(yáng)、嵐皋、鎮(zhèn)坪、白河五縣和月河川道以外經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受到限制的縣區(qū)?！帮w入地”主要指安康高新區(qū)、恒口示范區(qū)、五里工業(yè)園區(qū)和列入“點(diǎn)狀開發(fā)城鎮(zhèn)”的漢陰縣澗池鎮(zhèn)、蒲溪鎮(zhèn)、雙乳鎮(zhèn)等《陜西省主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?！帮w地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)重點(diǎn)布局以循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈和“一縣一業(yè)”龍頭企業(yè)為主的縣域特色經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，優(yōu)先吸納新材料、新能源、生物醫(yī)藥、裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型項(xiàng)目，禁止高成本、高污染、高耗能、浪費(fèi)資源項(xiàng)目進(jìn)入“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)?！帮w地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)項(xiàng)目建設(shè)期各種稅收歸“飛出地”享有，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生的各種稅收地方分享部分，前5年由“飛出地”全部享有，5年后“飛出地”與“飛入地”按7：3比例分成共享。

二、飛地經(jīng)濟(jì)的理論淵源

“飛地經(jīng)濟(jì)”是增長(zhǎng)極理論、區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)、梯度轉(zhuǎn)移理論和“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的綜合運(yùn)用，這種發(fā)展模式優(yōu)勢(shì)在于可以繞過行政區(qū)劃壁壘，充分發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)，同時(shí)有效避免環(huán)境與發(fā)展的矛盾。

（一）“增長(zhǎng)極”理論?！霸鲩L(zhǎng)極”理論是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)不可缺少的組成部分，為解決發(fā)展中國(guó)家和落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題曾經(jīng)起到過不可估量的作用?！霸鲩L(zhǎng)極”理論核心思想是：“在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，由于一些主導(dǎo)部門或有創(chuàng)新能力的企業(yè)，或行業(yè)在一些地方或大城市聚集，形成資本與技術(shù)高度集中、具有規(guī)模效益、自身增長(zhǎng)迅速并能對(duì)鄰近地區(qū)產(chǎn)生強(qiáng)大輻射作用的增長(zhǎng)極，通過具有增長(zhǎng)極地區(qū)的優(yōu)先增長(zhǎng)，進(jìn)而帶動(dòng)相鄰地區(qū)共同發(fā)展”?！霸鲩L(zhǎng)極”強(qiáng)調(diào)要與整個(gè)區(qū)域間都建立起一種和諧適宜于經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)機(jī)制與環(huán)境。這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)在關(guān)于“增長(zhǎng)極”論述中對(duì)“飛地”概念最直接的表述。安康市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能“遍地開花”，通過“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)資源的重新整合和合理分配，形成要素和產(chǎn)業(yè)的聚集，形成聚集發(fā)展的合力，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)“增長(zhǎng)極”。

（二）規(guī)模經(jīng)濟(jì)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)又稱“規(guī)模利益”，“指在一定科技水平下生產(chǎn)能力的擴(kuò)大，使長(zhǎng)期平均成本下降的趨勢(shì)，即長(zhǎng)期生產(chǎn)成本費(fèi)用曲線呈下降趨勢(shì)”。空間規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指在一定空間區(qū)域內(nèi)，通過合理安排配置經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及各生產(chǎn)要素的數(shù)量及比例，使經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間相互協(xié)調(diào)、相互配合，從而使整體規(guī)模的運(yùn)轉(zhuǎn)處于最佳狀態(tài)。它包括兩方面含義，一是對(duì)區(qū)域生產(chǎn)者來說，若想獲得較大的經(jīng)濟(jì)利益，必須吸引足夠多的企業(yè)，形成企業(yè)聚集體：二是對(duì)企業(yè)生產(chǎn)者來說，配置在具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)體規(guī)模的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)，可以使單位生產(chǎn)成本降低，取得較高的經(jīng)濟(jì)效益。這就決定了企業(yè)和產(chǎn)業(yè)在空間上的布局上向一個(gè)中心點(diǎn)聚集具有必然性，因?yàn)榫奂梢詭砭奂б妫a(chǎn)生空間規(guī)模經(jīng)濟(jì)。安康市發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，將形成科學(xué)發(fā)展鏈條，即區(qū)域的發(fā)展一定跟產(chǎn)業(yè)聯(lián)系在一起的；產(chǎn)業(yè)發(fā)展一定跟規(guī)劃聯(lián)系在一起；規(guī)劃一定跟勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和土地規(guī)模集中經(jīng)營(yíng)聯(lián)系在一起，它們是一環(huán)扣一環(huán)，互相協(xié)調(diào)促進(jìn)的。

（三）區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)。大衛(wèi)·李嘉圖比較利益理論認(rèn)為： “區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)是指本國(guó)各項(xiàng)產(chǎn)品生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本相對(duì)低的產(chǎn)品生產(chǎn)活動(dòng)。國(guó)（區(qū)域）與國(guó)（區(qū)域）間存在生產(chǎn)率方面的巨大差距，即使一國(guó)在每一種商品的生產(chǎn)上都比其他國(guó)家絕對(duì)地缺乏生產(chǎn)率，它依然能夠通過生產(chǎn)和出口那些與國(guó)外相比生產(chǎn)率差距相對(duì)較小的產(chǎn)品在國(guó)（區(qū)）際分工中占有一席之地”。區(qū)域間的比較優(yōu)勢(shì)成因包括地區(qū)間自然、人文、經(jīng)濟(jì)和體制方面的差異，自然條件的差異是區(qū)際比較優(yōu)勢(shì)差異的根本性因素，正所謂“靠山吃山，靠水吃水”。安康有中國(guó)最大的富硒帶，漢江安康段是中國(guó)最潔凈的水源富集區(qū)，安康的森林覆蓋率全省最高。這些基本要素構(gòu)成的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，無(wú)疑是安康最具競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，是安康實(shí)現(xiàn)后趕超的戰(zhàn)略性資源，是聚集生產(chǎn)要素的比較優(yōu)勢(shì)，是引領(lǐng)安康未來發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力?！帮w地經(jīng)濟(jì)”是安康市充分發(fā)揮了“飛出地”生態(tài)資源和“飛入地”土地、勞動(dòng)力相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)的具體實(shí)踐。

（四）循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是“按照自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)規(guī)律重構(gòu)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和諧地納入到自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)的過程中，建立起一種新形態(tài)的經(jīng)濟(jì)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上就是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)，要求運(yùn)用生態(tài)學(xué)規(guī)律來指導(dǎo)人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是在可持續(xù)發(fā)展的思想指導(dǎo)下，以資源的高效利用和循環(huán)利用為目標(biāo)，以“減量化、再利用、資源化”為原則，要求把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組成一個(gè)“資源一一產(chǎn)品一一再生資源”的反饋式流程，是緩解區(qū)域自然資源和環(huán)境容量資源嚴(yán)重稀缺的重要手段。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求摒棄對(duì)廢棄物進(jìn)行被動(dòng)的“末端處理”的思想及生產(chǎn)模式，而轉(zhuǎn)換為在生產(chǎn)和消費(fèi)的源頭進(jìn)行“管端預(yù)防”為主的模式。安康市“飛地經(jīng)濟(jì)”模式是循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略嘗試途徑，通過發(fā)展省級(jí)專業(yè)飛地經(jīng)濟(jì)，著力建設(shè)一批循環(huán)經(jīng)濟(jì)型企業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)、清潔生產(chǎn)示范園區(qū)。落實(shí)國(guó)家治理五小、限制污染、減排節(jié)能等政策，促使一些高污染、高能耗的企業(yè)相對(duì)集中，通過規(guī)模優(yōu)勢(shì)形成便于治理、便于管理、便于發(fā)展的專項(xiàng)工業(yè)基地。

三、經(jīng)驗(yàn)與啟示

“飛地經(jīng)濟(jì)”是縮小山地縣區(qū)和川道地區(qū)差距、促進(jìn)協(xié)同發(fā)展的新實(shí)踐，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成長(zhǎng)的新載體，是增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路子，它對(duì)于加快安康市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的新載體。山地縣區(qū)等限制開發(fā)“生態(tài)功能區(qū)”與高新區(qū)等“重點(diǎn)發(fā)展區(qū)”合作建設(shè)“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)，將打破行政區(qū)域鴻溝，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共繁榮。安康市具有典型的勞務(wù)經(jīng)濟(jì)特征，農(nóng)民外出務(wù)工收入占農(nóng)民收入的5096以上，通過合作建立“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力就近有序就業(yè)，增加了城鎮(zhèn)勞動(dòng)力收入，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)人口聚集。同時(shí)，通過各類優(yōu)惠政策，“飛出地”縣區(qū)政府從異地辦園，化解了土地、技術(shù)等資源瓶頸制約，帶動(dòng)了自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還獲取一定財(cái)政稅收。

（二）區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的新機(jī)制?！帮w地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式意味著各類資本、要素、進(jìn)口的有序合理流動(dòng)，經(jīng)由各類優(yōu)勢(shì)資本互補(bǔ)和互惠互利的原則，使各行政區(qū)域之間達(dá)到縮小差距協(xié)同發(fā)展目的?！帮w地經(jīng)濟(jì)”模式下的異地園區(qū)，對(duì)于“飛入地”而言，將成長(zhǎng)為安康市高新技術(shù)研究和開發(fā)的“高地”；資金、技術(shù)、人才匯集的“洼地”，提高區(qū)域品牌形象和競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)于“飛出地”而言，化解土地等要素成本上升對(duì)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的瓶頸制約?？傊?，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式化解了寧陜等山區(qū)縣“飛出地”有項(xiàng)目無(wú)空間和高新、恒口等“飛入地”有空間沒項(xiàng)目的矛盾，成為安康市區(qū)域間互利多贏的發(fā)展模式。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)雙贏新途徑?！帮w地經(jīng)濟(jì)”把集約節(jié)約用地和提高發(fā)展質(zhì)量、轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，落實(shí)主體功能區(qū)的思想。安康市發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，堅(jiān)持“川道地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，遠(yuǎn)山深山保護(hù)生態(tài)”的原則，一方面以資源環(huán)境承載能力為先決條件，引導(dǎo)超載項(xiàng)目向全市省級(jí)層面重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域有序轉(zhuǎn)移；另一方面，更好地促使山區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)發(fā)展，堅(jiān)持用發(fā)展的辦法保護(hù)生態(tài)，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏。

四、意見建議

（一）因地制宜，提升合作基礎(chǔ)?！帮w地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式中的“飛出地”與“飛入地”具有以下基本特征：一是環(huán)境差異性；二是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性，如資源稟賦、經(jīng)濟(jì)潛力、社會(huì)環(huán)境和政策等；四是產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性。合作雙方要因地制度宜，從實(shí)際出發(fā)，鞏固合作協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)?！巴恋爻杀?、人力成本以及其它收費(fèi)成本的因素?zé)o疑是雙方合作的重要經(jīng)濟(jì)條件，這種成本落差只有達(dá)到三分之一以上通常才會(huì)產(chǎn)生吸引效應(yīng)”。此外兩地區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)機(jī)要相隨，最大可能降低有效分擔(dān)合作和交易成本，是提高合作收益的關(guān)鍵。

（二）科學(xué)規(guī)劃飛地。依據(jù)“飛入地”、“飛出地”的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)需求，制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、“飛地”布局方案和梯次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方案。分析“飛入地”的產(chǎn)業(yè)配套、積聚和關(guān)聯(lián)度，將“飛地經(jīng)濟(jì)”和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，將總部留在“飛出”地，將生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到“飛入”地，形成互利共贏的經(jīng)濟(jì)格局。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不能使飛入地成為“垃圾收容站”。

（三）淡化行政區(qū)劃，強(qiáng)調(diào)政府協(xié)調(diào)服務(wù)職能。改善“飛地”軟硬環(huán)境，爭(zhēng)取政策支持?？捎媒?jīng)濟(jì)協(xié)作辦公室作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)好利益分配和土地、稅務(wù)、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)以及政府績(jī)效考核等關(guān)系。采用第三方行政委托的方式，協(xié)調(diào)兩地政府的行政權(quán)和管轄權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)督約束機(jī)制，避免地方保護(hù)主義，加強(qiáng)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”消極合作的行為有效制止與調(diào)解。

（四）發(fā)揮企業(yè)主體作用。可以由“飛入地”或者“飛入地”聯(lián)合，以“飛地”為載體共同組建經(jīng)營(yíng)公司，引進(jìn)市場(chǎng)化的公司管理體制，以公司名義服務(wù)企業(yè)和進(jìn)行招商，發(fā)揮企業(yè)市場(chǎng)主體作用，扶持園區(qū)企業(yè)做大做強(qiáng)。鼓勵(lì)“一縣一業(yè)”及龍頭企業(yè)進(jìn)入飛地園區(qū)，提升園區(qū)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和示范帶動(dòng)能力。

（五）完善利益分配和監(jiān)督保障機(jī)制。按照互惠互利原則，“飛地”項(xiàng)目稅收、產(chǎn)值、銷售收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，按一定動(dòng)態(tài)比例由“飛入”地和“飛出”地分享，列入政績(jī)考核的重要內(nèi)容。建立健全長(zhǎng)期合作保障機(jī)制：一是合作信任機(jī)制，不能因?yàn)檎I(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策不連續(xù)性導(dǎo)致區(qū)域合作的流產(chǎn)和變動(dòng)，建立政府間區(qū)域合作的法規(guī)和政策，增強(qiáng)合作互信。二是信息共享機(jī)制。為避免信息不對(duì)稱，建立合作的信息平臺(tái)，關(guān)注中央、省級(jí)宏觀調(diào)控政策，實(shí)現(xiàn)兩地信息交流與決策聯(lián)動(dòng)。