城市游憩空間的政府管理機(jī)構(gòu)整合方案探索

葉圣濤+葉托+吳雪明

摘要；城市游憩空間關(guān)聯(lián)于多個(gè)政府職能部門，因此只能獲得破碎化的公共服務(wù)，導(dǎo)致大部分城市的游憩空間既不能很好地滿足人的發(fā)展，也不能很好地滿足旅游發(fā)展，整合分散在各部門的管理職能顯得非常必要。為了探索整合方案，本文從價(jià)值取向（旅游發(fā)展取向與人的發(fā)展取向）、組織形式（集權(quán)-命令式與分權(quán)-協(xié)商式）展開分析，由此推導(dǎo)出四種可能的整合方案：一是相關(guān)職能劃歸旅游局，二是成立旅游局牽頭的部際協(xié)商委員會(huì)，三是相關(guān)職能劃歸文化局，四是成立文化局牽頭的部際協(xié)商委員會(huì)。各個(gè)城市政府可以根據(jù)自身的實(shí)際狀況做出選擇：閑暇旅游驅(qū)動(dòng)型旅游城市可以選擇第1種方案；商務(wù)旅游驅(qū)動(dòng)型旅游城市可以選擇第2種方案；非旅游型中小城市可以選擇第3種方案；非旅游型大城市可以選擇第4種方案。

關(guān)鍵詞：D630城市游憩空間；人的發(fā)展取向；旅游發(fā)展取向；控制-命令式；溝通-協(xié)商式；

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-055X（2015）03-0043-06

無論是中國還是美國，休閑時(shí)間已經(jīng)遠(yuǎn)超工作時(shí)間和家務(wù)時(shí)間，占據(jù)了居民生活時(shí)間分配的很大的比重。[1]引導(dǎo)城市居民積極健康利用休閑時(shí)間是政府的責(zé)任，其中，首要的任務(wù)是確保為城市居民提供豐富多樣的各類游憩場所。然而，最近一次的大部制改革中，國土、能源、交通、建設(shè)等政府管理部門受到格外的重視，但是，在休閑事務(wù)領(lǐng)域，政府部門如何改革似乎尚未進(jìn)入討論話題的核心。[2]在英國，休閑游憩服務(wù)的提供主要是通過政府與一些準(zhǔn)立法機(jī)構(gòu)、半官方組織和部門合作，政府為38個(gè)非政府公共團(tuán)體行政部門（如：英格蘭藝術(shù)委員會(huì)、英國電影研究所、體育委員會(huì)、博物館和藝術(shù)走廊協(xié)會(huì)、英國旅游機(jī)構(gòu)等）提供資金，并對(duì)它們負(fù)責(zé)。[3]

那么，對(duì)于我國而言，政府如何更好地提供休閑游憩服務(wù)？本文試圖從城市游憩空間這一具體的管理對(duì)象入手，來探索相應(yīng)的政府管理部門整合之道，以引起政府和學(xué)界對(duì)于城市居民的休閑游憩需求的關(guān)注。

一、問題的提出

中國改革開放以來長期實(shí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，這種發(fā)展思路表現(xiàn)在城市建設(shè)上就是城市發(fā)展取向，即追逐城市空間的收益最大化。在這種取向下，不能直接帶來經(jīng)濟(jì)效益的城市游憩空間很難與其他城市功能空間相競爭。由于城市游憩空間直接關(guān)聯(lián)于市民的日常生活，過度開發(fā)和過度擁擠的城市空間必然降低市民的日常生活品質(zhì)。雖然沒有生產(chǎn)，生活將難以為繼，但是，也不能為了生產(chǎn)而忽視生活，本末倒置更加不可取。隨著我國常住人口城市化水平已經(jīng)超過50%，反思既往的生產(chǎn)主義的城市化道路，走上以人的發(fā)展取向?yàn)楹诵牡男滦统鞘谢缆肪统蔀楫?dāng)務(wù)之急。[4]新型城市化道路體現(xiàn)在城市空間資源的配置上，就是要增加城市游憩空間的比重，為了實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，有必要增強(qiáng)城市游憩空間所對(duì)應(yīng)的政府職能部門的力量。但是，從現(xiàn)狀來看，城市游憩空間所對(duì)應(yīng)的政府管理部門具有一個(gè)寬廣的譜系（見圖1）。文化局、教育局、體育局、科技局、園林局、規(guī)劃局、建設(shè)局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、工商局、經(jīng)貿(mào)局、旅游局等都與城市游憩空間的規(guī)劃、建設(shè)和管理發(fā)生或多或少的聯(lián)系，因此，城市游憩空間的行政管理主體呈現(xiàn)出典型的碎片化特征，這種碎片化管理容易導(dǎo)致以下問題。

第一，行政管理部門的碎片化導(dǎo)致城市游憩空間在城市總體規(guī)劃中缺乏統(tǒng)籌考慮和博弈能力。城市總體規(guī)劃就其結(jié)果來看表現(xiàn)為對(duì)不同城市功能用地的配置，而在用地配置的背后，不同城市功能的行政主管部門的相互博弈和妥協(xié)，對(duì)于相應(yīng)的城市功能在用地配置中取得優(yōu)勢地位具有重要作用。城市游憩空間所對(duì)應(yīng)的行政主管部門的破碎化使得其博弈能力被大大削弱。在城市總體規(guī)劃中，與城市游憩空間直接相關(guān)的是綠地系統(tǒng)規(guī)劃，主要由園林局提出需求和目標(biāo)，顯然缺乏對(duì)城市游憩空間的整體性謀劃。

第二，行政管理部門的碎片化導(dǎo)致城市游憩空間的建設(shè)缺乏足夠的權(quán)力和資源基礎(chǔ)。城市游憩空間包含的子類型多樣，形態(tài)復(fù)雜，一處游憩場所的建設(shè)往往需要多個(gè)政府部門的通力合作。[5]由于不同的子類型可能由不同的部門主管，導(dǎo)致各子類型之間缺乏協(xié)調(diào)和配合，這就造成有些游憩場所人滿為患，而有些具有游憩功能的場所則很少有人光顧。如果能將多種提供不同游憩機(jī)會(huì)的空間合理地配置組合，則能增強(qiáng)游憩空間的服務(wù)能力。碎片化的行政管理最終導(dǎo)致城市游憩空間的碎片化，尤其是不同游憩機(jī)會(huì)的碎片化。

第三，行政管理部門的碎片化導(dǎo)致城市游憩空間的使用反饋機(jī)制脆弱。由于游憩動(dòng)機(jī)是一個(gè)較為寬泛的譜系，因此，碎片化的行政管理部門難以把握游憩者的真實(shí)的使用感受，只能得到或者只關(guān)注碎片化的反饋意見，這種碎片化的反饋信息不能從根本上改善城市游憩空間的狀況。而即使能夠獲得游憩者的相對(duì)完整的反饋信息，由于行政管理部門的碎片化，也沒有能力處理這種意見。

總之，作為行政管理部門碎片化的一個(gè)直接結(jié)果，使得大部分城市的游憩空間現(xiàn)狀既不能很好地滿足人的發(fā)展，也不能很好地滿足旅游發(fā)展。表現(xiàn)在：城市游憩空間的總量嚴(yán)重不夠、城市游憩空間在中心城區(qū)與郊區(qū)的布局不均等、在高檔居住區(qū)與城中村的分布不均等、各子類型之間的不配合、過度使用與低效率使用共存，等等。因此，為了改善城市游憩空間在與其他城市功能空間相互博弈的過程中的劣勢地位，有必要整合與之相關(guān)的各行政職能部門，形成合力。本文正是針對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)問題，力圖通過理論層面的分析，尋找整合的方案。

二、整合的價(jià)值取向

整合的價(jià)值取向是在對(duì)既往的城市發(fā)展取向所導(dǎo)致的城市游憩空間不成系統(tǒng)的批判上發(fā)展而來的。一種是旅游發(fā)展取向，其基于城市游憩空間的旅游價(jià)值，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)城市旅游業(yè)的發(fā)展。這種取向即能優(yōu)化城市空間品質(zhì)，又能促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長，但是從根本上說還是傾向于經(jīng)濟(jì)增長，只不過與城市發(fā)展取向相比，有較強(qiáng)的動(dòng)力建設(shè)城市游憩空間。另一種是人的發(fā)展取向，其基于城市游憩空間的生活價(jià)值，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)人本身的發(fā)展。該取向批判經(jīng)濟(jì)增長取向，重點(diǎn)關(guān)注人的生活世界的改善。

（一）旅游發(fā)展取向

從珠海、桂林、廈門、西安等著名旅游城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，不難得出城市游憩空間的建設(shè)能夠促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。在“旅游熱”的背景下，旅游已經(jīng)成為驅(qū)動(dòng)城市游憩空間建設(shè)的重要?jiǎng)恿?，而各大城市積極推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背后動(dòng)機(jī)往往是GDP增長。通過旅游促進(jìn)GDP增長的發(fā)展思路和我國官員的激勵(lì)機(jī)制有著千絲萬縷的關(guān)系。[6]不少研究已經(jīng)證實(shí)，旅游產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長之間存在明顯的正向關(guān)系。[7]進(jìn)一步說，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的執(zhí)政思維指導(dǎo)下，當(dāng)城市的各種功能在競爭城市用地的時(shí)候，那些對(duì)城市經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大的功能必然能夠獲得相對(duì)的優(yōu)勢地位。因此，在這種情況下，城市游憩空間建設(shè)要想獲得支持，便需要與以GDP增長為取向的城市旅游發(fā)展聯(lián)系起來。也就是說，城市游憩空間的建設(shè)只有搭上旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的順風(fēng)車，才具有建設(shè)的動(dòng)力和獲得財(cái)政支持。

在我國，很多城市已經(jīng)將旅游局與體育局、文化局合并形成文體旅游局（如：廣東省的深圳、珠海、增城、蕉嶺等），其實(shí)質(zhì)就是一種以促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展為取向的行政部門整合。眾所周知，旅游局的主要職能是促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)（如傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)：旅游景區(qū)、酒店業(yè)、旅行社業(yè)、旅游餐飲業(yè)、旅游購物業(yè)、旅游娛樂業(yè)）的發(fā)展，而以旅游局為軸心的行政部門整合可以將傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)衍生到其他產(chǎn)業(yè)（如旅游與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、信息業(yè)、教育、醫(yī)療、文化等的融合）。因此，在現(xiàn)有的國情下，將分散在各個(gè)部門的與城市游憩空間相關(guān)的管理職能集中到旅游局，便成了當(dāng)下最為流行的行政機(jī)構(gòu)整合模式。這種以旅游發(fā)展為取向的行政機(jī)構(gòu)整合，是一種典型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)的整合模式。

（二）人的發(fā)展取向

與旅游發(fā)展取向相對(duì)立的另一種價(jià)值取向是：每一位城市居民應(yīng)當(dāng)享有公平的和充足的游憩機(jī)會(huì)。[8]休閑作為人類的美麗的精神家園，是人之為人所不可或缺的必要條件。[9]因此，城市游憩空間就其本質(zhì)而言，主要還是要服務(wù)于人的發(fā)展，使人在休閑和游憩中獲得知識(shí)和成長。人的發(fā)展取向是建立在對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取向的批評(píng)之上的。經(jīng)過30多年的發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展取向?yàn)閳?zhí)政模式已經(jīng)展示了諸多嚴(yán)重的弊端，如城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、收入分配制度不合理、地方保護(hù)主義盛行、違法征地拆遷行為嚴(yán)重、環(huán)境污染問題依舊嚴(yán)峻、“新三座大山”尚未移除、安全生產(chǎn)故事頻繁、基層政府債務(wù)高舉等。[10]

相對(duì)而言，以人的發(fā)展取向?yàn)閳?zhí)政模式將更能滿足公民對(duì)政府的期許，更加符合民主政府理念，也更加有利于和諧社會(huì)建設(shè)。人的發(fā)展取向就是要重新發(fā)現(xiàn)生活世界本身的價(jià)值，使得人們通過相互的交往克服現(xiàn)代社會(huì)所帶來的人際間的冷漠。正如哈貝馬斯所言，現(xiàn)代社會(huì)，由于系統(tǒng)的力量過于強(qiáng)大，已經(jīng)嚴(yán)重侵蝕生活世界，進(jìn)而導(dǎo)致生活世界的危機(jī)。[11]傳統(tǒng)的城市發(fā)展取向關(guān)注點(diǎn)都是經(jīng)濟(jì)增長或者說系統(tǒng)的力量，而不是生活世界本身的建設(shè)。因此，未來的新型城市化道路需要更加注重人的發(fā)展。

從人的發(fā)展的角度來看，城市游憩空間關(guān)聯(lián)于文化局、教育局、體育局、科技局、園林局，并一直延伸到旅游局等。剝?nèi)ヂ糜蔚慕?jīng)濟(jì)表現(xiàn)，支撐旅游發(fā)展的內(nèi)核的還是人的發(fā)展。人出門旅游可以增長知識(shí)，擴(kuò)大視野，使身心得以放松。如果一個(gè)城市不能為旅游者提供這方面的吸引物，那么，旅游經(jīng)濟(jì)也就成了無源之水。因此，從城市游憩空間的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，人的發(fā)展取向是本質(zhì)規(guī)定。

三、整合的組織形式

除了價(jià)值取向，政府管理機(jī)構(gòu)整合的另一個(gè)重要維度是組織形式。政府組織是行政管理體制中最為重要的因素，在制約行政管理體制改革的諸多變量中，政府組織結(jié)構(gòu)形式的變化，起著至關(guān)重要的作用。政府組織結(jié)構(gòu)是政府職能正常行使并發(fā)揮作用的主要物質(zhì)載體，政府職能的轉(zhuǎn)變與調(diào)整（包括量的變化和質(zhì)的變化），必然要求政府組織結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)的變化，同時(shí)機(jī)構(gòu)改革又進(jìn)一步推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變。一般而言，在整合部門之時(shí)，政府可以采取兩種不同的組織形式：控制-命令式的組織形式與溝通-協(xié)商式的組織形式。

（一）控制-命令式的組織形式

所謂控制-命令式的組織形式，就是將原本分散在各個(gè)部門的與城市游憩空間相關(guān)的管理職能集中到一個(gè)部門，由這個(gè)部門統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理。這種組織形式的本質(zhì)在于：將部門之間的協(xié)調(diào)行為轉(zhuǎn)變成部門內(nèi)部的命令行為，其采用的組織方式是一種科層制組織?？茖又平M織，指的是一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式，具有分部—分層、集權(quán)—統(tǒng)一、指揮—服從等特征。[12]

主張采用這一組織形式的學(xué)者通常假設(shè)，部門之間存在難以承受的高協(xié)調(diào)成本，故而不得不利用控制-命令式的組織形式將高昂的協(xié)調(diào)成本加以“內(nèi)部化”，也即用“控制-命令”來替代“協(xié)調(diào)”。[13]在這些學(xué)者看來，城市政府的每個(gè)部門都在各自的管轄職能上制定自己的政策議程，并試圖以最有效的方式運(yùn)用自己的資源，達(dá)到自己設(shè)定的政策目標(biāo)，與此同時(shí)，它們也發(fā)展出了自己的組織個(gè)性或意識(shí)形態(tài)。在缺乏溝通和協(xié)調(diào)的情況下，各部門為了保護(hù)各自的職責(zé)范圍和部門利益，通常在合作的時(shí)候保留實(shí)力或者犧牲整體利益，而在沖突的時(shí)候相互侵犯。這意味著，部門之間的合作具有極其高昂的協(xié)調(diào)成本。[14]因此，最好的整合辦法就是，將類似的職能整合到一個(gè)部門之中，防止部門之間的職能交叉。

對(duì)于城市游憩空間的行政管理職能散落化問題，采用控制-命令式的組織形式也就成了一種較為普遍的方案。通過控制-命令式的組織形式，將那些分散在各個(gè)部門的與城市游憩空間相關(guān)的管理職能和業(yè)務(wù)相對(duì)集中起來，由單一部門（如旅游局或園林局等）統(tǒng)一管理，從而減少機(jī)構(gòu)的數(shù)量，避免職能交叉、多頭管理的局面，達(dá)到提高行政效率、降低行政成本和滿足公民需求的目標(biāo)。應(yīng)該指出，集權(quán)-命令式的組織形式并不能解決目前的科層制體制帶來的所有問題。例如，以前的部門之間的利益沖突，在整合后會(huì)演變成部門內(nèi)部業(yè)務(wù)科室之間的利益沖突；如果整合不徹底，而不徹底的整合又提升了某一部門的博弈能力，便可能導(dǎo)致部門之間的更大的矛盾沖突。

（二）溝通-協(xié)商式的組織形式

控制-命令式的組織形式有利于提高行政效率和提高城市游憩空間與其他功能空間的博弈能力，但是溝通-協(xié)商式的組織形式卻能夠促進(jìn)城市游憩空間的各子類型之間的博弈力量的均衡。因此，控制-命令和溝通-協(xié)商這兩種組織形式對(duì)于城市游憩空間的建設(shè)各有利弊。一般來說，組織規(guī)模小，應(yīng)選擇控制-命令式的組織形式；組織規(guī)模大，應(yīng)選擇溝通-協(xié)商式的組織形式。考慮到城市游憩空間涉及多個(gè)政府管理部門，因此，要實(shí)現(xiàn)控制-命令式的組織形式要付出極大的成本，難度之大可想而知。2008年中央政府所推行的大部制改革就是試圖以控制-命令式的組織形式來應(yīng)對(duì)管理的破碎化，但是改革過程不斷遇到挫折，進(jìn)展并不順利。[15]

在溝通-協(xié)商式的組織形式中，政府保留了各部門的局部自治，但是增加了部門之間的溝通網(wǎng)絡(luò)和協(xié)商機(jī)制建設(shè)。具體而言，對(duì)于城市游憩空間建設(shè)這一特定的職能，旅游局、規(guī)劃局、園林局、教育局、文化局等諸多部門均擁有一部分的業(yè)務(wù)范圍，沒有任何一個(gè)部門占據(jù)著支配地位，然而部門之間通過溝通和協(xié)商機(jī)制對(duì)特定職能進(jìn)行了有效的協(xié)同管理。此時(shí)，城市游憩空間建設(shè)的效果和績效主要依賴于各個(gè)部門之間的系統(tǒng)性協(xié)同程度，而整個(gè)的協(xié)同性則有賴于溝通網(wǎng)絡(luò)和協(xié)商機(jī)制對(duì)于部門分割的彌補(bǔ)情況。在實(shí)際運(yùn)作中，溝通-協(xié)商模式就是在保持現(xiàn)有部門管理職能不變的基礎(chǔ)上，通過建立部門之間的溝通網(wǎng)絡(luò)和協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)一定程度的整合，這種整合建立在部門之間的民主溝通、平等協(xié)商的基礎(chǔ)之上。

四、整合方案的比較

（一）四種整合方案

以整合的價(jià)值取向和整合的組織形式為縱橫兩個(gè)維度，劃分出四種可能的整合方案（見圖2）。

一是相關(guān)職能劃歸旅游局。通過行政組織整合，提升組織力量和運(yùn)行效率，促進(jìn)城市游憩空間的整體優(yōu)化和在城市空間中的博弈力量。當(dāng)前，由旅游局所主導(dǎo)編制的城市旅游規(guī)劃往往只是一個(gè)非法定的軟規(guī)劃，對(duì)于城市發(fā)展，尤其是城市空間的資源配置的影響作用十分有限。因此，以旅游局為主導(dǎo)整合相關(guān)職能，將提升旅游局在城市空間的資源配置中的博弈能力，進(jìn)而客觀上可以驅(qū)動(dòng)城市游憩空間的建設(shè)。

二是成立旅游局牽頭的部際協(xié)商委員會(huì)。與第一種方案相比，該方案通過相關(guān)職能部門的平等協(xié)商建立共識(shí)，通過共識(shí)來整合各方意見，最后形成建設(shè)城市游憩空間的美好藍(lán)圖?？紤]到整合的價(jià)值取向以旅游發(fā)展為取向，因此可適當(dāng)提高旅游局的權(quán)力地位。然而，由于這種共識(shí)建立在協(xié)商的基礎(chǔ)之上，因此，盡管旅游局居于牽頭地位，實(shí)質(zhì)上對(duì)于各職能部門仍缺乏強(qiáng)制力。但是，通過部門協(xié)商，能夠?qū)崿F(xiàn)信息的對(duì)稱和理念的統(tǒng)一，能在一定程度上推動(dòng)城市游憩空間的建設(shè)和促進(jìn)城市旅游的發(fā)展。

三是相關(guān)職能劃歸文化局。一個(gè)城市的文化主要形成于市民的生活世界，特定的生活方式造就出市民的特定的精神氣質(zhì)。由文化局主管的城市游憩空間的諸多子類型，如城市圖書館、文化館、體育館、藝術(shù)館、博物館、展覽館、城市廣場等，對(duì)于生活世界的塑造都具有重要作用。例如，廣州市珠江新城通過花城廣場的建設(shè)，集中布局了圖書館、博物館、大劇院、少年宮等，成了市民最喜歡去的地方之一。這樣的空間增進(jìn)了人與人之間的交往機(jī)會(huì)，在交往中形成彼此認(rèn)同的價(jià)值觀念。因此，將相關(guān)職能劃歸文化局[JP2具有很大的合理性。通過

“大文化”的理念來整合城市游憩空間，更能體現(xiàn)城市游憩空間的本質(zhì)。只不過，在經(jīng)濟(jì)增長主義下，這樣的整合模式難以改變城市游憩空間的弱勢地位。

四是成立文化局牽頭的部際協(xié)商委員會(huì)。與第二種方案相反，由文化局牽頭來整合各個(gè)相關(guān)部門的意見，最后形成以促進(jìn)人的發(fā)展為取向的城市游憩空間的發(fā)展共識(shí)。由于沒有了旅游產(chǎn)業(yè)的驅(qū)動(dòng)，將完[HJ2.6mm全取決于城市財(cái)政的投入，因此，除非改變城市建設(shè)的考核模式，否則該方案只能在一定程度上優(yōu)化城市游憩空間的建設(shè)思路和布局。

可以將以上四種整合方案在價(jià)值取向、核心目的、問題診斷、整合方式、依賴手段、決策機(jī)制、組織系統(tǒng)等分析維度上比較其異同[16]，作為城市政府選擇的依據(jù)（表1）。

（二）城市政府的選擇

在上述四種可能的整合方案中，城市政府究竟應(yīng)該選擇哪種整合模式，可能取決于多種因素，如：城市旅游發(fā)展現(xiàn)狀和潛力、中央政府和省政府的行政體制改革狀況、城市規(guī)模、城市密度、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市居民訴求等等。因此，由于城市之間的巨大差異，不同的城市可以根據(jù)自身的狀況選擇不同的整合方案。

對(duì)于閑暇旅游驅(qū)動(dòng)型旅游城市，如：珠海、桂林、張家界、黃山、泰安、麗江、鳳凰等，可以考慮強(qiáng)化旅游局的職能，將相關(guān)職能劃歸旅游局主管。由旅游局制定城市游憩系統(tǒng)規(guī)劃，并監(jiān)測本地居民和外來旅游者使用的反饋意見，隨時(shí)向市領(lǐng)導(dǎo)提出改進(jìn)措施。在該類城市，旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為城市的支柱產(chǎn)業(yè)或者主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，客觀上需要通過城市游憩空間的建設(shè)提升城市的景觀風(fēng)貌吸引力和旅游設(shè)施服務(wù)能力，因此，通過集權(quán)科層制的組織形式將有利于市政府的發(fā)展意圖的高效率落實(shí)。

對(duì)于商務(wù)旅游驅(qū)動(dòng)型旅游城市，如：廣州、上海、北京等國內(nèi)一線城市，可以考慮在現(xiàn)有政府部門結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，成立旅游局牽頭的部際協(xié)商委員會(huì)。在這些城市，由于城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的中心性地位，使得城市商務(wù)旅游特別發(fā)達(dá)，但是，即便這樣，旅游產(chǎn)業(yè)也未能構(gòu)成城市發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)或者主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，旅游更像是城市在其他方面發(fā)展之后的副產(chǎn)品，因此，與城市游憩空間的建設(shè)狀況并非直接相關(guān)。但是，通過旅游局牽頭的部際協(xié)商委員會(huì)的整合，能夠?yàn)槌鞘新糜伟l(fā)展提供更便捷的服務(wù)，對(duì)于提升城市形象具有重要意義。

對(duì)于旅游經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中小城市，可以采取將相關(guān)職能劃歸文化局的整合方案，從而提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率，整合有限資源，集中力量建設(shè)城市游憩空間。對(duì)于中小城市，由于各部門規(guī)模較小，因此，強(qiáng)化集權(quán)有利于提升組織運(yùn)行效率。這樣的整合對(duì)于有目的地建設(shè)一個(gè)城市具有潛在價(jià)值。一個(gè)精致而有特色的中小城市的建設(shè)，不僅需要鮮明的城市理念的指引，也需要強(qiáng)有力的組織力量的推動(dòng)。

對(duì)于旅游經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的大城市，可以成立以文化局牽頭的部際協(xié)商委員會(huì)。當(dāng)旅游產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)時(shí)，城市游憩空間主要服務(wù)于本地居民的游憩需求。讓城市居民更好地生活不僅是城市游憩空間的建設(shè)目標(biāo)，也是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的終極目的。但是，大城市的政府各部門規(guī)模較大，整合難度大，強(qiáng)行整合會(huì)留下諸多難以預(yù)料的后遺癥。因此，通過強(qiáng)化溝通網(wǎng)絡(luò)和協(xié)商機(jī)制，更符合這類城市的實(shí)際情況。

五、結(jié)論與展望

對(duì)于城市游憩空間的建設(shè)而言，人的發(fā)展與旅游發(fā)展或許都是不可忽視的，前者是終極價(jià)值和理想狀態(tài)，后者是必要的手段和發(fā)展動(dòng)力。通過旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來驅(qū)動(dòng)理想的城市游憩空間的建設(shè)看似一個(gè)難以解決的悖論。但是，由于城市游憩空間具有較高的公共性[17]，因此，城市游憩空間的建設(shè)要獲取充足的動(dòng)力支持，在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，似乎比較困難。

要解決這個(gè)難題需要作為社會(huì)公眾代理人的政府承擔(dān)更多的責(zé)任，本文只是初步提出了整合思路，以起到拋磚引玉的作用。自第一個(gè)近代意義上的政府成立以來，人們就圍繞著政府的角色及其所承擔(dān)的職能進(jìn)行不斷地研究和探討，試圖找出一個(gè)最有效的、最低成本的、最理想的政府模式。本文針對(duì)城市游憩空間的政府管理職能碎片化、散落化問題，提出了四種整合方案，其目的在于提升政府的行政能力和行政效率，使得在城市建設(shè)過程中，主管城市游憩空間的行政部門具有更大的話語權(quán)和博弈能力，從而可以彌補(bǔ)單純由市場機(jī)制所導(dǎo)致的城市游憩空間建設(shè)的動(dòng)力的不足。

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