淺析海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》注意的問(wèn)題及工作側(cè)重點(diǎn)

王景堅(jiān)+凌楓

摘 要：渡口渡船容易發(fā)生群死群傷事故，相關(guān)單位及人員務(wù)必根據(jù)法律法規(guī)要求落實(shí)安全管理責(zé)任，正確、全面履職?；诖耍疚慕Y(jié)合新頒布的《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》，著力闡明海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)渡口渡船安全監(jiān)督管理過(guò)程中需要注意的問(wèn)題及把握的側(cè)重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：渡船 職責(zé) 管理

渡船是方便人民群眾出行的重要水上交通工具，渡運(yùn)安全關(guān)乎千家萬(wàn)戶的幸福，然而，近年發(fā)生的客渡船重大交通事故，暴露出當(dāng)前渡口渡船管理體制、政策法規(guī)、技術(shù)手段等方面仍然存在諸多不足。作為監(jiān)管部門之一的海事管理機(jī)構(gòu)必須認(rèn)真履行法律法規(guī)賦予的管理職責(zé)，不斷完善渡船安全監(jiān)督管理，保障渡船航行安全。

1.客觀定位，正確理解和執(zhí)行《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》（以下稱9號(hào)令）

（1）正確理解9號(hào)令中海事機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的主要職責(zé)。9號(hào)令第三條規(guī)定：交通運(yùn)輸部主管全國(guó)內(nèi)河交通安全管理工作。縣級(jí)地方人民政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》，負(fù)責(zé)設(shè)置和撤銷渡口的審批，建立、健全渡口安全管理責(zé)任制，指定負(fù)責(zé)渡口和渡運(yùn)安全管理的部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》和國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口渡船的安全管理職責(zé)。

縣級(jí)人民政府指定的部門在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)對(duì)渡口和渡運(yùn)實(shí)施安全管理。

各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)依據(jù)各自職責(zé)對(duì)所轄內(nèi)河水域內(nèi)渡船的水上交通安全實(shí)施監(jiān)督管理。

以上條款明確規(guī)定了各相關(guān)單位的管理職責(zé)，這里面有兩個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起我們重視和思考。一是地級(jí)市（東莞、中山）下面沒(méi)有縣級(jí)政府，直接到鎮(zhèn)政府，那么鎮(zhèn)政府是否能夠替代縣級(jí)政府并同時(shí)履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職責(zé)呢？如果答案是肯定的，那么鎮(zhèn)政府則具體承擔(dān)縣級(jí)以上人民政府和鎮(zhèn)政府的雙重職責(zé)；如果答案是否定的，對(duì)于地級(jí)市、鎮(zhèn)政府這種二元行政區(qū)域，應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)履行法規(guī)規(guī)定的縣級(jí)人民政府的的職責(zé)。筆者認(rèn)為，在沒(méi)有縣級(jí)人民政府的情況下，應(yīng)該遵循“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，由地級(jí)市政府承擔(dān)渡口渡船安全管理的職能，并由其指定具體部門負(fù)責(zé)對(duì)渡口和渡運(yùn)實(shí)施安全管理。二是縣級(jí)人民政府指定的部門在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)對(duì)渡口和渡運(yùn)實(shí)施安全管理，各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)依據(jù)各自職責(zé)對(duì)所轄內(nèi)河水域渡船的水上交通安全實(shí)施監(jiān)督管理。在這里明確了海事機(jī)構(gòu)僅對(duì)渡船的水上交通安全實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)著重圍繞渡船適航、渡工適任、通航環(huán)境順暢等方面開(kāi)展工作，其他的諸如渡口碼頭安全設(shè)施、渡口安全管理制度、上下渡船秩序維護(hù)等應(yīng)由指定部門督促渡口運(yùn)營(yíng)人落實(shí)。

（2）9號(hào)令第四條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)河渡口渡船安全管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。

第三十五條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府及其指定的有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)建立渡口渡運(yùn)安全檢查制度，并組織落實(shí)。在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)渡口存在安全隱患的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即消除安全隱患或者限期整改。

第三十八條規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立渡船安全監(jiān)督管理制度。在監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)渡船存在重大安全隱患的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即消除安全隱患或者限期整改，并及時(shí)通報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府及其相關(guān)部門。

以上條款表明在日常渡運(yùn)安全管理中，地方政府或者指定部門處于組織領(lǐng)導(dǎo)地位，應(yīng)當(dāng)由其牽頭組織相關(guān)部門開(kāi)展渡口渡船的聯(lián)合檢查或者專項(xiàng)檢查活動(dòng)，并按照有關(guān)制度加強(qiáng)渡運(yùn)安全隱患檢查整改。海事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，建立渡船安全監(jiān)督管理制度，在檢查中發(fā)現(xiàn)渡船存在重大安全隱患的，除了責(zé)令其消除安全隱患之外，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門。目前這種隱患通報(bào)機(jī)制還存在一些問(wèn)題，一是海事處所在地沒(méi)有縣級(jí)人民政府，并涉及到幾個(gè)鎮(zhèn)，直接報(bào)送給市政府涉嫌越級(jí)，一般是對(duì)各鎮(zhèn)分頭通報(bào)；二是隱患通報(bào)后極少有整改結(jié)果信息回饋。鑒于這種情況，筆者認(rèn)為基層海事處在通報(bào)相關(guān)鎮(zhèn)政府后應(yīng)當(dāng)將情況上報(bào)分支局，由其匯總后通報(bào)市政府及指定部門。如果沒(méi)有指定部門，建議直接報(bào)送當(dāng)?shù)匕参瘯?huì)。

（3）關(guān)于9號(hào)令責(zé)任主體及處罰依據(jù)模糊條款的理解。

①9號(hào)令采用了渡口運(yùn)營(yíng)人術(shù)語(yǔ)，附則解釋為負(fù)責(zé)渡口營(yíng)運(yùn)和安全管理的經(jīng)營(yíng)人或者管理人；而在第六章法律責(zé)任的對(duì)象均為渡船所有人或經(jīng)營(yíng)人。兩者之間法律關(guān)系值得商榷。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口渡船多數(shù)采取承包經(jīng)營(yíng)模式，渡船登記證書所有人和經(jīng)營(yíng)人一般是村委會(huì)，村委會(huì)普遍采取招投包形式將渡口渡船轉(zhuǎn)包給其他人員經(jīng)營(yíng)，從而就造成了船舶登記證書上的經(jīng)營(yíng)人與承包合同上實(shí)際經(jīng)營(yíng)人不一致。針對(duì)復(fù)雜的承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系和不同身份人員，筆者認(rèn)為頂層管理者從法律層面有必要對(duì)相關(guān)對(duì)象和法律關(guān)系加以明確和統(tǒng)一，尤其是船舶登記證書所有人或者經(jīng)營(yíng)人的責(zé)任，未經(jīng)登記不得對(duì)抗第三人；地方政府也要對(duì)這種多次轉(zhuǎn)包做出必要的限制，避免相互間產(chǎn)生責(zé)任推諉。但就具體海事行政執(zhí)法而言，明確將法定登記的船舶所有人或者經(jīng)營(yíng)人、經(jīng)任職的渡船船員作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，不應(yīng)受其經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包而主體責(zé)任隨之轉(zhuǎn)移的影響或者干擾。

②9號(hào)令個(gè)別條款責(zé)任主體表述模糊及罰則依據(jù)不明顯。

如第七條規(guī)定渡口應(yīng)當(dāng)根據(jù)其渡運(yùn)對(duì)象的種類、數(shù)量、水域情況和過(guò)渡要求，合理設(shè)置碼頭、引道，配置必要的指示標(biāo)志、船岸通訊和船舶助航、消防、安全救生等設(shè)施。本條主體為渡口，但渡口是物，不具備民事行為能力，那么由誰(shuí)履行該項(xiàng)職責(zé)，如果渡口不履行此義務(wù)，該處罰誰(shuí)，以什么條款處罰？

又如第十條規(guī)定渡口運(yùn)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)渡口安全設(shè)施和渡船渡運(yùn)的安全管理，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立渡口、渡船安全管理制度，落實(shí)安全管理責(zé)任制。如果渡口運(yùn)營(yíng)人不落實(shí)此義務(wù)，又缺乏相應(yīng)的責(zé)罰，該怎么處理。

再如第十四條規(guī)定了渡口運(yùn)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)督促渡船清點(diǎn)并如實(shí)記錄每航次渡船載客數(shù)量及車輛駕駛員等隨船過(guò)渡人員，并開(kāi)展定期或者不定期核查。而渡船是物，不具備清點(diǎn)和如實(shí)記錄人數(shù)的民事能力，責(zé)任主體不明確。

針對(duì)前述情況，結(jié)合《安全生產(chǎn)法》第五條“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)”的規(guī)定，筆者認(rèn)為申請(qǐng)?jiān)O(shè)立渡口的單位（村委會(huì)或者其他組織）主要負(fù)責(zé)人必須對(duì)其所屬渡口承擔(dān)《安全生產(chǎn)法》第十七條的職責(zé)，對(duì)渡口渡船安全生產(chǎn)擔(dān)負(fù)主體責(zé)任，并有足夠投入保證渡口設(shè)備設(shè)施符合渡口安全運(yùn)營(yíng)的要求，加強(qiáng)渡運(yùn)安全生產(chǎn)檢查督促，及時(shí)消除渡運(yùn)安全隱患。endprint

（4）關(guān)于9號(hào)令未能明確界定渡口水域產(chǎn)生的問(wèn)題。

9號(hào)令第五條規(guī)定了縣級(jí)人民政府在審批渡口的設(shè)置和撤銷時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮安全因素，明確渡運(yùn)水域范圍、渡運(yùn)路線、渡運(yùn)時(shí)段、渡口位置等主要內(nèi)容。

第二十六條規(guī)定了渡船應(yīng)當(dāng)在渡運(yùn)水域內(nèi)按照核定的渡運(yùn)路線航行。在渡運(yùn)水域內(nèi)不得從事水上過(guò)駁、采砂、捕撈、養(yǎng)殖、設(shè)置永久性固定設(shè)施等可能危及渡船航行安全的作業(yè)或者活動(dòng)。第二十七條規(guī)定順航道行駛的船舶駛近渡運(yùn)水域時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)了望，謹(jǐn)慎駕駛，采取有效措施協(xié)助避讓。

但是目前政府對(duì)渡口設(shè)置的批復(fù)文件中，對(duì)渡運(yùn)水域范圍、渡運(yùn)時(shí)段均未有明確的界定，以上條款在執(zhí)行中便缺少法規(guī)依據(jù)，無(wú)法約束影響渡運(yùn)安全的上述行為。此外，各渡口開(kāi)航時(shí)間比較混亂，普遍存在夜間有人過(guò)渡即開(kāi)航的現(xiàn)象，對(duì)渡運(yùn)安全管理及緊急情況下的處置工作造成不便，因此盡快確定渡口水域及渡運(yùn)時(shí)段等顯得十分迫切。

綜上所述，正確理解是有效執(zhí)行《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》的先決條件，也是海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施具體監(jiān)督管理事務(wù)中應(yīng)當(dāng)把握的原則和立場(chǎng)，既要避免執(zhí)法越位也要防止缺位。

2.圍繞職責(zé)，突出抓好渡船安全監(jiān)管重點(diǎn)部位

通常，人、船舶、環(huán)境、管理是導(dǎo)致事故發(fā)生的四大要素，而且人為因素占到80%以上，多宗渡運(yùn)事故也表明是由于人的思想認(rèn)識(shí)偏差、駕駛操作不當(dāng)、僥幸心理較強(qiáng)、管理水平低下所致。

（1）有針對(duì)性開(kāi)展渡船船員培訓(xùn)考核。目前渡船船員大多是渡口所在地或者附近村民，普遍年紀(jì)較大、文化程度低、學(xué)習(xí)能力較差，特別是渡船船員長(zhǎng)期在固定的水域駕駛固定的船舶，形成了固定駕駛習(xí)慣和思維方式，缺乏比較借鑒，缺乏學(xué)習(xí)提高。鑒于各渡口所處水域情況不同，除了強(qiáng)化渡船船員安全知識(shí)更新之外，應(yīng)當(dāng)結(jié)合季節(jié)性和渡船年限，有針對(duì)性對(duì)渡船船員開(kāi)展實(shí)操能力考核，特別是AIS設(shè)備使用、雷雨大風(fēng)防抗、緊急情況下自救等，同時(shí)，逐步提高渡船船員培訓(xùn)考試發(fā)證資格要求，改變當(dāng)前渡船船員素質(zhì)普遍較低的狀況，從源頭上最大限度減少人為因素造成事故。

（2）狠抓渡船檢驗(yàn)質(zhì)量關(guān)。由于渡船多數(shù)是由一些小型造船廠制造，其設(shè)計(jì)能力相當(dāng)差，同時(shí)在船型選取、推進(jìn)功率選擇、操縱系統(tǒng)配置等方面受制于造船預(yù)算，使得渡船的設(shè)計(jì)、建造與實(shí)際使用存在不匹配的問(wèn)題，通常存在以下幾種現(xiàn)象：一是乘客人數(shù)未超定額但船舶已超過(guò)滿載水線；二是船舶本身未合理設(shè)置壓載，使用時(shí)船尾吃水過(guò)小，船舶后車無(wú)力，影響操縱性能，使用者則在船尾加載不規(guī)則石塊、水泥塊等；三是因吃水不足，舵效差，使用者擅自拆除舵角限位塊，導(dǎo)致舵葉左右擺向超過(guò)60度，回舵時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，無(wú)法及時(shí)操控舵向；四是用作舵鏈的鋼絲纜直接暴露在甲板上，無(wú)防護(hù)裝置等，這些設(shè)計(jì)或者使用保養(yǎng)的硬傷，任何一個(gè)都足以對(duì)渡船安全構(gòu)成重大威脅。因此，船舶檢驗(yàn)部門應(yīng)當(dāng)高度重視渡船的檢驗(yàn)把關(guān)，絕對(duì)不能放松標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不滿足檢驗(yàn)規(guī)范要求的絕對(duì)不予發(fā)證，同時(shí)利用渡船更新改造契機(jī)推薦使用設(shè)計(jì)更加科學(xué)、建造質(zhì)量更加可靠、綠色環(huán)保的新型渡船。

（3）嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督工作制度。9號(hào)令第三十八條明確規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立渡船安全監(jiān)督管理制度。廣東海事局也將渡口渡船列為四類重點(diǎn)監(jiān)管船舶之一。因此，各分支局務(wù)必要建立健全渡船安全監(jiān)督管理工作制度，嚴(yán)格按照規(guī)定的檢查頻率、內(nèi)容、要求等開(kāi)展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)安全隱患時(shí)要求其立即或者限期整改，超期不整改的采取相應(yīng)海事行政強(qiáng)制措施，并及時(shí)通報(bào)當(dāng)?shù)卣爸付ú块T。同時(shí)，可采取不同轄區(qū)交叉登船檢查方式開(kāi)展不定期內(nèi)部工作督查，確保安全監(jiān)督管理工作制度落實(shí)。

（4）反饋通報(bào)。各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與地方政府、交通運(yùn)輸、安監(jiān)、港航、航道等部門建立渡運(yùn)安全信息通報(bào)機(jī)制，在地方政府組織領(lǐng)導(dǎo)下召開(kāi)聯(lián)席工作會(huì)議或者現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，根據(jù)各方職責(zé)，著力解決影響轄區(qū)渡運(yùn)安全的突出問(wèn)題；并建議地方政府在進(jìn)行村委會(huì)安全生產(chǎn)考核、發(fā)放渡口渡船維護(hù)改造資金及燃料補(bǔ)助時(shí)，可以將渡運(yùn)安全管理狀況作為主要考量指標(biāo)。

3.整合資源，提高渡運(yùn)安全事故應(yīng)急處置能力

避免渡運(yùn)事故發(fā)生是保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的最佳理想狀態(tài)。這就要求我們一方面要運(yùn)用科學(xué)辦法查找當(dāng)前渡運(yùn)存在的薄弱環(huán)節(jié)持續(xù)改進(jìn)，逐步消除引誘渡運(yùn)事故發(fā)生的可能因素；另一方面要切實(shí)做好渡運(yùn)事故險(xiǎn)情發(fā)生時(shí)的應(yīng)急處置準(zhǔn)備工作，防患于未然。

《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》第十五條：日渡運(yùn)量超過(guò)300人次渡口的運(yùn)營(yíng)人及載客定額超過(guò)12人的渡船應(yīng)當(dāng)編制渡口渡船安全應(yīng)急預(yù)案，每月至少組織一次船岸應(yīng)急演習(xí)。日渡運(yùn)量較少的渡口及載客定額12人以下的渡船，應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急措施，每季度至少組織一次演練。

《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第四十八條：海事管理機(jī)構(gòu)收到船舶、浮動(dòng)設(shè)施遇險(xiǎn)求救信號(hào)或者報(bào)告后，必須立即組織力量救助遇險(xiǎn)人員，同時(shí)向遇險(xiǎn)地縣級(jí)以上地方人民政府和上級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。遇險(xiǎn)地縣級(jí)以上地方人民政府收到海事管理機(jī)構(gòu)的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)對(duì)救助工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，動(dòng)員各方力量積極參與救助。第五十一條：海事管理機(jī)構(gòu)接到內(nèi)河交通事故報(bào)告后，必須立即派員前往現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行調(diào)查和取證。

以上法律法規(guī)賦予海事管理機(jī)構(gòu)組織力量救助遇險(xiǎn)人員及進(jìn)行內(nèi)河交通事故調(diào)查職責(zé)，因此海事管理機(jī)構(gòu)在日常管理中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)檢查渡口渡船應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、可操行以及評(píng)估其演練效果，提出海事專業(yè)意見(jiàn)；另外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)轄區(qū)水上應(yīng)急資源管理，將渡運(yùn)水域優(yōu)先考慮在輻射能力范圍內(nèi)，并充分利用自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)，指揮協(xié)調(diào)附近相關(guān)船舶、人員及時(shí)開(kāi)展人命救助工作，積極協(xié)助地方政府做好水上應(yīng)急處置及善后工作。

4.結(jié)束語(yǔ)

渡口渡船安全管理是以地方政府為主導(dǎo)、各部門分工合作的系統(tǒng)工程。海事管理機(jī)構(gòu)要堅(jiān)決糾正以往大包大攬或者保姆式監(jiān)管模式，將資源和精力重點(diǎn)放在自身監(jiān)管職責(zé)的薄弱環(huán)節(jié)，同時(shí)也要努力推動(dòng)地方政府逐步建橋撤渡和合并臨近渡口、實(shí)行公司化、公交化經(jīng)營(yíng)等，提高渡口渡船硬件設(shè)施和管理水平，進(jìn)一步厘清各部門管理職責(zé)和工作界限，著力消除渡口渡船真空地帶或者薄弱環(huán)節(jié)，努力實(shí)現(xiàn)渡口渡船安全營(yíng)運(yùn)的無(wú)縫管理，不斷提高渡口渡船安全監(jiān)管質(zhì)量，為民眾出行打造安全、便捷、環(huán)保的水上通道。endprint