產業(yè)扶貧到戶：新階段扶貧攻堅的重中之重

凌經球　趙禹驊

摘 要：針對我國扶貧攻堅新階段的特征，中央提出了實施精準扶貧的新要求。精準扶貧的核心要義是在準確地識別出貧困對象的基礎上，通過扶貧體制機制創(chuàng)新，將扶貧資源配置到戶，扶持貧困戶發(fā)展符合其自身條件的產業(yè)項目。當下產業(yè)扶貧到戶仍存在許多問題，突出表現(xiàn)為“6個缺乏”，即缺乏發(fā)展產業(yè)的市場信息、啟動資金、技術基礎、勞動力、奮斗精神和支撐條件等。只有破解這些難題，才能打通阻礙精準扶貧的“最后一公里”。

關鍵詞：新時期；扶貧攻堅；精準扶貧；產業(yè)扶貧到戶

中途分類號：F323.8 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）06-0124-04

在全面建成小康社會的背景下，我國的扶貧攻堅進入了一個新階段。針對扶貧攻堅新階段的特征，中央提出了實施精準扶貧的新要求。筆者認為，精準扶貧不僅要準確地識別出貧困對象，解決誰是應該扶持的貧困者，更重要的是要通過扶貧模式創(chuàng)新將資源配置到戶，以扶持貧困農戶發(fā)展符合其自身條件的產業(yè)項目，這才是精準扶貧的核心要義。因此，深入研究產業(yè)扶貧到戶的有效途徑，對于實現(xiàn)新階段扶貧攻堅目標具有重要的意義。

一、產業(yè)扶貧到戶是精準扶貧的題中之義

改革開放以來，尤其是進入新世紀以來，我國的扶貧開發(fā)事業(yè)取得舉世矚目的巨大成就，農村貧困人口出現(xiàn)了大幅度下降，城市貧困基本上得到了解決。不管按照何種貧困標準，貧困人口的減少幅度都是非常顯著的。按照2008年設定的農村扶貧標準，2010年農村貧困人口比2000年減少了6700萬，貧困人口下降幅度達到70%以上[1]。當前，我國正按照既定的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略部署，著力推進全面建成小康社會進程。根據(jù)黨的十八大提出的奮斗目標，我國到2020年國內生產總值和人均GDP將比2010年實現(xiàn)翻一番，學界普遍認為屆時人均GDP將可能達到15000美元。順應這一發(fā)展趨勢要求，我國政府把貧困線提高到農村人均純收入2300元（按2010年不變價計），這標志著我國的扶貧開發(fā)事業(yè)邁進了新的階段。

筆者認為，所謂的扶貧開發(fā)新階段，“新”就“新”在全面建成小康社會對扶貧開發(fā)提出了一系列新的要求，比如在進一步致力于消除絕對貧困的同時，要更加重視緩解相對貧困，尤其要有效防范非貧困人口（也包括脫貧后又極易返貧，處于貧困邊緣狀態(tài)的人口）陷入貧困的風險，要提高公共服務均等化水平，并注重改善貧困人口的權利貧困狀態(tài)，為貧困人口增強自我發(fā)展能力創(chuàng)造條件，等等。這些新要求，歸結到一點就是要以增強貧困人口自我發(fā)展能力為切入點，以增加收入為核心，切實提高扶貧效益。這就要求我們把粗放型扶貧轉變?yōu)榫毣鲐殻伞奥嗍健狈鲐氜D變?yōu)椤暗喂嗍健狈鲐?。適應這一變化的要求，必須采取切實有效措施使各項扶貧資源配置到農戶，特別是要使產業(yè)扶貧落實到一家一戶之上。這是因為對于我國當下而言，貧困人口的收入低下仍是困擾扶貧開發(fā)工作的大問題，貧困人口增收難仍是迫切需要解決的核心問題。貧困農戶的產業(yè)發(fā)展既是農戶增收的主要途徑，也是貧困農戶自我發(fā)展能力提升的具體體現(xiàn)和重要標志。多年的扶貧實踐給我們一個重要的啟示，產業(yè)扶貧到戶是解決貧困群眾致富增收的一項帶根本性和長遠性的重要戰(zhàn)略舉措。沒有產業(yè)扶貧到戶，貧困人口就沒有增收的項目，脫貧就缺乏載體，致富就缺少后勁。只有解決了產業(yè)扶貧到戶這個“最后一公里”問題，精準扶貧才能得以實現(xiàn)。

產業(yè)扶貧到戶是精準扶貧的有效載體。借助可持續(xù)生計分析框架理論，實現(xiàn)產業(yè)扶貧到戶的路徑可從以下幾個方面來分析：第一，摸清楚貧困農戶的生計資本狀況，包括每一個貧困農戶所擁有的自然資本、人力資本、物化（質）資本、社會資本、地理（空間區(qū)位）資本、金融資本。第二，分析現(xiàn)有扶貧政策制度對貧困農戶可持續(xù)生計的影響，分清有利支持條件與制約因素。第三，分析貧困農戶在自身生計資本狀況和制度政策約束下做出的生計策略選擇情況。第四，分析當下貧困農戶生計變遷的狀況。第五，針對貧困農戶的生計狀況，提出改善其可持續(xù)生計策略的措施。簡而言之，就是根據(jù)各個貧困家庭的生計資本以及約束條件等，采取一戶一策的幫扶策略[2]30-41。

二、產業(yè)扶貧到戶的現(xiàn)實困境

對貧困村的實地調研發(fā)現(xiàn)，當下的扶貧開發(fā)與產業(yè)扶貧到戶的要求仍有不小的差距。主要表現(xiàn)為“6個缺乏”：

（一）缺乏發(fā)展產業(yè)的市場信息。貧困農戶發(fā)展產業(yè)首先遇到的難題是發(fā)展什么產業(yè)項目的問題。在現(xiàn)代市場經濟條件下，在貧困人口自身可達至的區(qū)域市場上，發(fā)展什么項目具有市場競爭優(yōu)勢（即發(fā)展什么項目？是種植業(yè)還是養(yǎng)殖業(yè)？種什么？養(yǎng)什么？等等），這需要他們具有獲取市場信息的能力。但這恰恰是貧困農戶的最大“弱項”，因為當下仍處在貧困狀態(tài)的人口，基本上是地處偏遠山區(qū)，他們往往缺乏必要的社會資本，除了本村內的親戚朋友之外，幾乎沒有什么“熟人”，與外界的聯(lián)系非常少，自然也就很難獲取對他們自身真正有用的市場信息。當然，在貧困農戶中，不乏初步掌握現(xiàn)代信息技術的人，他們可以通過互聯(lián)網來搜索市場信息，但因為網上的信息無所不有、真假難辨，沒有一定經驗的人給予指導，他們所了解到的信息就未必真正有用。

（二）缺乏發(fā)展產業(yè)的啟動資金。貧困農戶缺乏資金主要是以下三個方面原因造成的：一是貧困農戶本身收入低，有的連基本生活都難以維持，基本沒有剩余資金投入擴大生產。二是財政性產業(yè)扶貧資金難以落實到戶。因為此類資金預算支出本來就不多，每個貧困縣所得到的資金更少，加上貧困農戶如果沒有可行的項目，即便給了資金也難免“挪作他用”?，F(xiàn)行的產業(yè)扶貧資金基本上是用于對龍頭企業(yè)進行補貼，如廣西實行的“十百千”工程等。三是農戶難以從金融機構借到款。我國現(xiàn)行的金融體制不利于將資金配置到貧困農戶，這是不爭的事實。2008年底至今，廣西田東縣在吳邦國等親自推動下，在全國率先開展農村金融體制改革，改革的重點之一是通過對農戶進行信用評級，建立農戶信用體系，再根據(jù)農戶的信用情況給予授信，信用好的農戶可貸到最高8萬元的免抵押貸款，這在一定程度上緩解了農戶貸款難的問題。但筆者在對貧困村的調研中發(fā)現(xiàn)，該項制度尚難解決貧困農戶貸款難的問題。這是因為這一制度只是提供了農戶向金融機構貸款的必要條件而非充分條件，換句話講金融機構對農戶放貸，除了看你的信用等級之外，更重要的是要看你的還款能力，如果沒有還款能力，信用等級再高還是無法貸到款，也就是說農戶信用體系的建立改變不了銀行“嫌貧愛富”的現(xiàn)實。最近筆者到該縣SL鎮(zhèn)LB村調研，證實了這一點，該村294戶，至今沒有哪一戶從銀行貸到款。這是無可厚非的，因為金融機構是企業(yè)，風險始終是懸在他們頭上的一把“利劍”。endprint

（三）缺乏產業(yè)發(fā)展的技術基礎。貧困人口之所以缺乏技術，一是文化程度比較低。以筆者調研的田東縣SL鎮(zhèn)LB村為例，在該村755個勞動力中，高中文化僅有10人，占1.32%；初中文化的19人，占2.52%；小學文化的有703人（很多人并沒有讀到小學畢業(yè)，一般都是讀到三至四年級就輟學了），占93.64%，文盲半文盲的為19人，占2.52%，小學以下文化程度的占到96.12%。據(jù)此計算，該村平均受教育年限僅為2.98年，比廣西全區(qū)8.61年①低了5.63年，這大大制約著他們學習技術的能力。二是受到貧困地區(qū)簡單再生產技術習得模式的制約。由于大多數(shù)貧困人口從事的生產活動基本上是傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)，生產技術主要是通過傳統(tǒng)的世代相傳習得的。筆者在調研中設置了“您的生產技術主要是跟誰學來的？”，回答這一問題幾乎是一致的，即是“跟父母學來的”。這種傳統(tǒng)的簡單再生產技術習得模式，使他們失去學習新技術的原動力。三是現(xiàn)行的技術培訓有效性較差。近年的扶貧開發(fā)中，各級政府重視對貧困人口的技術培訓，但多數(shù)培訓項目沒有與扶貧到戶的產業(yè)開發(fā)結合起來，缺乏針對性。比如筆者在調研中了解到，田東縣SL鎮(zhèn)LB村發(fā)動群眾種貓豆而開展技術培訓，但由于采取以會代訓的方式來進行，培訓時間較短、內容簡單、技術含量不高，影響到貧困人口參與培訓的積極性與主動性。

（四）缺乏就地發(fā)展產業(yè)的勞動力。過去我們往往認為貧困農村勞動力過剩，但深入調研之后，發(fā)現(xiàn)這一結論未必正確。當下的貧困農村，青壯年勞動力基本上外出務工（當然或許在現(xiàn)有條件下外出務工這一生計策略可能暫時能夠改善其家庭的生計狀況），留在農村的基本上是“386199”部隊。據(jù)對田東縣ZD鄉(xiāng)ML村的調查，該村外出務工人員的比例高達70%，留守的勞動力普遍年齡偏大，文化水平低，就算是有好的項目可以就地進行產業(yè)開發(fā)，其勞動力的數(shù)量與質量也難以支撐。

（五）缺乏創(chuàng)業(yè)致富的奮斗精神。地處偏遠山區(qū)的農村貧困人口由于受到傳統(tǒng)生活習俗的影響，往往習慣于“種糧為了吃飯，余糧用于釀酒，養(yǎng)牛用來犁田，養(yǎng)羊為了積肥，養(yǎng)豬養(yǎng)雞為過年”的小農生活，這種傳統(tǒng)文化習俗無形中形成了一種路徑依賴——即甘于貧窮，不愿吃苦，安于現(xiàn)狀，不思進取，缺乏發(fā)展的膽量和眼光，缺乏創(chuàng)業(yè)致富的勇氣和信心。筆者在與SL鎮(zhèn)LB村部分青年訪談中，問及“對今后五年家庭的發(fā)展，你有沒有思考過”的問題，他們的回答的確令人失望——“沒有想過”。當然，這些青年并不能代表貧困農村的全部青年，但其典型意義是不可否認的。

（六）缺乏產業(yè)發(fā)展的支撐條件。這里所講的支撐條件包括交通條件、市場銷售渠道等。從交通條件來說，貧困村基本上地處偏遠，盡管幾十年來的扶貧開發(fā)都致力于改變行路難的問題，但調研發(fā)現(xiàn)，當下的所謂村村通路，通的只是行政村，而不是自然屯。以廣西為例，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來說，廣西基本上實現(xiàn)了村村通，但仍有不少自然屯并沒有真正通路，有的雖然通路，但卻是真正的“水泥路”，一遇雨天就難以通行。筆者調研的田東縣ZD鄉(xiāng)ML村有16個村民小組，目前只有6個村民小組通路，還有10個小組未通路，當?shù)厝罕姲沿i養(yǎng)大了想拿到鄉(xiāng)府所在的集市去賣，因路不通想用人抬出來都相當困難，只好在崎嶇山路上把豬趕著走，結果到了半路不幸豬從山崖上摔下去了。這就是當下部分貧困村行路難的真實寫照。至于銷售渠道也和市場信息一樣，是貧困村“軟肋”，一些貧困村不乏具有一定市場競爭優(yōu)勢的產品，但苦于沒有銷售渠道，更不善于營銷，只好“養(yǎng)在深閨人未識”，潛在的特色優(yōu)勢資源難以轉化為現(xiàn)實的經濟收入。

三、實現(xiàn)產業(yè)扶貧到戶的路徑選擇

產業(yè)扶貧到戶看似簡單，實則是一項復雜的系統(tǒng)工程。破解產業(yè)扶貧到戶的現(xiàn)實困境，必須多管齊下，“軟硬”兼施，既要加強頂層設計，又要鼓勵積極探索。當務之急要從以下幾個方面入手：

（一）加強產業(yè)扶貧到戶的頂層設計。產業(yè)扶貧到戶是新階段扶貧攻堅的重點任務，是實現(xiàn)貧困人口脫貧致富奔小康的有效載體。能否扎實推進，取得實效取決于頂層設計是否合理，領導力量是否到位。加強對產業(yè)扶貧到戶的頂層設計最重要的是要建立起相應的考核機制。按照現(xiàn)行扶貧攻堅管理體制“縣抓落實”的要求，應把這項工作納入對縣鄉(xiāng)黨委、政府“一把手”政績考核的重要內容，制定出具體考核辦法?，F(xiàn)行的考核體系過于龐雜、籠統(tǒng)，應予以改革。要以考核產業(yè)扶貧是否真正到戶為重點，對考核的內容、程序、考核主體、考核結果應用等進一步明晰化。將考核結果與黨政“一把手”的提拔任用緊密結合起來，如可將考核結果分為A、B、C、D四個等級，結果為A級的，注重提拔使用；為B級的可正常履職，C級的對其進行誡勉談話，一定時間內不得提拔使用或平職交流到重要崗位任職；D級的采取降職、免職等組織調整措施[3]。

（二）實施村屯道路提質上檔工程。針對當前多數(shù)行政村公路建設檔次較低，管理維護不到位，屯級公路通達率不高，建設等級較低的實際，應全面啟動實施村級公路等級化建設工程，力爭三到五年內實現(xiàn)村級公路全部“硬化”；除極少部分由于生活環(huán)境極端惡劣需要異地搬遷外，原則上所有自然屯應全部修建路面硬化的道路，借鑒以往開展基礎設施建設大會戰(zhàn)的辦法，對屯級公路修建情況進行全面排查，根據(jù)“全覆蓋”的要求作出規(guī)劃，按照“五統(tǒng)一”（即統(tǒng)一制定規(guī)劃、統(tǒng)一籌措經費、統(tǒng)一施工標準、統(tǒng)一施工進度、統(tǒng)一檢查驗收）的方式加以解決。同時，公路主管部門要認真調查研究，制定并實施村屯道路維護與管理辦法，把合格的村屯公路納入管理范疇，提高管護水平，避免“只通路不通車”的現(xiàn)象，使之真正發(fā)揮作用。

（三）實施“一村一企”產業(yè)扶貧到戶工程。至今為止，各級扶貧開發(fā)部門扶持的龍頭企業(yè)對推動貧困村產業(yè)發(fā)展功不可沒，但也存在一些突出問題，主要有三：一是沒有覆蓋到所有貧困村；二是企業(yè)與貧困人口的利益聯(lián)結機制不完善，損害農民利益的事時有發(fā)生；三是項目難以覆蓋到所有貧困農戶。針對這些突出問題，必須對原有運作模式進行改革。第一，在充分調研的基礎上，搞好村級產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。由各縣組織力量幫助各貧困村進行全面調查研究，制定出切合實際的產業(yè)規(guī)劃。所規(guī)劃的發(fā)展項目必須通過一定的程序多方論證，確保項目的可行性，同時項目必須覆蓋該村所有貧困戶，在規(guī)劃環(huán)節(jié)把產業(yè)扶貧到戶落到實處。同時依托省級扶貧開發(fā)部門網站將各個貧困村的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃對外發(fā)布，為企業(yè)和社會資本進入貧困村進行產業(yè)開發(fā)奠定基礎。第二，建立企業(yè)對貧困村產業(yè)發(fā)展的幫扶制度。各省市自治區(qū)政府應出臺相關規(guī)定，明確大中型企業(yè)（無論是國有、非國有企業(yè)）扶貧濟困的社會責任，在出資幫助貧困村完善基礎設施、支持發(fā)展社會事業(yè)的基礎上，全面開展企業(yè)對貧困村的產業(yè)幫扶。幫扶的形式有多樣，可以直接成立涉農控股公司，進入貧困村開展產業(yè)開發(fā)，也可以通過招收貧困農戶勞動力就業(yè)。為確保每個貧困村有一家企業(yè)幫扶，在具體操作上，可采取雙向選擇的方式來進行，即先由企業(yè)根據(jù)貧困村產業(yè)項目規(guī)劃并結合自身實際自愿報名，再由扶貧開發(fā)部門核定，有省級人民政府審批，最后通過媒體對進入貧困村開展產業(yè)開發(fā)扶貧的企業(yè)進行公開通報表彰，同時也有利于公眾對企業(yè)的社會責任進行監(jiān)督。第三，對企業(yè)幫扶貧困戶發(fā)展產業(yè)實行政策優(yōu)惠，凡聘用貧困人口就業(yè)的，可參照殘疾人就業(yè)優(yōu)惠政策給予優(yōu)惠；各級稅務、工商等部門應在管理權限范圍內，對進入貧困村進行產業(yè)開發(fā)的企業(yè)，給予各種稅費減免；公路管理部門應對運輸貧困村農產品的車輛給予各種規(guī)費免除等優(yōu)惠。endprint

（四）加大對產業(yè)扶貧到戶的資金支持。多渠道籌集資金是解決產業(yè)扶貧到戶問題的根本出路。一是建立貧困村資金互助組，根據(jù)當?shù)厝罕娚钏胶腿罕妳f(xié)商一致的辦法，借助股份合作方式募集互助資金?；ブY金主要用于解決農戶發(fā)展生產項目，投入多的農戶可多借，反之亦然。要在相關部門的指導下，經過農戶充分協(xié)商建立互助資金管理辦法，并成立有黨組織、村干部和農戶代表組成的管理機構，嚴格按章程辦事，確?；ブY金的安全運營。二是建立村級產業(yè)扶貧基金。該基金募集的資金總額以每個貧困人口1000元的額度做出預算安排，以確保平均貧困村有200萬元左右的產業(yè)啟動資金②。資金的來源由財政預算、社會捐助、福利彩票資助三部分，三者可按3∶2∶2的比例來籌集。首先是各級財政預算列支，省、市、縣三級財政按一定比例分擔，對財政特別困難的縣適當減少其出資比例；其次是鼓勵社會捐助，可借鑒廣西電視臺《第一書記》欄目的經驗，向社會公開募捐；再次是福利彩票的捐助，福利彩票機構應把對貧困村產業(yè)扶貧納入資助范圍，分期分批予以資助。該基金屬于社會公益性質，只能用于扶持貧困農戶的產業(yè)發(fā)展。為確保資金有效安全運營，須成立由縣鄉(xiāng)村三級干部、農戶代表以及專業(yè)人士組成的基金管理機構，建立健全資金管理使用規(guī)章制度，明確資金的使用范圍、對象、方式等，使之真正發(fā)揮作用。三是認真總結田東縣等地農村金融改革的經驗，建立健全農村產權交易平臺，創(chuàng)新農村信貸抵押擔保體制，撬動金融機構、保險機構對貧困村產業(yè)發(fā)展的資金投入。

（五）充分發(fā)揮貧困人口的主體性作用。貧困人口主體性作用是否得到發(fā)揮，是衡量扶貧機制與治理結構完善與否的重要標志。在扶貧工作中，決不能簡單地把貧困人口當作被同情、關懷、救濟的對象，而應當把他們當作扶貧的主體，充分發(fā)揮他們的主體性作用[2]113。具體到產業(yè)扶貧方面，要根據(jù)實際成立相應專業(yè)合作社，并做到每戶至少有一名代表參加。合作社的職責一是參與村級產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定，對該村的產業(yè)發(fā)展提出意見；二是以合作社形式代表村民參與村級產業(yè)開發(fā)，形成“企業(yè)+合作社+農戶”的利益聯(lián)結機制，反映村民利益訴求，切實維護村民的合法權益；三是負責組織群眾參與產業(yè)開發(fā)活動；四是組織群眾參加各種技術培訓。

（六）創(chuàng)新社會幫扶貧困農戶機制。當下“單位包村、干部包戶”的做法由于缺乏硬約束，成效不很理想，必須加以創(chuàng)新。一方面，要把產業(yè)扶貧到戶工作納入對口幫扶單位的業(yè)績考核，實行連帶責任制，每年將幫扶單位推進產業(yè)扶貧到戶實施情況在媒體上予以公布，并將上述對縣鄉(xiāng)黨政“一把手”的考核機制應用于對幫扶單位領導的考核。另一方面，“干部包戶”應將工作重點放在對農戶產業(yè)發(fā)展的信息支持、技術資料提供和宣傳發(fā)動等，為農戶提供強有力的人才智力和精神動力支持。

注釋：

①筆者根據(jù)2010年第六次人口普查資料計算而得。

②以廣西為例，廣西現(xiàn)有貧困人口約634萬人，以平均每個貧困人口1000元計算，該基金最低應募集資金63.4億元。廣西現(xiàn)有貧困村約3000個，如上述資金募集到位，平均每個貧困村可有200萬元產業(yè)發(fā)展資金。

參考文獻：

[1]李 實.中國扶貧的成就與挑戰(zhàn)[N].中國日報（英文版），2011-12-10.

[2]凌經球.可持續(xù)脫貧的機制創(chuàng)新與治理結構轉型——對若干國家級貧困縣的調查研究[M].南寧：廣西人民出版社，2009：30-41.

[3]宋振鋒.甘肅：強化頂層設計 創(chuàng)新扶貧機制[N].甘肅日報，2014-07-04.

責任編輯 陸 瑩endprint