農(nóng)用地流轉(zhuǎn)研究與展望

李雪梅　姚雨竹

摘要：農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是我國三農(nóng)問題中的一個熱點(diǎn)問題。首先從農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度和政府作為等方面介紹了美國、日本等國外典型國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀并借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)。其次結(jié)合我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)形式、農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿以及流轉(zhuǎn)區(qū)域和地區(qū)之間發(fā)展的平衡性等問題進(jìn)行對比研究。在分析了我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、找出農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙、歸納各專家學(xué)者提出的建議后，對如何建立農(nóng)用地適度流轉(zhuǎn)規(guī)模和創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式兩方面提出了深入研究的建議與展望。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)制度；流轉(zhuǎn)問題

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2015）17018803

農(nóng)用地作為人類賴以生存的資源，為人們提供最基本的生活保障，近些年我國越來越注重對農(nóng)用地的保護(hù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、城市化進(jìn)程不斷加快的過程中，我國農(nóng)用地的利用存在著一些發(fā)展障礙：一是在城市化進(jìn)程加快、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市打工謀生，導(dǎo)致家中農(nóng)用地拋荒閑置；二是曾經(jīng)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在某種程度上不能很好的適應(yīng)正在向著現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展的農(nóng)業(yè)。因此，如何減少農(nóng)地的荒蕪，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的合理利用，發(fā)揮其最大價值，是當(dāng)下所面臨的重要問題。

對農(nóng)地合理有效的流轉(zhuǎn)，一方面有助于解決當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展中遇到的問題和困難；另一方面能夠解決農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化之間的矛盾，更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。目前，我國一些農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，本文擬從國內(nèi)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、模式、政府作為等方面對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行綜述，分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究熱點(diǎn)并找出存在問題，對以后的農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究方向提出建議。

1國外農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀以及對我國的啟示

每個國家的土地制度和流轉(zhuǎn)情況都有其自身的特點(diǎn)，對其發(fā)展和演變進(jìn)行研究，有助于創(chuàng)新我國土地制度，培育土地流轉(zhuǎn)市場。本節(jié)以美國、日本、法國為代表，從制度和政府作為兩方面對這三個國家的流轉(zhuǎn)概況做一簡單介紹，并從中借鑒其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

1.1流轉(zhuǎn)制度的對比研究以及對我國的啟示

美國的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度為以土地私有為基礎(chǔ)的家庭農(nóng)場制度。流轉(zhuǎn)的主要方式是租佃，由地主自己尋找使用者出租或通過中介出租。美國擁有發(fā)達(dá)的地產(chǎn)市場和健全的管理制度，所有土地均實(shí)行有償使用，在不違反政策規(guī)定的前提下，地主可以自由抵押、買賣、出租自己的土地。在流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，轉(zhuǎn)讓的主體由政府和家庭農(nóng)場主通過簽訂經(jīng)濟(jì)契約來確定，流轉(zhuǎn)的主要目標(biāo)是擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模，使先進(jìn)科技與管理得到充分的運(yùn)用。

日本現(xiàn)行的土地制度是小農(nóng)私有制，提倡以租賃為主的規(guī)模經(jīng)營，倡導(dǎo)土地集中轉(zhuǎn)讓，鼓勵農(nóng)戶出租、出賣和放棄土地。為了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，日本專門提出“有效率和穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”的發(fā)展思路，鼓勵其它經(jīng)濟(jì)主體參與農(nóng)地經(jīng)營，注重運(yùn)用財政、稅收、金融等配套手段，為土地產(chǎn)權(quán)流動創(chuàng)造社會條件。

法國具有傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，土地分散，人地矛盾突出。土地經(jīng)營制度包括土地所有者自己直接經(jīng)營和租佃這兩種。法國大革命后，農(nóng)地分散經(jīng)營，土地細(xì)碎化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。第二次世界大戰(zhàn)后，法國開始了對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模改造，建立起規(guī)模最合適的農(nóng)場——中型家庭農(nóng)場，有效的實(shí)現(xiàn)了土地的集中經(jīng)營。

在不同的流轉(zhuǎn)制度下，美國、日本和法國的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營有其各自的特色，但同時他們的流轉(zhuǎn)與經(jīng)營制度又都滿足以下兩點(diǎn)：第一，產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求。上述發(fā)達(dá)國家的土地制度均以私有為主，農(nóng)戶擁有完全的土地權(quán)能，流轉(zhuǎn)的操作簡單快捷。而我國農(nóng)地歸國家所有，農(nóng)民不能對農(nóng)地進(jìn)行自由買賣和租賃，嚴(yán)重地限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。第二，規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必然趨勢，但目前我國農(nóng)村小規(guī)模分散的經(jīng)營方式已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求。

1.2政府作為的對比研究以及對我國的啟示

為了使家庭農(nóng)場規(guī)模不斷擴(kuò)大，美國政府采取一系列經(jīng)濟(jì)手段，通過各種優(yōu)惠性政策進(jìn)行支持。由于美國的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，政府除了對土地利用等做出宏觀指導(dǎo)外，不進(jìn)行任何行政干預(yù)，使買賣雙方在交易中能夠獲得平等的收益。

日本政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)中發(fā)揮著巨大的作用，政府運(yùn)用行政、立法等手段，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)營造了充分的發(fā)展空間和市場環(huán)境。另外，農(nóng)民合作組織也發(fā)揮了很好的中介作用，促進(jìn)農(nóng)戶之間土地的流轉(zhuǎn)，加快流轉(zhuǎn)速度，提高流轉(zhuǎn)成功率，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了有效的保障。

為解決農(nóng)場規(guī)模偏小、土地切割零散等問題，法國政府組建土地整治和農(nóng)村安置公司，專門用于收購分散的土地，通過合并、整理和規(guī)劃之后再進(jìn)行出售。另外，法國政府還通過稅收和價格限制經(jīng)營規(guī)模過大的農(nóng)場，既避免土地過分集中現(xiàn)象，又保護(hù)了中型農(nóng)場。在社會保障方面，法國政府為年老農(nóng)民發(fā)放終生養(yǎng)老金，促使他們離開農(nóng)業(yè)，讓出土地以用于擴(kuò)大農(nóng)場規(guī)模。

上述三個國家的政府在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)上的做法對我國有如下啟示：第一，鼓勵和創(chuàng)新中介機(jī)構(gòu)能夠更好地為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。在發(fā)達(dá)國家的土地流轉(zhuǎn)中，中介組織扮演著重要的角色。通過中介組織收購和轉(zhuǎn)賣農(nóng)地，能夠加速土地的流轉(zhuǎn)和集中，為買賣雙方提供一個開放的、快捷的交流平臺。但目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織機(jī)構(gòu)還不是十分成熟，農(nóng)戶不能夠第一時間獲取流轉(zhuǎn)信息。第二，流轉(zhuǎn)過程中要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。我國的土地是國家所有、家庭承包經(jīng)營，在這種制度下，市場如何配置農(nóng)地這種生產(chǎn)要素，成為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的關(guān)鍵問題。從上述三個國家的做法來看，市場在解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題中的作用是不容忽視的，這對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展有著重要的借鑒意義。

2國內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在問題

農(nóng)地流轉(zhuǎn)已在我國進(jìn)行多年，其流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)模式不斷涌現(xiàn)。但是，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行，一些問題也隨之而出。下面筆者就目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題進(jìn)行分析，找出問題產(chǎn)生的原因，構(gòu)建合理的流轉(zhuǎn)模式，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供思路和方案。

2.1我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)在規(guī)模和速度上均呈現(xiàn)穩(wěn)步增長的趨勢，本文將從農(nóng)用地流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)區(qū)域和地區(qū)之間發(fā)展的平衡性等幾方面對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行闡述。

2.1.1流轉(zhuǎn)形式多元化

近年來我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式朝著多元化的趨勢發(fā)展，主要形式有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓和入股等，其中轉(zhuǎn)包和出租所占比例較大。據(jù)調(diào)查，截止到2013年底，云南芒市中山鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地中，98.56%為轉(zhuǎn)包、1.05%為出租，流轉(zhuǎn)模式以轉(zhuǎn)包為主。永州市藍(lán)山縣的流轉(zhuǎn)模式則是以出租和入股為主，其中轉(zhuǎn)包面積占7%，出租面積占61.9%，入股面積占26%。宿州市截止至2014年3月，全市土地轉(zhuǎn)包約占整個流轉(zhuǎn)土地面積的43%，出租約占40.6%，互換約占14.5%，其他流轉(zhuǎn)形式所占比例較少，主要以轉(zhuǎn)包和出租為主。綜合其他省市地區(qū)的流轉(zhuǎn)模式，可以看出，隨著農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的理性認(rèn)識，轉(zhuǎn)讓、互換、入股等模式也在逐步推廣，流轉(zhuǎn)形式從單一走向多元化。

2.1.2不同地區(qū)流轉(zhuǎn)意愿分化較大

農(nóng)戶是否愿意流轉(zhuǎn)在土地流轉(zhuǎn)過程中起著至關(guān)重要的作用，它是實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性前提。就農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿影響因素問題，國內(nèi)一些學(xué)者進(jìn)行了實(shí)證研究。何國俊、徐沖基對北京城郊6個村的農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿進(jìn)行了實(shí)證分析，研究證明，收入越高、社會保障體系越完善，農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿就越大。樂章對山東、河南、湖北、廣西等10個省份的村民發(fā)放問卷進(jìn)行調(diào)查，男性的流轉(zhuǎn)意愿要高于女性；經(jīng)濟(jì)狀況較好的家庭流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)；外出打工且得到較高回報的農(nóng)民更愿意流轉(zhuǎn)出自家的土地。曹建華等人認(rèn)為，農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿主要是受到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的租金及補(bǔ)貼的影響，租金越高，補(bǔ)貼越多，他們的流轉(zhuǎn)意愿就越強(qiáng)烈。

通過研究各學(xué)者的實(shí)地調(diào)研結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿的影響因素主要包括自身因素、家庭經(jīng)濟(jì)條件、社會保障及政府補(bǔ)貼幾個方面，租金越高，社保體系越完善，經(jīng)濟(jì)條件越好的家庭更愿意流轉(zhuǎn)土地。

2.1.3區(qū)域間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡

隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，流轉(zhuǎn)市場的擴(kuò)大，區(qū)域差異日漸顯著，總體表現(xiàn)在：（1）華北和東北地區(qū)高于華中和西北地區(qū)，其中華北地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重最高，達(dá)到30.22%。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民打工機(jī)遇多，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重較高，如上海有54.7%的農(nóng)地實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，浙江省農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積占總承包面積的32.0%，而相對欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)流轉(zhuǎn)進(jìn)程則相對較慢。（3）勞動力轉(zhuǎn)出較高的流轉(zhuǎn)比例高于較低的地區(qū)，如四川省農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積占總面積的15.3%，而貴州省農(nóng)地流轉(zhuǎn)只占到全部耕地面積的8.8%。可以看出，經(jīng)濟(jì)差異、打工機(jī)遇、勞動力輸出多少等原因，導(dǎo)致了各地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展的不平衡。

2.2目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題

雖然近幾年來我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)越來越成熟，但還存在許多不足之處，集中表現(xiàn)產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)行為、中介組織和社保體系四個方面。

2.2.1產(chǎn)權(quán)界定模糊

產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提，也是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。目前我國土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，農(nóng)戶不是真正意義上的產(chǎn)權(quán)主體。我國現(xiàn)行立法《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，中國農(nóng)地的所有權(quán)是由兩類主體所有，一類是國家所有，一類是集體所有，但沒有明確哪些土地是國家的、哪些土地是集體的。而且，如果農(nóng)村土地歸集體所有，其權(quán)屬代表究竟是誰，現(xiàn)行立法和實(shí)踐都未明確。

2.2.2流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、操作過程不正規(guī)，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的約束。謝小蓉和傅晨指出，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有一半都是農(nóng)民自發(fā)私下進(jìn)行的，隨意性和不穩(wěn)定性強(qiáng)。在實(shí)際操作過程中，流轉(zhuǎn)雙方大多實(shí)行口頭協(xié)議，很少簽訂書面合同，有些即使簽訂了合同，內(nèi)容也不一定規(guī)范完善。

2.2.3缺乏專業(yè)中介機(jī)構(gòu)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介的缺乏，限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的數(shù)量，影響了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)速度。目前全國大部分地方都沒有專門設(shè)立的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和信息平臺，使供求雙方無法進(jìn)行有效溝通，即使存在類似的機(jī)構(gòu)，信息覆蓋面也十分狹小，很難為雙方提供快捷有效的信息。

2.2.4社會保障不完善

農(nóng)村土地在為農(nóng)民提供資源的同時，也承擔(dān)著重要的社會保障功能，農(nóng)地流轉(zhuǎn)能否順利進(jìn)行，與社會保障體系是否健全有著很大的關(guān)系。社會保障體系不健全，農(nóng)民就不敢輕易流轉(zhuǎn)土地。雖然目前我國已經(jīng)建立了醫(yī)療保險、社會保險等社保制度，農(nóng)村社會保障水平較以前也有很大提高，但總體水平仍然偏低，不能滿足廣大農(nóng)民的需求。

3研究評述與展望

從國內(nèi)外學(xué)者的研究成果可以看出，從流轉(zhuǎn)制度到政府作為、從產(chǎn)權(quán)界定到流轉(zhuǎn)立法、從中介組織到農(nóng)村社會保障、從流轉(zhuǎn)經(jīng)營規(guī)模到流轉(zhuǎn)模式，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的研究范疇非常廣泛，但是目前國內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究中，在農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營和創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式上的研究，只是提出了一個發(fā)展方向，具體措施還有待繼續(xù)深入探究，本文對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)營規(guī)模和模式提出研究發(fā)展方向與建議。

（1）發(fā)展多種規(guī)模的適度經(jīng)營，鼓勵農(nóng)地集中連片種植，培育家庭農(nóng)場的規(guī)模種養(yǎng)。如何確定不同地區(qū)的農(nóng)用地適度經(jīng)營規(guī)模是未來研究的重點(diǎn)，這需要綜合考慮該地區(qū)自然條件、經(jīng)濟(jì)狀況、勞動力轉(zhuǎn)移程度以及機(jī)械化水平等方面的因素，并借鑒其他地區(qū)的成功流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，選取最適合自己的規(guī)模，既要避免農(nóng)地過于分散，又要防止超大規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（2）流轉(zhuǎn)模式的創(chuàng)新與互聯(lián)網(wǎng)接軌。鼓勵農(nóng)戶在采用轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式的同時，敢于嘗試新興的流轉(zhuǎn)模式。如阿里巴巴旗下“聚劃算”推出的名為“聚土地”的項(xiàng)目，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)至電子商務(wù)公司名下，電子商務(wù)公司將土地交予當(dāng)?shù)睾献魃缟a(chǎn)管理，淘寶用戶通過網(wǎng)上預(yù)約，對土地使用權(quán)進(jìn)行認(rèn)購，并獲得實(shí)際農(nóng)作物產(chǎn)出。通過互聯(lián)網(wǎng)這個媒介，可以將農(nóng)村資源更好地結(jié)合在一起，使買賣雙方在平臺上獲取更多的信息，讓農(nóng)村土地資源通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)更多的可能性。

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