澳門特別行政區(qū)立法會(huì)議員利益表達(dá)模式
——以書(shū)面質(zhì)詢時(shí)間序列為中心的分析

蔡永君，何偉鴻

（中國(guó)人民大學(xué)，北京100000）

·行政學(xué)研究·

澳門特別行政區(qū)立法會(huì)議員利益表達(dá)模式
——以書(shū)面質(zhì)詢時(shí)間序列為中心的分析

蔡永君，何偉鴻

（中國(guó)人民大學(xué)，北京100000）

《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予立法會(huì)議員可對(duì)政府工作提出質(zhì)詢，其中，書(shū)面質(zhì)詢已成為其代表民意監(jiān)督行政當(dāng)局的最活躍方式。澳門立法會(huì)議員通過(guò)直選、間選和委任三種方式產(chǎn)生，本文以第三屆立法會(huì)議員（2005─2009）為樣本，運(yùn)用兩階段聚類分析方法了解不同的選舉途徑是否會(huì)造成議員利益表達(dá)行為的差異，以及不同當(dāng)選形式的議員在縱向時(shí)間對(duì)政策范疇關(guān)注的變化，分析結(jié)果顯示直選議員較傾向運(yùn)用制度化的利益表達(dá)模式，利益表達(dá)范疇也傾向于社會(huì)當(dāng)時(shí)關(guān)注的熱點(diǎn)議題，結(jié)果同時(shí)顯示了往后各屆立法會(huì)議員利益表達(dá)的基本模式。

澳門；立法會(huì)議員；利益表達(dá)；兩階段聚類分析

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.02.009

為配合社會(huì)對(duì)政制發(fā)展的訴求①澳門特區(qū)政府提出2009年實(shí)行《選民登記法》、《立法會(huì)選舉法》和《行政長(zhǎng)官選舉法》，而早在2008年社會(huì)上已有一些聲音指出政制發(fā)展的步伐過(guò)于緩慢，如《政改無(wú)寸進(jìn)令人失望》，《正報(bào)》2008年2月29日第01版；《循序漸進(jìn)是擋箭牌嗎》，《訊報(bào)》2008年3月7日第4版。而在2010年，行政長(zhǎng)官崔世安在施政答問(wèn)大會(huì)上則表示“政府注意到一些社會(huì)人士對(duì)政治體制發(fā)展的有關(guān)訴求，因此今年會(huì)進(jìn)一步廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，嚴(yán)格按照《澳門特別行政區(qū)基本法》的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步分析、研究及妥善處理政制發(fā)展問(wèn)題?！币?jiàn)《吳國(guó)昌指特首宜開(kāi)誠(chéng)布公說(shuō)明自己看法崔稱今年廣泛聽(tīng)取民意研究政制發(fā)展》，《華僑報(bào)》2010年3月18日第14版。另一方面，香港2010年的“政改方案”獲得通過(guò)后，也促使澳門對(duì)政制發(fā)展問(wèn)題的討論更為積極，見(jiàn)《議員認(rèn)港政改方案堪借鏡》，《澳門日?qǐng)?bào)》2010年6月28日第B08版；《政制發(fā)展方案宜早不宜遲》，《訊報(bào)》2010年9月3日第3版。，2012年澳門特區(qū)政府提出了“2+2+100”的政制發(fā)展方案。經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)，行政長(zhǎng)官同意并報(bào)呈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案而作出修訂，以作為2013年第五屆立法會(huì)選舉的基本制度。咨詢過(guò)程中最大爭(zhēng)議點(diǎn)之一是立法會(huì)直選、間選議席的比例問(wèn)題，有意見(jiàn)認(rèn)為透過(guò)直選代表能更好體現(xiàn)代議政制的利益代表功能②《兩團(tuán)體倡議席減三減三加六》，《正報(bào)》2012年3月14日第04版；《公民力量倡立會(huì)直選過(guò)半》，《澳門日?qǐng)?bào)》2012年4月12日第A06版。，減少間選、委任議席，增加直選議席將有助強(qiáng)化居民利益代表功能③《新澳門學(xué)社發(fā)表聲明稱立法會(huì)間選議席不能加》，《華僑報(bào)》2012年3月11日第24版；《公職協(xié)會(huì)收集萬(wàn)人意見(jiàn)多支持增四直減四委議席》，《新華澳報(bào)》2012年4月25日第02版。。相對(duì)而言，亦有意見(jiàn)指出政制發(fā)展急促將破壞澳門原有的共識(shí)、協(xié)商政治的氛圍，全面直選也易于造成民粹主義④《欲速不達(dá)量力求進(jìn)》，《澳門日?qǐng)?bào)》2012年3月16日第A07版；《警惕民粹主義對(duì)澳門的危害》，《正報(bào)》2012年4月18日第P01版。。

2005年至2009年是澳門經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的時(shí)期，除2009年受國(guó)際金融海嘯的影響外，澳門本地生產(chǎn)總值皆保持兩位數(shù)增長(zhǎng)（13.9%─24.8%）⑤見(jiàn)澳門特別行政區(qū)統(tǒng)計(jì)暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。；然而，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勞工矛盾、貧富差距加劇、高通脹、房?jī)r(jià)颷升以及澳門經(jīng)濟(jì)脆弱性等問(wèn)題也逐漸浮現(xiàn)。第三屆立法會(huì)更暴露了特區(qū)政府在廉政建設(shè)、公共財(cái)政監(jiān)督等方面的缺失，“歐文龍貪腐案”的揭發(fā)對(duì)特區(qū)政府的管治威信和民望帶來(lái)巨大沖擊，同時(shí)，2009年行政長(zhǎng)官和立法會(huì)換屆的雙選舉亦使上述立法會(huì)會(huì)期具有特殊的政治意義。

本文通過(guò)分析不同立法年度內(nèi)，直選、間選和委任議員在立法會(huì)書(shū)面質(zhì)詢的關(guān)注范疇，了解在不同時(shí)間點(diǎn)上，議員當(dāng)選途徑與其利益表達(dá)行為差異之間的關(guān)系，并結(jié)合熱點(diǎn)議題分析不同議員的政治利益取向。

一、政治精英的利益代表與表達(dá)

自古以來(lái)利益就與人類的生活具有不可分割的原生性。不管是個(gè)人生存的需要還是社會(huì)化過(guò)程的必需品，利益表達(dá)也就具有其必然性和現(xiàn)實(shí)性。作為現(xiàn)代民主政治的重要組成部分，在實(shí)行議會(huì)民主的國(guó)家或地區(qū)，人們主要通過(guò)選出的代表在議會(huì)中代為表達(dá)自己的訴求。詹姆斯·穆勒認(rèn)為，按照人民的利益使人民接受統(tǒng)治的唯一方法就是人民管理自己，但由于在現(xiàn)代國(guó)家中，“直接民主”不可行，代議制就成了唯一可以采用的形式。這一制度讓人民行使選舉權(quán)，通過(guò)代表的委任和免職來(lái)迫使統(tǒng)治者準(zhǔn)確地反映人民的利益［1］（P43）。

利益表達(dá)是個(gè)人或利益群體在立法過(guò)程中通過(guò)一定的渠道直接或間接向立法者提出意見(jiàn)、申張其態(tài)度意向，期望以一定方式實(shí)現(xiàn)其目的的行為。然而，由于立法表達(dá)的分散性和個(gè)體性，利益主體（大眾）的利益要求需要經(jīng)過(guò)有效整合，形成共識(shí)性利益訴求。比較政治學(xué)家阿爾蒙德和鮑威爾把政治過(guò)程分為利益表達(dá)、利益綜合、政策制定、政策實(shí)施四個(gè)階段，其中利益表達(dá)是第一個(gè)階段：“當(dāng)某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出一項(xiàng)政治要求時(shí)，政治過(guò)程就開(kāi)始了”［2］（P199）。在這個(gè)過(guò)程中，政治精英在比較分析各種利益訴求的基礎(chǔ)上作出判斷，并發(fā)揮著意見(jiàn)收集、整合、分析以及表達(dá)的作用，而在這過(guò)程中，議員透過(guò)制度化的權(quán)力發(fā)揮其政治影響力①根據(jù)米爾斯的定義，權(quán)力精英（The Power Elite）獲得的權(quán)力來(lái)源于制度給他們提供的機(jī)會(huì)，也是財(cái)富和聲望的基礎(chǔ)，見(jiàn)［美］查爾斯·賴特·米爾斯（C.Wright Mills）著，王昆、許榮譯：《權(quán)力精英》，南京：南京大學(xué)出版社，2005年。而澳門立法會(huì)的政治精英則透過(guò)《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予的權(quán)力行使其職權(quán)。。而立法會(huì)作為澳門特別行政區(qū)唯一的立法機(jī)關(guān)，議員與其他利益代表組織（如行政系統(tǒng)內(nèi)作為咨詢機(jī)構(gòu)）成員相比擁有較大的政治力量。所以，立法會(huì)議員所具有的角色、力量、民意代表性等，注定了其與利益代表的本質(zhì)有著密不可分的關(guān)系。為此，本文所指的利益代表是政治精英在政治過(guò)程中，行使法律所賦予的制度化權(quán)力而作出的利益表達(dá)行為。

二、書(shū)面質(zhì)詢與利益表達(dá)的關(guān)系

澳門回歸后，《澳門特別行政區(qū)基本法》保障了立法會(huì)議員有權(quán)按照法定程序?qū)φ墓ぷ魈岢鲑|(zhì)詢，質(zhì)詢包括書(shū)面質(zhì)詢和口頭質(zhì)詢。書(shū)面質(zhì)詢是目前立法會(huì)議員代表民意監(jiān)督行政當(dāng)局的最活躍方式，而議程前發(fā)言的內(nèi)容也常轉(zhuǎn)化為書(shū)面質(zhì)詢向政府提出，以期獲得有關(guān)當(dāng)局的正式回復(fù)②根據(jù)澳門特別行政區(qū)立法會(huì)2/2004號(hào)決議《對(duì)政府工作的質(zhì)詢程序》第十三條的規(guī)定，政府應(yīng)在行政長(zhǎng)官收到書(shū)面質(zhì)詢之日起30日內(nèi)作出書(shū)面答復(fù)，而對(duì)議程前發(fā)言則沒(méi)有任何的回復(fù)規(guī)定。。同時(shí)，相對(duì)于口頭質(zhì)詢，書(shū)面質(zhì)詢對(duì)議員的規(guī)限性較低③根據(jù)澳門特別行政區(qū)立法會(huì)第3/2000號(hào)決議，口頭質(zhì)詢由立法會(huì)專門召開(kāi)關(guān)于質(zhì)詢的全體會(huì)議進(jìn)行，召開(kāi)口頭質(zhì)詢的全體會(huì)議需要議員先向立法會(huì)主席提交書(shū)面申請(qǐng)，并可就該質(zhì)詢事項(xiàng)向政府提出不超過(guò)三個(gè)問(wèn)題，立法會(huì)主席收到申請(qǐng)后須將副本派發(fā)給其它議員，并規(guī)定在30日期限內(nèi)（后來(lái)在1/2001號(hào)決議更改為15日和2/2004號(hào)決議更改為10日）接受其它議員提出口頭質(zhì)詢，如果在限期內(nèi)立法會(huì)主席收到的質(zhì)詢不足3個(gè)，則口頭質(zhì)詢程序便就此結(jié)束。因此，成功召開(kāi)口頭質(zhì)詢會(huì)議的機(jī)率不高，在2005─2009的立法會(huì)會(huì)期內(nèi)，共有17次為口頭質(zhì)詢而召開(kāi)的全體大會(huì)，收到86份口頭質(zhì)詢，數(shù)量?jī)H為書(shū)面質(zhì)詢（1，473份）的5.8%。，因此也成為了“立法會(huì)議員根據(jù)基本法第76條規(guī)定參與政治事務(wù)愈來(lái)愈常用的方式”［3］。自回歸以來(lái)，澳門立法會(huì)議員提出的書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字持續(xù)上升，從回歸初期不足100份上升至2005/2006立法年度的265份，2010至2013每年均保持在超過(guò)500份的水平。

（一）資料搜集、研究范圍與限制

本文以澳門特別行政區(qū)第三屆立法會(huì)會(huì)期（2005-2009年屆別）的書(shū)面質(zhì)詢?yōu)闃颖?。根?jù)立法會(huì)網(wǎng)站上所載的書(shū)面質(zhì)詢，2005-2009年屆別共有1，453份④根據(jù)立法會(huì)活動(dòng)報(bào)告，第三屆立法會(huì)屆別（2005─2009年）各議員提出的書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字為1，473份，然而，本文以立法會(huì)官方網(wǎng)站上載的1，453書(shū)面質(zhì)詢?yōu)闃颖?。?個(gè)立法年度（2005/2006、2006/2007、2007/2008、2008/2009）的書(shū)面質(zhì)詢數(shù)目分別為245份、353份、390份和465份，顯示整體澳門立法會(huì)議員對(duì)各施政范疇的關(guān)注度漸漸提升。

另外，本文依據(jù)提出書(shū)面質(zhì)詢的議員進(jìn)入立法會(huì)的選舉途徑（當(dāng)選制度）——直選、間選和委任⑤直選指由選民直接選出的立法會(huì)議員；間選指依據(jù)所屬的界別，社團(tuán)透過(guò)指派代表間接選出界別的立法會(huì)議員；委任指由行政長(zhǎng)官委任的立法會(huì)議員。劃分為三大類別。同時(shí)，以書(shū)面質(zhì)詢提出的主旨和問(wèn)題，本研究把質(zhì)詢內(nèi)容分為43個(gè)類別，并組合為6大范疇，與澳門特別行政區(qū)政府架構(gòu)中的各“司”相對(duì)應(yīng)（“其他”除外）（見(jiàn)表1）。

表1　本研究的書(shū)面質(zhì)詢分類

由此，本研究將對(duì)第三屆澳門特區(qū)立法會(huì)議員的當(dāng)選制度、其在行政法務(wù)司、經(jīng)濟(jì)財(cái)政司、保安司、社會(huì)文化司、運(yùn)輸工務(wù)司以及其他6大范疇內(nèi)的書(shū)面質(zhì)詢進(jìn)行分析。然而，由于立法會(huì)或特區(qū)政府對(duì)上述樣本數(shù)據(jù)暫時(shí)還沒(méi)有一套官方的范疇分類指引與規(guī)范準(zhǔn)則，上述的歸類只能基于研究者對(duì)質(zhì)詢內(nèi)容的主觀理解和其與相關(guān)范疇的關(guān)聯(lián)度。另外，對(duì)于一些議員聯(lián)署的書(shū)面質(zhì)詢，本研究將解讀該書(shū)面質(zhì)詢應(yīng)視為每一位議員的產(chǎn)出，即在每一位議員相應(yīng)范疇的書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字上分別加上1。

（二）量化分析

資料探勘已漸漸被應(yīng)用在社會(huì)科學(xué)研究的范疇上。研究人員往往采用一些統(tǒng)計(jì)學(xué)方法，如回歸分析、因子或聚類分析等統(tǒng)計(jì)手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行探索。而在量化分析中，當(dāng)涉及具有時(shí)間性數(shù)據(jù)分析時(shí)，研究者往往希望透過(guò)找到一些主導(dǎo)因素來(lái)解釋過(guò)往發(fā)生的現(xiàn)象歷程，并且透過(guò)量化分析來(lái)界定和定義一些重要的發(fā)現(xiàn)［4］（P32-38）。本文試圖運(yùn)用縱向性分析方法，檢視第三屆立法會(huì)會(huì)期內(nèi)各立法年度議員提出書(shū)面質(zhì)詢的時(shí)期性變化，并藉此試圖論述不同立法年度內(nèi)，不同當(dāng)選形式議員在政策范疇關(guān)注變化的軌跡與差異；從時(shí)間序列角度分析議員當(dāng)選形式、關(guān)注范疇與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境因素之間的關(guān)系。

由于本研究主要分析不同立法年度議員對(duì)政策范疇關(guān)注的取向性，因此，本研究將關(guān)注由不同時(shí)期、不同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境氣氛以及政策議題的特點(diǎn)而造成的影響因素，對(duì)上述每個(gè)立法年度澳門相關(guān)政策議題的概況以及其對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的影響進(jìn)行質(zhì)性分析。有關(guān)量化結(jié)果分析將結(jié)合上述質(zhì)性分析，以對(duì)量化結(jié)果進(jìn)行更有效的推論和陳述。

關(guān)于變量的測(cè)量問(wèn)題：變量選擇、測(cè)量往往是資料探勘研究最核心的部分。本研究將對(duì)立法會(huì)議員書(shū)面質(zhì)詢和當(dāng)選制度進(jìn)行量化分析，變量測(cè)量陳述如下：

立法會(huì)議員書(shū)面質(zhì)詢：根據(jù)立法會(huì)議員在澳門特區(qū)政府行政法務(wù)司、經(jīng)濟(jì)財(cái)政司、保安司、社會(huì)文化司、運(yùn)輸工務(wù)司以及其他6大范疇的書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字，分別建立上述6項(xiàng)變量：上述變量的數(shù)值越大，表示其對(duì)上述施政范疇的關(guān)注度越大。

立法會(huì)議員當(dāng)選制度：針對(duì)立法會(huì)議員當(dāng)選制度而進(jìn)行數(shù)值意義上的分類，分別建立直選、間選、委任3個(gè)變量?！?”代表該議員的當(dāng)選是屬于該變量所顯示的制度，“0”代表不屬于。

（三）結(jié)果

1.描述性分析

本文的結(jié)果主要分為兩大部分，分別是數(shù)據(jù)描述性分析和聚類分析。數(shù)據(jù)描述性分析方面，本文嘗試從書(shū)面質(zhì)詢的范疇、議員當(dāng)選的途徑占整體比例來(lái)分析每一立法年度的變化，以了解數(shù)據(jù)的基本特征。下面將首先從議員當(dāng)選的途徑檢視其對(duì)特區(qū)政府施政監(jiān)督的情況與變化。

圖1　議員當(dāng)選途徑與書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字比值變化

第一，直選議員常用制度化的渠道監(jiān)管政府，間選和委任議員則較少用書(shū)面質(zhì)詢方式。根據(jù)圖1，從議員當(dāng)選的途徑分析，絕大部分的書(shū)面質(zhì)詢由直選議員提出，平均每一立法年度達(dá)92.07%。除了2006/2007和2007/2008立法年度所占整體比值相對(duì)較低外，其余立法年度比值均保持在九成以上，這反映了澳門直選議員較常采用制度化的渠道來(lái)監(jiān)督政府施政。相對(duì)地，間選和委任議員則相對(duì)較少利用書(shū)面質(zhì)詢作為利益表達(dá)途徑，其中的可能原因與其當(dāng)選模式相關(guān)。由于直選議員需要透過(guò)四年一度的競(jìng)爭(zhēng)性選舉才能進(jìn)入立法會(huì)（間選議席基本是由社團(tuán)協(xié)商議定參選名單，而回歸后每一屆別參選名單的人數(shù)與該界別的議席數(shù)相同，屬等額選舉），書(shū)面質(zhì)詢作為表達(dá)利益取向中最直接的途徑，能易于讓大眾獲知，直選議員相對(duì)積極以此建立其與大眾的溝通互動(dòng)，并有利于爭(zhēng)取支持和提高連任的機(jī)會(huì)。

相對(duì)地，間選和委任議員大多具有社團(tuán)背景，且大部分來(lái)自澳門傳統(tǒng)社團(tuán)。透過(guò)社團(tuán)與行政當(dāng)局日常的接觸，社團(tuán)代表往往被吸納到政府的政策咨詢網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，其利益表達(dá)的方式更為多元化。事實(shí)上，身兼社團(tuán)代表和立法會(huì)的間選和委任議員亦可透過(guò)與行政當(dāng)局非制度化的溝通渠道表達(dá)意見(jiàn)，但其缺點(diǎn)是透明性較低。

第二，部分間選及委任議員亦屬行政會(huì)成員，存在身份矛盾的現(xiàn)象，傾向以低調(diào)的方式作利益表達(dá)。誠(chéng)如前立法會(huì)主席曹其真指出的，由于被委任為行政會(huì)委員的立法會(huì)議員在行政會(huì)會(huì)議上對(duì)政府政策的制定和法案提出已提前參與介入。因此，這種雙重角色很容易演化為政府在立法會(huì)推介政策或法案的保護(hù)性力量，致使上述“雙重角色”的議員，其地位和作用之間出現(xiàn)趨同化的現(xiàn)象［5］（P18-19）。

圖2　立法會(huì)議員在各施政范疇書(shū)面質(zhì)詢占整體的比值變化

圖3　直選議員在各施政范疇書(shū)面質(zhì)詢占整體的比值變化

第三，圖2及圖3顯示，整體立法會(huì)議員與直選議員在書(shū)面質(zhì)詢中所顯示的關(guān)注施政范疇的變化相似。而在第三屆立法會(huì)會(huì)期的前兩個(gè)立法年度（2005/2006 和2006/2007），不論是全體議員或是直選議員，其均較為關(guān)注運(yùn)輸工務(wù)司的議題，這應(yīng)與2006年年底被揭發(fā)的前運(yùn)輸工務(wù)司司長(zhǎng)歐文龍巨大貪腐案（以下簡(jiǎn)稱“歐案”）相關(guān)。其逮捕以及后續(xù)的審訊不但成為2006和2007年澳門社會(huì)最為關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為澳門回歸十年十大新聞之首和“三十年最具代表性新聞”。事實(shí)上，在歐文龍被捕前，坊間與部分直選議員一直就其施政范疇的土地批給、建筑審批等提出質(zhì)疑。同時(shí)，由于該施政范疇涉及房屋、土地、交通、通訊、環(huán)保等領(lǐng)域，時(shí)值澳門的房地產(chǎn)價(jià)格在2005年后起飛，交通擠堵、公共工程質(zhì)量不佳和超支等問(wèn)題也陸續(xù)浮現(xiàn)，直選議員透過(guò)書(shū)面質(zhì)詢的平臺(tái)重點(diǎn)關(guān)注運(yùn)輸工務(wù)的施政范疇。

第四，隨著時(shí)間的變化，立法會(huì)議員的施政關(guān)注領(lǐng)域亦漸趨平均和多元化。從圖2及圖3中可以看出，直選議員與整體議員在關(guān)注的領(lǐng)域上，除保安司外，其余四大范疇的書(shū)面質(zhì)詢占總體比值的差異逐漸變小。由此，議員的利益表達(dá)從側(cè)面反映著澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)急速發(fā)展形勢(shì)下，市民對(duì)特區(qū)政府的施政訴求越趨多樣化，特別是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)范疇，而這相信與結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題（包括外勞與黑工）、公共財(cái)政的透明度、金融海嘯的爆發(fā)，以及免費(fèi)教育的推行、社會(huì)保障制度的改革、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)素與食物安全等議題有所關(guān)聯(lián)。

值得注意的是，在2006/2007年度的經(jīng)濟(jì)財(cái)政施政范疇書(shū)面質(zhì)詢中，整體議員和直選議員的比值趨勢(shì)變化有較明顯的差異，當(dāng)中主要是由于間選議員在這一立法年度內(nèi)較活躍地通過(guò)書(shū)面質(zhì)詢，集中表達(dá)在勞工與就業(yè)問(wèn)題的外勞輸入及監(jiān)管問(wèn)題，以及中小企業(yè)營(yíng)商環(huán)境等領(lǐng)域（圖2及圖3）的問(wèn)題。

2.聚類分析結(jié)果

聚類分析結(jié)果顯示，29位議員與其書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字呈現(xiàn)二分化的局面（兩大群組），分別為群組一及群組二。在2005/2006及2006/2007的立法年度，處于群組一的立法會(huì)議員共有10位，包括吳在權(quán)、吳國(guó)昌、容永恩、高天賜、區(qū)錦新、梁玉華、梁安琪、梁慶庭、陳明金以及關(guān)翠杏，他們皆屬直選議員。處于群組二的立法會(huì)議員，包括李從正、徐偉坤、高開(kāi)賢、鄭志強(qiáng)、賀定一、崔世平、陳澤武、李沛霖、沈振耀、劉焯華、許輝年、楊道匡、劉本立、曹其真、歐安利、崔世昌、張立群、周錦輝以及馮志強(qiáng)，他們主要都是間選和委任議員。而在2007/2008及2008/2009的立法年度中，除了李從正由上述的群組二轉(zhuǎn)為群組一外，其余立法會(huì)議員在群組結(jié)果的分組資料并沒(méi)有任何變動(dòng)，反映在這四個(gè)立法年度里的不同施政范疇內(nèi)，相關(guān)立法會(huì)議員書(shū)面質(zhì)詢頻率整體年度性變化不大。

圖4　行政法務(wù)范疇書(shū)面質(zhì)詢趨勢(shì)（群組1&2）

第一，群組結(jié)果顯示，在行政法務(wù)范疇上群組一立法會(huì)議員明顯較群組二積極，而相關(guān)書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字更有增長(zhǎng)的趨勢(shì)，尤其在2006/2007至2007/2008立法年度增幅最為明顯，時(shí)值特區(qū)政府自“歐案”后管治威信有所下降，社會(huì)對(duì)自回歸前已殷切期昐的公共行政改革始終裹足不前的抱怨有所積累，深層次的部門構(gòu)架重組；公務(wù)員聘用與福利薪酬制度的統(tǒng)一；問(wèn)責(zé)制度的建立等漸漸成為社會(huì)的熱話，為此，特區(qū)政府于2007年中推出《公共行政改革路線圖（2007─2009）》①推出《公共行政改革路線圖（2007─2009）》的目的是期望從根本性和政策性兩方面入手，改變及更新公務(wù)人員的思維，并以更科學(xué)及合理地配置部門職權(quán)職能和增強(qiáng)跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)能?！犊绮块T協(xié)調(diào)解決各自為政澳府公布行政改革路線圖》，《澳門日?qǐng)?bào)》2007年6月21日第B03版。，然而，經(jīng)過(guò)多年的努力，澳門公共行政改革的成效仍未如理想，改革僅針對(duì)“技術(shù)”上的層面而未有正視制度上存在的問(wèn)題［6］（P133-148），同時(shí)，也有身兼行政會(huì)成員的立法會(huì)議員指出：“澳門的公共行政改革未有觸及核心─人的改革”［7］（P13）。

另一方面，結(jié)果也反映群組二議員在行政法務(wù)范疇上并未充分利用書(shū)面質(zhì)詢的平臺(tái)，表達(dá)其意見(jiàn)或?qū)φ┱M(jìn)行監(jiān)督；僅有一位勞工界間選議員較為積極利用此表達(dá)渠道。

圖5　經(jīng)濟(jì)財(cái)政范疇書(shū)面質(zhì)詢趨勢(shì)（群組1&2）

第二，在經(jīng)濟(jì)財(cái)政范疇上，結(jié)果顯示群組一立法會(huì)議員，其書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字與群組二有明顯差距。群組一議員的質(zhì)詢數(shù)字每年均有所上升，尤其是2007/2008和2008/2009年之間的升幅最為顯著，并與群組二的書(shū)面質(zhì)詢次數(shù)距離逐漸拉遠(yuǎn)。而從此范疇的書(shū)面質(zhì)詢分類來(lái)看，群組一的議員較集中關(guān)注勞工與就業(yè)等議題，針對(duì)外勞數(shù)量泛濫和黑工充斥的現(xiàn)象提出質(zhì)詢；2006年初至2008年8月為《勞動(dòng)關(guān)系法》（俗稱“新勞工法”）從政府醞釀、提出草案至最終立法會(huì)通過(guò)的時(shí)期，同期失業(yè)率雖在2.8%─3.8%的較低水平②澳門特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。，但特區(qū)政府在外勞審批上透明度不高，社會(huì)和議員對(duì)規(guī)模接近10萬(wàn)的外勞（約占勞動(dòng)人口1/3）有所質(zhì)疑③《政府就業(yè)政策若失當(dāng)惹疑慮》，《澳門日?qǐng)?bào)》2007年12月28日第B05版；《勞工界議員就〈聘外地雇員法〉一般性通過(guò)發(fā)聲明盼完善遺憾沒(méi)設(shè)定外勞整體總量》，《華僑報(bào)》2008年8月13日第13版；《改革輸勞保就業(yè)信心》，《澳門日?qǐng)?bào)》2009年4月20日第B07版。，與此同時(shí)，“黑工”（非法勞工）問(wèn)題越趨嚴(yán)重，并引起逾期居留、盜竊等治安惡化的社會(huì)問(wèn)題，建筑業(yè)成為外勞和黑工問(wèn)題的重災(zāi)區(qū)④《對(duì)去年黑工案大增多名議員各抒己見(jiàn)》，《華僑報(bào)》（澳門）2007 年2月24日第14版；《外地雇員大增本地工人投閑置散建造業(yè)抨擊跛腳外勞政策》，《澳門日?qǐng)?bào)》2006年4月13日第B03版。，由此引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。而2008/2009年時(shí)值美國(guó)金融海嘯的爆發(fā)，由此引起的外資博企“裁員潮”和對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響也使群組一議員在此范疇內(nèi)的書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字持續(xù)上升。

同時(shí)，在這一范疇中群組二議員也突出地在2006/2007屆別提出了一定數(shù)量的質(zhì)詢，一方面是由于勞工界的間選議員積極就勞工福利、外勞輸入、黑工存在的問(wèn)題提出質(zhì)疑，另一方面是代表中小企業(yè)的商界議員（全屬群組二）也對(duì)外勞輸入的政策有所微言，認(rèn)為政府在審批上傾向?qū)Υ笮筒┎势髽I(yè)“開(kāi)綠燈”，而中小企業(yè)則因勞動(dòng)力不足和租金成本上升等而使?fàn)I運(yùn)狀況每況愈下。

圖6　保安范疇書(shū)面質(zhì)詢趨勢(shì)（群組1&2）

第三，在保安司范疇上，群組二的議員并未在2005 至2009年立法年度提出書(shū)面質(zhì)詢。與此相反，群組一的直選議員，其質(zhì)詢數(shù)字則保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中2007/2008至2008/2009立法年度之間的升幅最為顯著，當(dāng)中議題主要關(guān)注社區(qū)治安的惡化和非法旅館的存在。事實(shí)上，從整體罪案的數(shù)字顯示，2005年第三季至2006年第二季（相對(duì)應(yīng)為2005/2006立法年度）共有10，741宗罪案，而至2008/2009立法年度，相關(guān)數(shù)字已飆升至13，380宗，增幅達(dá)24.6%。其中，“自由行”的落實(shí)和拓展使內(nèi)地居民在澳門的犯罪數(shù)字明顯升高，檢察院處理的刑事案中非法移民與黑工案的升幅也較大①《檢察院公布去年收刑事案數(shù)字顯示非法移民及黑工案飆升》，《大眾報(bào)》2007年2月24日第4版。，而涉及外地人的販毒、賣淫等案件也常見(jiàn)諸于報(bào)紙新聞，可見(jiàn)治安惡化與大量外地人士進(jìn)出澳門有關(guān)。同時(shí)，隨著游客數(shù)字的大幅上升，酒店客房供應(yīng)卻未能同步增長(zhǎng)，且價(jià)格昂貴，非法旅館應(yīng)運(yùn)而生，加上搶劫、扒竊等犯罪案件頻生，為治安帶來(lái)了隱患，也使居民對(duì)治安工作的不滿情緒升溫②《爆竊搶劫頻生五成半人對(duì)治安工作不滿街總提四建議以撲滅罪案》，《華僑報(bào)》2009年1月1日第24版。，同時(shí)也可能是促使群組一議員更為關(guān)注治安范疇議題的原因。

圖7　社會(huì)文化范疇書(shū)面質(zhì)詢趨勢(shì)（群組1&2）

第四，在社會(huì)文化范疇方面，群組一議員的質(zhì)詢數(shù)字保持增長(zhǎng)趨勢(shì)，尤其在2007/2008至2008/2009立法年度的升幅最為突出?？傮w來(lái)說(shuō)群組一議員對(duì)社會(huì)文化范疇中社會(huì)保障和醫(yī)療衛(wèi)生議題最為關(guān)注。自2003年博彩專營(yíng)權(quán)開(kāi)放后，特區(qū)政府的公共收入明顯上升，人均本地生產(chǎn)總值2004年后也顯著上升，為此，市民大眾更為關(guān)注經(jīng)濟(jì)起飛的同時(shí)如何合理分享成果，特區(qū)政府也在施政報(bào)告（2008年度）中提出將“以更大的精力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)成果的合理分配，致力協(xié)助市民改善生活，扶持弱勢(shì)群體”③《特首開(kāi)倉(cāng)派米多項(xiàng)稅務(wù)減免庫(kù)房少收十一億元》，《正報(bào)》2007 年11月14日第P01版。。為此，群組一議員的關(guān)注點(diǎn)也集中在社會(huì)保障和服務(wù)領(lǐng)域，包括維生指數(shù)的調(diào)整、安老服務(wù)的優(yōu)化、敬老金發(fā)放或社會(huì)保障基金領(lǐng)取年齡下調(diào)等。此外，聚類分析的結(jié)果反映了群組二的議員并沒(méi)有積極利用書(shū)面質(zhì)詢平臺(tái)對(duì)社會(huì)文化范疇的施政進(jìn)行監(jiān)督。

圖8　運(yùn)輸工務(wù)范疇書(shū)面質(zhì)詢趨勢(shì)（群組1&2）

第五，在運(yùn)輸工務(wù)范疇方面，群組一和群組二議員在2006/2007立法年度的書(shū)面質(zhì)詢均有明顯的上升，其中，群組一議員在2006/2007年提出的運(yùn)輸工務(wù)范疇書(shū)面質(zhì)詢，其較大比例與“歐案”被揭發(fā)前社會(huì)一直存在質(zhì)疑的領(lǐng)域相關(guān)，包括土地與公共工程的批給、與城市規(guī)劃相關(guān)的政策等。相對(duì)應(yīng)地，雖然群組二議員在2006/2007立法年度較其他各年積極提出意見(jiàn)，但從其提出的質(zhì)詢議題來(lái)看，與“歐案”的相關(guān)程度不高。

另一位司長(zhǎng)在2007年上任后，運(yùn)輸工務(wù)范疇的質(zhì)詢數(shù)字呈現(xiàn)了明顯的下降，但其后2008/2009年群組一議員提出的書(shū)面質(zhì)詢則有輕微的上升。而2007/2008和2008/2009兩個(gè)立法年度里，群組一議員關(guān)注的范疇相對(duì)分散，并轉(zhuǎn)而對(duì)房屋政策、公用事業(yè)、專營(yíng)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和提出意見(jiàn)?？傮w來(lái)說(shuō)，以群組一和群組二議員的平均年度質(zhì)詢計(jì)算，除2008/2009立法年度外，運(yùn)輸工務(wù)范疇的平均質(zhì)詢數(shù)目明顯高于其他范疇。

三、結(jié)論

整體結(jié)果顯示，自回歸后立法會(huì)議員越趨積極利用書(shū)面質(zhì)詢作為利益表達(dá)方式，其中，從選舉途徑分析，直選議員對(duì)書(shū)面質(zhì)詢運(yùn)用頻率相對(duì)較高，直選議員當(dāng)中共有10位屬群組一。其原因與直選議員需要依靠龐大的選民群體支持而獲得議席不無(wú)關(guān)系。但值得注意的是，在2009/2010年第三屆立法會(huì)選舉后的第一年，書(shū)面質(zhì)詢的數(shù)字顯著下降，與過(guò)往保持平穩(wěn)又或增長(zhǎng)的趨勢(shì)相悖，更與2008/2009立法年度書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字創(chuàng)下回歸十年來(lái)的頂峰形成強(qiáng)烈對(duì)比，這是由于2008/2009年正值選舉年，透過(guò)書(shū)面質(zhì)詢作“政績(jī)宣傳”攻勢(shì)的原因；又或因選舉后新進(jìn)入立法會(huì)的議員需要時(shí)間適應(yīng)以投入工作仍需進(jìn)一步的分析研究。

相對(duì)群組一議員，群組二議員利用書(shū)面質(zhì)詢作利益表達(dá)的頻率較低。從時(shí)間段來(lái)看，除了2006/2007立法年度因應(yīng)《新勞工法》的立法，引起了中小企業(yè)主（集中循間選進(jìn)入立法會(huì)）的關(guān)注而使群組二議員在經(jīng)濟(jì)財(cái)政范疇的書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字有所上升外，其余各年群組二議員甚少利用書(shū)面質(zhì)詢作利益表達(dá)。

另一方面，從時(shí)間序列和關(guān)注范疇來(lái)看，2005年至2009年期間運(yùn)輸工務(wù)領(lǐng)域基本保持是議員（尤指群組一）關(guān)注的重點(diǎn)，這與“歐案”具有相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)。在時(shí)間上，2005/2006和2006/2007立法年度與運(yùn)輸工務(wù)相關(guān)的質(zhì)詢比例處于當(dāng)屆的最高水平，但隨著“歐案”的曝光和案件進(jìn)入審訊程序，對(duì)相關(guān)范疇的注意力轉(zhuǎn)而集中到經(jīng)濟(jì)財(cái)政和社會(huì)文化范疇，與研究者預(yù)期議員們將更集中對(duì)運(yùn)輸工務(wù)范疇，如被一直詬病的土地批給程序、城市規(guī)劃的滯后、公共工程的超支等提出質(zhì)詢的設(shè)想有異。事實(shí)上，不少相關(guān)法律的修訂和制訂延至2013年才完成（《土地法》、《城市規(guī)劃法》，又或是被撤案（《舊區(qū)重整法律制度》），社會(huì)對(duì)相關(guān)法律政策的滯后和真空反響強(qiáng)烈。

再者，自2004年首家外資賭場(chǎng)在澳門開(kāi)業(yè)后，澳門的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)攀升①《動(dòng)工樓盤(pán)雖增單位供不應(yīng)求樓價(jià)續(xù)升》，《澳門日?qǐng)?bào)》2004年7 月20日，第A10版。，樓價(jià)的升幅遠(yuǎn)超過(guò)居民收入的增幅②2004─2011年澳門居民的收入增長(zhǎng)1.72倍，惟住宅每平方米平均成交價(jià)上升4.02倍。數(shù)據(jù)源自澳門特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)暨普查局。，市民對(duì)政府解決房屋問(wèn)題的訴求也日漸提高③調(diào)查顯示，市民認(rèn)為“房屋”是政府最需要處理的問(wèn)題，所占比例接近一半（2010年），2006年調(diào)查的相關(guān)數(shù)字則僅為7.2%，而在各項(xiàng)施政中房屋政策的滿意度也是敬陪末座。見(jiàn)香港大學(xué)民意調(diào)查計(jì)劃，http://hkupop.hku.hk/；澳門特別行政區(qū)政府可持續(xù)發(fā)展策略研究中心：《澳門居民綜合生活質(zhì)素調(diào)查2009》；澳門民意調(diào)查學(xué)會(huì)：《澳門快樂(lè)指數(shù)調(diào)查》，2010年。，雖然房屋問(wèn)題已成為議員們?cè)谶\(yùn)輸工務(wù)范疇的“眾矢之的”，但與社會(huì)對(duì)房屋的訴求和關(guān)注相比則仍有一定的距離。

相應(yīng)地，經(jīng)濟(jì)財(cái)政范疇的議題在本屆立法會(huì)后半段（2007/2008和2008/2009立法年度）越加受到重視。一方面，結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題與外勞數(shù)量的持續(xù)上升與黑工情況的惡化困擾著廣大的受薪階層④澳門回歸后游行示威主題也大多圍繞勞工與就業(yè)問(wèn)題，以回歸后最大規(guī)模和對(duì)社會(huì)影響較為深遠(yuǎn)的2007年五·一游行為例，其主題除涉及運(yùn)輸工務(wù)范疇的“公開(kāi)賣地資料”、“增建公共房屋”和“不滿交通混亂”外，新興勞工社團(tuán)提出了“正視黑工問(wèn)題，增加外勞輸入透明度”的訴求，也針對(duì)勞工范疇的官員提出“罷免不稱職官員”。資料來(lái)源整理自2007年5月2日?qǐng)?bào)章的報(bào)導(dǎo)。。另一方面，2008年底爆發(fā)的金融海嘯使澳門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)即時(shí)降溫，并對(duì)博彩業(yè)構(gòu)成直接沖擊，引發(fā)了一輪博彩業(yè)的縮減工時(shí)、停薪和裁員潮，使勞工與就業(yè)問(wèn)題成為焦點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，尤其是就業(yè)始終牽動(dòng)議員和社會(huì)大眾的神經(jīng)，促使2008/2009立法年度經(jīng)濟(jì)財(cái)政范疇一躍成為書(shū)面質(zhì)詢數(shù)目最高的領(lǐng)域。

總之，本研究從實(shí)證的角度，引證了透過(guò)不同當(dāng)選途徑而進(jìn)入立法會(huì)的議員，在利益表達(dá)模式上（本文以書(shū)面質(zhì)詢?yōu)閷?duì)象）具有顯著差異。直選的立法會(huì)議員傾向運(yùn)用透明度較高且制度化的利益表達(dá)模式；同時(shí)，其針對(duì)的利益表達(dá)范疇也較傾向于社會(huì)當(dāng)時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)不能忽視的是，書(shū)面質(zhì)詢數(shù)字作為一個(gè)可量化的指標(biāo)，除了可對(duì)立法會(huì)議員就政府施政關(guān)注程度進(jìn)行時(shí)間性的變化分析并評(píng)估其工作表現(xiàn)外，也有助于就議員當(dāng)選制度的完善提供探索性方向。事實(shí)上，由于自本屆伊始立法會(huì)官方網(wǎng)站上載所有的書(shū)面質(zhì)詢內(nèi)容，因此其可作為以后各屆書(shū)面質(zhì)詢分析的基礎(chǔ)，而在選舉制度保持平穩(wěn)微調(diào)的制度環(huán)境下，立法會(huì)議員的利益表達(dá)模式也將保持較大的穩(wěn)定性。

［1］王紹光.民主四講［M］.北京：三聯(lián)，2008.

［2］［美］加布里埃爾·阿爾蒙德，賓厄姆·鮑威爾.比較政治學(xué)：體系、過(guò)程和政策［M］.曹沛霖，等.上海：上海譯文出版社，1995.

［3］2006/2007、2007/2008和2008/2009年會(huì)期澳門特別行政區(qū)立法會(huì)活動(dòng)報(bào)告［R］.

［4］楊金龍.時(shí)間間隔序列之群組分析［D］.臺(tái)灣嘉義大學(xué)資訊工程研究所碩士論文，2004.

［5］曹其真.立法會(huì)主席十年工作情況的總結(jié)報(bào)告［R］.澳門：澳門特別行政區(qū)立法會(huì)，2009.

［6］Bill K.P.Chou.Legitimacy-Building and Public Sector Reform in Macao:Administrative Measures to Address Political Problems，China:An International Journal［J］. Vol.10，No.3，2012.

［7］陳明金.行政改革應(yīng)從核心入手［J］.澳門月刊，2011，（179）.

（責(zé)任編輯張婭）

蔡永君（1980─），男，廣東惠州人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)博士，研究方向?yàn)檎尉?、澳門政治、政治發(fā)展；何偉鴻（1987─），男，廣東順德人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財(cái)政與公共政策博士研究生，研究方向?yàn)榘拈T公共財(cái)政、公共預(yù)算、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共政策。

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1671-7155（2015）02-0048-07

2014-12-20