李維漢主持制定《民族區(qū)域自治實施綱要》

王超

李維漢是一位令人敬仰和愛戴的民族工作老前輩，也是創(chuàng)議我國實行民族區(qū)域自治的第一人。新中國成立前后，李維漢對我國民族工作有許多實踐與思考。在他的主持下，新中國第一部民族法規(guī)《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》得以出臺，為新中國民族工作的初創(chuàng)和健康發(fā)展作出了歷史性貢獻(xiàn)。

艱難探索：創(chuàng)議民族區(qū)域自治

李維漢系統(tǒng)研究民族問題，是從延安時期的西工委開始的。1939年初，中共中央成立西北工作委員會（簡稱西工委），由李維漢擔(dān)任西工委秘書長并主持日常工作。西工委的工作重點之一，就是管理西北陜、甘、寧、青、新、內(nèi)蒙各省的少數(shù)民族工作。曾經(jīng)在西工委工作，后來成為我國藏學(xué)研究和民族宗教問題研究專家的牙含章回憶：“我從陜公（陜北公學(xué)）結(jié)業(yè)后，被分配到西北工作委員會工作，實際上專職人員最多不過10人，而承擔(dān)著黨中央交下來的兩大任務(wù)：一是領(lǐng)導(dǎo)西北各省的地下工作；二是研究西北各省的少數(shù)民族問題?！?/p>

任務(wù)艱巨，前路難行。當(dāng)時，黨內(nèi)同志對少數(shù)民族問題無論從理論上，還是實踐上，都不太了解。連李維漢自己都說，“手頭只有列寧、斯大林關(guān)于民族問題的一些著作，幾乎沒有什么資料或參考書。連筆墨紙張也十分缺乏。參加工作的同志，多數(shù)未接觸過民族問題”。

在黨中央的指示下，李維漢帶領(lǐng)西工委的同志成立了民族問題研究室，準(zhǔn)備對少數(shù)民族問題進(jìn)行專門研究。為了盡快摸清情況，李維漢決定從搜集盡可能多的文字材料開始。于是，李維漢特別委派研究室的負(fù)責(zé)人劉春前往西安搜集資料。后來李維漢回憶當(dāng)時的情況，說：“劉春在西安跑遍了所有書店，只要是關(guān)于少數(shù)民族問題的書刊和資料，都買。我們還把毛澤東有關(guān)民族問題的基本藏書也借來了，雖然為數(shù)仍然很少，但在延安已經(jīng)是獨一無二的少數(shù)民族問題的資料室了?！鄙踔?，李維漢還從抗戰(zhàn)前線和國統(tǒng)區(qū)帶回來的報紙中去發(fā)現(xiàn)有關(guān)少數(shù)民族的材料。

李維漢非常重視對少數(shù)民族地區(qū)的調(diào)查研究。1939年五六月間，李維漢先后組織人員對綏遠(yuǎn)伊克昭盟的7個旗（今內(nèi)蒙古自治區(qū)）進(jìn)行考察。1940年1月，他又派出金浪白、馬文良等，前往關(guān)中、隴東、三邊等地，對當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研。調(diào)研之后，研究室收集整理了蒙古族和回族的大量資料，伊克昭盟材料，蒙古族風(fēng)俗習(xí)慣、藏族問題材料和回民風(fēng)俗習(xí)慣等十分豐富的材料，這些都成為研究少數(shù)民族、提出正確民族方針的依據(jù)。

經(jīng)過長期調(diào)研和深思熟慮，李維漢開始提出在少數(shù)民族地區(qū)實行自治的主張。1940年，作為對民族問題認(rèn)識的總結(jié)，李維漢先后起草了《關(guān)于回回民族問題的提綱》和《關(guān)于抗戰(zhàn)中蒙古民族問題提綱》，這兩個文件均經(jīng)中央討論批準(zhǔn)，成為抗戰(zhàn)時期指導(dǎo)中共民族工作的綱領(lǐng)性文件，后收入毛澤東主持的《六大以來》匯編，成為黨的正式文件。在《關(guān)于回回民族問題的提綱》中，李維漢深入分析了回族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及民族特性，提出我們黨對回族的綱領(lǐng)應(yīng)當(dāng)是“在共同抗日的原則下，允許回族有管理自己事務(wù)之權(quán)”“回族有自己選擇語言文字的權(quán)利”等等。在《關(guān)于抗戰(zhàn)中蒙古民族問題提綱》中，李維漢同樣提出“為團(tuán)結(jié)蒙古民族抗日，保證蒙古民族在政治上與漢族享有的平等權(quán)利，必須給予蒙古民族有管理自己事務(wù)之權(quán)，各省、縣不得干涉各盟旗政府管轄區(qū)域一切政治、經(jīng)濟(jì)、文化職權(quán)的行使”。

李維漢早期民族區(qū)域自治思想，直接影響了抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)的基本民族政策，起到了鞏固邊區(qū)政權(quán)、聯(lián)合各民族抗日的積極作用。1941年5月1日，中共陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會通過并頒布了帶有根本法性質(zhì)的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》。在民族政策上，根據(jù)李維漢的建議，《施政綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“依據(jù)民族平等原則，實行蒙、回民族與漢族在政治經(jīng)濟(jì)文化上的平等權(quán)利，建立蒙、回民族的自治區(qū)?！?946年國共兩黨政治協(xié)商會議后，確立了省自治原則，各省可以制定省憲法。4月，在李維漢的領(lǐng)導(dǎo)下，陜甘寧邊區(qū)政策研究室起草了本區(qū)憲法文件《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，其中第一部分“政權(quán)組織”中就規(guī)定：“邊區(qū)各少數(shù)民族在居住集中地區(qū)得劃成民族區(qū)，組成民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸的原則下，得訂立自治法規(guī)?！彪m然由于內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，《憲法原則》未能實施，但是這些具有根本法性質(zhì)的文件，為新中國明確確立民族區(qū)域自治制度為我國的基本制度做好了準(zhǔn)備。

毛澤東在新政協(xié)召開之前，專門征求了李維漢的意見：“中國是否應(yīng)當(dāng)模仿蘇聯(lián)成立聯(lián)邦制？”李維漢不贊同，認(rèn)為“實行自治地方制度將更符合新中國的國情”。

黨中央和毛澤東最終采納了李維漢關(guān)于實行民族自治地方制度的建議。1949年9月29日，在中南海懷仁堂舉行的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》獲得一致通過，其中“民族區(qū)域自治”被列入第六章“民族政策”，規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)?！泵褡鍏^(qū)域自治制度作為新中國的一項基本制度，沒有照搬蘇聯(lián)的民族聯(lián)邦制，這對于新生的中國來說實屬不易，因此被周恩來稱為“史無前例的偉大創(chuàng)舉”。

遍訪考察：醞釀制定《實施綱要》

新中國成立以后，黨和國家的各項事業(yè)有序開展。李維漢作為新中國第一任中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長和第一任中央民族事務(wù)委員會主任委員，領(lǐng)導(dǎo)管理統(tǒng)戰(zhàn)、民族、宗教工作。在任期間，他多次深入到民族地區(qū)考察，并同黨內(nèi)外人士、少數(shù)民族干部和群眾廣泛協(xié)商，聽取意見。

在不斷走訪和考察民族區(qū)域的過程中，李維漢發(fā)現(xiàn)，新中國民族區(qū)域自治建設(shè)雖然取得重大進(jìn)展，積累了許多經(jīng)驗，但是也存在一些問題。

首先，由于《共同綱領(lǐng)》中對于民族區(qū)域自治僅僅是一個原則性的規(guī)定，并沒有具體法規(guī)對民族區(qū)域自治進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，所以各民族地區(qū)有很多干部和群眾對民族區(qū)域自治認(rèn)識不清晰。當(dāng)時，少數(shù)民族干部奇缺，所以中央將部分漢族干部派往少數(shù)民族地區(qū)工作。這些漢族干部對民族政策、民族地區(qū)狀況都不夠熟悉，對于民族區(qū)域自治的認(rèn)識模糊，甚至持有懷疑態(tài)度，認(rèn)為民族區(qū)域自治是“各搞各的”“自治等于分裂”，影響了民族區(qū)域自治的推行。其次，少數(shù)民族和居住在少數(shù)民族地區(qū)的群眾對于民族區(qū)域自治也有所疑慮。少數(shù)民族群眾以為“實行區(qū)域自治就是和漢族分家，可以不要漢人了”；居住在少數(shù)民族區(qū)域的漢族群眾也存在著“怕受氣，怕變?yōu)樯贁?shù)民族”等顧慮。

另外，新中國成立初期，西方帝國主義在我國邊疆民族區(qū)域不間斷地進(jìn)行干擾、滲透活動，但是我們卻沒有一部專門的法律對這些顛覆和滲透活動予以打擊。

李維漢深感這些問題是推行民族區(qū)域自治和實現(xiàn)民族繁榮發(fā)展的主要障礙。為掃除這些障礙，他認(rèn)為根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的原則制定一部保障和規(guī)范民族區(qū)域自治的專門法規(guī)必須提到議事日程上來。

為了使這一專門法規(guī)更具有科學(xué)性、更符合中國國情，尤其是符合民族地區(qū)的實際情況，李維漢認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先做好兩方面的準(zhǔn)備工作：

一方面，必須澄清對民族區(qū)域自治這一基本概念的認(rèn)識。1951年12月，中央民委召開具有全國民族代表會議性質(zhì)的第二次委員擴(kuò)大會議，李維漢作了《有關(guān)民族政策的若干問題》的報告，第一次對民族區(qū)域自治下了定義：“民族區(qū)域自治，是中華人民共和國領(lǐng)土之內(nèi)的，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的，遵循中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)總道路前進(jìn)的，以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域自治。”他還系統(tǒng)地闡述了新中國的民族政策、民族區(qū)域自治的實施辦法、新中國成立三年以來推行民族區(qū)域自治的經(jīng)驗等方面的內(nèi)容。這個報告非常及時、有效地澄清了黨內(nèi)外對民族區(qū)域自治的基本認(rèn)識，使得民族地區(qū)的干部和群眾對區(qū)域自治有了更加準(zhǔn)確的了解。

另一方面，必須廣泛聽取民族地區(qū)代表們的意見。據(jù)曾經(jīng)擔(dān)任李維漢秘書的黃鑄回憶：李部長向來十分注重聽取民族地區(qū)群眾和民族干部的意見，他總是說“如果少數(shù)民族的群眾和干部不同意，那就說明事情還不夠成熟，或者因為與實際情況不符合，或者因為認(rèn)識還不一致。遇到這種情況，就需要進(jìn)一步去做調(diào)查研究，進(jìn)行協(xié)商醞釀，做必要的等待，到事情成熟了，就是說在多數(shù)群眾和干部中取得了意見一致的時候，再做決定”。李維漢以真誠的態(tài)度對待少數(shù)民族干部和群眾，因而也贏得了他們的信任和擁護(hù)。他們把李部長看作自己信得過的朋友和領(lǐng)導(dǎo)，有什么話，都愿意找李部長談一談。有一次，全國人大會議在北京召開期間，全國政協(xié)委員、云南迪慶藏族自治州州長松謀活佛和全國人大代表袞覺活佛想找李部長匯報工作，誰知有關(guān)部門一直沒有安排，說“李部長忙得很！沒有時間”。兩人很有意見，問：“是不是因為我們迪慶州是一個小自治州，就看不起我們，不重視我們的意見？”這件事后來讓李維漢知道了，他嚴(yán)厲批評了有關(guān)同志，然后立即安排時間分別同他們談話，并向他們兩位表示歉意。

在做好兩項工作的基礎(chǔ)上，1951年中央民委召開的第二次委員擴(kuò)大會議上，重點討論了李維漢提出的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要（草案）》。這次會議，李維漢代表中央邀請了來自全國各地的民族工作負(fù)責(zé)人和鄂倫春、東鄉(xiāng)、佧佤、傈僳、高山、侗、哈薩克等39個少數(shù)民族代表，共有66人參會，其中大會主席團(tuán)成員中少數(shù)民族代表就占到了三分之二。各民族代表在發(fā)言中介紹了本民族的情況和工作經(jīng)驗，提出了許多有關(guān)民族工作的意見和發(fā)展各少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的具體要求，為《實施綱要（草案）》的不斷修改提供了許多有益的建議。會議的最后，李維漢提出將《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要（草案）》提交中央人民政府政務(wù)院討論。

《綱要》出臺：民族立法首創(chuàng)之功

1952年，李維漢總結(jié)新中國成立以來自治區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗，正式主持制定了新中國第一部民族區(qū)域自治的專門法規(guī)——《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》。2月22日，《實施綱要》在政務(wù)院第125次會議討論通過。7月8日，國家副主席劉少奇就《實施綱要》請示毛澤東：“我認(rèn)為這個文件大體都很好，可以提交政協(xié)全國委員會，首先舉行座談，然后由常務(wù)委員會通過，最后分別提交中央人民政府委員會批準(zhǔn)或政務(wù)院決定。當(dāng)否？請主席批示交李維漢同志辦理?！泵珴蓶|在詳細(xì)閱覽《實施綱要》之后完全同意并高度重視，批示：“請送周總理即辦！”8月8日，經(jīng)中央人民政府委員會第18次會議批準(zhǔn)，8月9日《實施綱要》由中央人民政府公布實施，并于13日在《人民日報》上全文登載。

《實施綱要》共7章40條，它深刻總結(jié)了新中國成立后實行民族區(qū)域自治政策的寶貴經(jīng)驗，以專門法的形式，對民族區(qū)域自治的含義、自治地方的民族構(gòu)成和類型、自治地方的組織原則、自治地方的自治權(quán)利、民族自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系以及上級政府對民族自治區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)原則等，都作了詳細(xì)的說明和規(guī)定?！秾嵤┚V要》是“據(jù)中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)第九條、第五十條、第五十一條、第五十二條及第五十三條之規(guī)定制定”，是對《共同綱領(lǐng)》中有關(guān)民族區(qū)域自治規(guī)定的具體化，這也是新中國第一部關(guān)于民族區(qū)域自治的法律，標(biāo)志著我國解決民族問題走上了法制的軌道。正如中央統(tǒng)戰(zhàn)部原副部長江平所評價：“這是我國第一部民族問題的立法。現(xiàn)在我們有了完備的民族立法——《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，但是《實施綱要》仍然是研究我國民族區(qū)域自治制度發(fā)展的重要歷史文獻(xiàn)，維漢同志對民族立法的首創(chuàng)之功，是值得我們長遠(yuǎn)的紀(jì)念的。”

在1984年《民族區(qū)域自治法》出臺前的30多年時間里，《實施綱要》一直作為我國實施民族區(qū)域自治制度的最基本的法律文件，保障和推動了民族地區(qū)的繁榮發(fā)展。兩年之后，新中國第一部《憲法》誕生，其中第三條明確規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”。《憲法》中的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化了民族區(qū)域自治的法律地位。