發(fā)票依據(jù)報銷應(yīng)當(dāng)向預(yù)算事務(wù)核銷改革

周天勇 張彌

財政、企業(yè)和公益社團(tuán)財務(wù)支出的終端是報銷，要通過報銷完成對各個科目的支出，即完成預(yù)算的執(zhí)行。行政管理和公共服務(wù)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，以及公益社團(tuán)等要消耗大量的資源，要提供大量的勞務(wù)，需要支付其成本。只有發(fā)生或者發(fā)生了購買和勞務(wù)等事實，消耗了成本，才能給予支付，即報告和核銷，簡稱報銷。那么，如何報銷，如何實現(xiàn)成本的支付，這是一個需要探討的重大問題。

一、發(fā)票依據(jù)報銷制和事實認(rèn)定審查核銷制的區(qū)別

從理念和思路上講，重物品和服務(wù)交易方提供的收入證據(jù)（發(fā)票），以發(fā)票為據(jù)對花費的費用予以報銷。這種報銷制度的關(guān)鍵，一是需要有紙質(zhì)的對方收到款項的證據(jù)，二是證據(jù)的要點為付款項目、時間、金額和收款單位，并且需要有收款人的簽名和單位的印章，三是發(fā)票由政府有關(guān)部門監(jiān)制。我國實行的是這種理念框架下的財政費用報銷制度。

另一種是審查核銷制度，主要是重發(fā)生的事實，先是由工作人員提供事務(wù)的計劃，進(jìn)行預(yù)算，然后審查事務(wù)是不是做了，如果事實發(fā)生了，需要多少費用，然后給予經(jīng)費核銷。只有在一些特殊的情況下，才根據(jù)提供的發(fā)票，如機(jī)票等給予經(jīng)費報銷。

上述兩種不同的報銷制度，從理念上講，實際是報銷重發(fā)票證據(jù)，還是重發(fā)生事實，即哲學(xué)上的重名還是重實的關(guān)系。最好是名實相符，但是，實際的活動中，社會和公共活動在地點、時間、方式和不同行為主體等方面的多樣性非常復(fù)雜，常常發(fā)生有事無名，有名無實，甚至名實不符的情況，這就給名實統(tǒng)一帶來諸多的問題。

二、我國實行的發(fā)票報銷制及其問題

我國目前的發(fā)票報銷制存在著一系列的問題。（1）發(fā)票造假，或者是真發(fā)票而假交易。從會計報銷實踐來看，中國大量的是假發(fā)票用以報銷，有報道說，2009年審計署抽查56個中央部門已報銷的29 363張可疑發(fā)票中，有5 170張為虛假發(fā)票，列支金額為1.42億元；上述56個中央部門中，有8個部門本級和34個所屬單位在無真實經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)背景的情況下，利用虛假發(fā)票套取資金9 784.14萬元，主要用于發(fā)放職工福利補(bǔ)貼等；12個部門本級和37個所屬單位對票據(jù)審核把關(guān)不嚴(yán)，接受虛假發(fā)票報賬4 456.66萬元。這里邊有兩種情況，一種發(fā)票是假的，是由地下印刷廠非法印刷的，報銷者從黑市渠道購買后，拿到財務(wù)報銷領(lǐng)取現(xiàn)金，或者核銷支票和現(xiàn)金借款。另一種發(fā)票是真的，一些地方交一定的稅，就可以從有關(guān)部門、有關(guān)單位和有關(guān)企業(yè)，得到發(fā)票，有的中介性企業(yè)也出售真的發(fā)票，有的從親戚朋友手中收集飛機(jī)票、火車票、出租汽車票等等，但是，可能不是本人與預(yù)算對應(yīng)的事務(wù)所發(fā)生的交易。即真發(fā)票，假事務(wù)，或者假交易。發(fā)票需求，導(dǎo)致地下大量制造假發(fā)票的產(chǎn)業(yè)興盛，久打不絕，而且越來越烈。（2）虛報預(yù)算，真交易，真發(fā)票，但是低效果，甚至假效果。許多部門和單位，為了多套取資金，多報事務(wù)，多編預(yù)算，也認(rèn)認(rèn)真真進(jìn)行所謂的“工作”，比如游山玩水，多購置車輛等等；特別是一些自然科學(xué)、社會科學(xué)基金，有的項目，審批下來了，去各地調(diào)研了，錢花完了，但是，成果是拼湊的，甚至多年完成不了項目。如自然科學(xué)基金委員會通報的，有的項目依托單位科研經(jīng)費管理辦法與基金項目資助經(jīng)費管理辦法相悖；有的基金項目經(jīng)費預(yù)算管理失控，實際開支與預(yù)算差異較大；有的項目依托單位管理費提取超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；有的基金項目勞務(wù)費開支超出標(biāo)準(zhǔn)。另外，部分基金項目還存在經(jīng)費互轉(zhuǎn)，核算不夠清晰，協(xié)作費開支手續(xù)不嚴(yán)謹(jǐn)，課題進(jìn)展與經(jīng)費使用相脫節(jié)，科研經(jīng)費混收混支等問題。個別基金項目存在分成結(jié)余經(jīng)費、提取個人酬金、濫用經(jīng)費等嚴(yán)重問題。個別基金項目還存在結(jié)題報告經(jīng)費決算信息失真，弄虛作假的情況。（3）監(jiān)管成本太高。政府、單位的審計和會計部門監(jiān)督管理報銷和發(fā)票方面的事務(wù)和成本有這樣三個方面問題：一是打擊制造銷售假發(fā)票的監(jiān)督和管理成本很高。有假發(fā)票需求，就有假發(fā)票的供給。而且從假發(fā)票的供給市場看，由于受到打擊，供應(yīng)較為稀缺，雖然風(fēng)險很高，但是造假成本很低，利潤也很高，只要高利潤大于被查的概率與被處罰的成本，發(fā)票造假就不可能根絕。二是單位財務(wù)部門甄別假發(fā)票成本較高，或者就根本無法甄別。單位財務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員，由于發(fā)票甄別知識和手段的有限，加之造假技術(shù)越來越高，而發(fā)票號聯(lián)網(wǎng)查詢的系統(tǒng)又沒有建立起來，并且其建立和查詢成本太高，（甚至在中國查詢核驗系統(tǒng)也有可能造假）對相當(dāng)數(shù)量的發(fā)票無法甄別真假。三是財務(wù)部門無法甄別真發(fā)票假事務(wù)。因為財務(wù)部門是一個事務(wù)發(fā)生費用后的報銷部門，它不是事務(wù)任務(wù)的下達(dá)和驗收審查部門。有的單位為了爭取資金，還偽造和湊合事務(wù)。因此，對類似的真發(fā)票，但假事務(wù)和假交易行為，財務(wù)基本沒有辦法識別。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，如果完全杜絕假發(fā)票，或者杜絕真發(fā)票假交易，如果所需要的成本，遠(yuǎn)大于發(fā)票報銷的值，一則從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講是不值得的，二則說明所設(shè)計的制度有問題。比如，核實一張發(fā)票是不是真的，這張發(fā)票的面額為1 000元，為了核實其真假，或者核實真發(fā)票但是不是發(fā)生了真交易，調(diào)查人員的工資、出差費等等，卻花費了2 000元，即監(jiān)督成本大于虛假額，則會計運作制度的成本太高。不僅會發(fā)生監(jiān)督成本太高，而且形成對監(jiān)督者監(jiān)督行為的再監(jiān)督，使成本復(fù)制放大。比如，我們用集中采購來約束部門采購高價低質(zhì)的辦公用品，或者設(shè)備及建筑物。但是，發(fā)現(xiàn)集中采購后，購買的辦公用品、設(shè)備和建筑，也存在著質(zhì)次價高的問題，甚至問題更加嚴(yán)重，又產(chǎn)生了對集中采購再監(jiān)督的體制，又需要再監(jiān)督的成本。于是就產(chǎn)生了“對糾風(fēng)辦還需要成立一個糾風(fēng)辦”等類似的問題。

在我國，除了行政事業(yè)單位的報銷外，還有一個企業(yè)的財務(wù)報銷體制。在產(chǎn)權(quán)清晰的私人企業(yè)，對于企業(yè)來說，假發(fā)票很難報銷，一是企業(yè)家對干多少事，購買物多少價值，有一個心理評估，會作出真實的預(yù)算，超出預(yù)算，真發(fā)票也不會給報銷。而在管理不嚴(yán)格的國有企業(yè)中，假發(fā)票有可能被報銷。而私營企業(yè)和國有企業(yè)中為什么假發(fā)票盛行，主要是企業(yè)用來沖抵成本，用以偷稅漏稅。因此，虛開增值稅發(fā)票，假發(fā)票久治不絕。稅務(wù)和公安的打假成本也極高。

簡言之，中國目前重名的發(fā)票報銷制度，不論在財政撥款的行政事業(yè)單位，還是橫向委托資金的科研項目和社會組織，包括企業(yè)，都存在著監(jiān)督成本過高、造假成本極低、虛報預(yù)算、冒領(lǐng)資金等問題，且無法根治。

三、財務(wù)報銷制度改革的方向和思路

從解決財務(wù)報銷制度目前存在的問題看，我們認(rèn)為需要以下的調(diào)整和改革。

首先，要解放思想，財務(wù)報銷觀念上要從重名轉(zhuǎn)變到重實，思路上要從重紙質(zhì)證據(jù)轉(zhuǎn)變到實際發(fā)生的事務(wù)和結(jié)果。各個單位，年初、月初，對各項工作要進(jìn)行安排，并留有一定的機(jī)動事務(wù)，以任務(wù)的數(shù)量，市面上完成這些活動要素的價格等因素來編制預(yù)算，大單位領(lǐng)導(dǎo)、各分單位領(lǐng)導(dǎo)，要布置檢查任務(wù)的完成情況，財務(wù)部門按照任務(wù)完成和預(yù)算執(zhí)行階段進(jìn)行費用撥付。最后，以做沒有做事，做了多少事，領(lǐng)導(dǎo)簽字，群眾監(jiān)督，來進(jìn)行費用的報銷。也就是說，行政、事業(yè)、社團(tuán)和企業(yè)的財務(wù)報銷制度，要形成鼓勵每個人干事的制度，而不能設(shè)計成雖然程序都合理合法，但是實際上是鼓勵不干事，而套取和消耗國家財政或者委托方資金的制度。

其次，對黨務(wù)、行政、行政性事業(yè)、公益性事業(yè)、經(jīng)營性事業(yè)、社團(tuán)、國有企業(yè)、私營企業(yè)等等不同類型的單位，實行不同的財務(wù)管理制度。其中對黨務(wù)、行政和行政性事業(yè)單位，其財務(wù)管理要嚴(yán)格一些。對其預(yù)算要嚴(yán)格進(jìn)行審查，對其撥款的使用情況，重在審查款項使用的結(jié)果如何。對公益性事業(yè)、經(jīng)營性事業(yè)等機(jī)構(gòu)的財務(wù)預(yù)算，要分別管理，如對財政撥款的費用要嚴(yán)格審查使用的方向和范圍；對為對方提供服務(wù)獲得的收入，其支出，應(yīng)當(dāng)按照重對方合同執(zhí)行時間、質(zhì)量等因素來核銷費用。