在縣級水利工程建設中推行代建制的難點分析與對策思考

陸鳳霞 夏 曦 祁愛麗

（1.鹽城市建湖縣九龍口水利管理服務站，江蘇 鹽城 224700；2.鹽城市建湖縣水利局規(guī)劃辦公室，江蘇 鹽城 224700）

0 引言

近年來，隨著國家對水利建設的高度重視，中央財政對水利重點縣建設投入力度不斷加大，縣級水利工程迎來了新的發(fā)展機遇與建設高潮。當前縣級水利工程建設呈現(xiàn)以下特點：一是建設項目面廣量大，既有基建工程和農(nóng)水工程，又有工管項目，這些工程的經(jīng)費渠道、建設標準、投資規(guī)模各不相同；二是工程建設程序手續(xù)繁雜，建設周期長，精力、人力、物力牽涉較多；三是水利工程建設對相關人員的專業(yè)要求較高，既懂施工、又懂管理，既能質(zhì)監(jiān)、又管安全，既懂設計、又懂監(jiān)理；四是水利工程建設由縣水利局組建建設處，公開招標，確定施工隊伍，但由于平時對施工隊伍總體了解不深，不能制定有針對性的措施。工程建設管理模式大多為臨時抽調(diào)人員組成建設處，承擔工程建設期間的建設管理工作，人員流動性較強，導致工程建設管理的復雜性增加。

1 縣級水利工程建設存在的問題

縣級水利工程項目大部分為政府投資的公益性項目，在項目管理方式上一直實行“財政投資、政府管理”的單一模式，即“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的模式。長期以來，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著諸多亟待解決的問題。

（1）水利行政主管部門既負責投資審批、監(jiān)管水利建筑市場，又直接組織工程項目的建設。集裁判員、運動員甚至監(jiān)督責任于一身，從而使得責任不明、監(jiān)管不力、效益不高等問題普遍存在，有的甚至滋生腐敗。

（2）由臨時組建的工程建設處負責項目組織實施，一旦有幾個工程項目同時開工，大部分單位缺乏建設所需的工程管理技術人員，不具備與項目管理相關的專業(yè)技術、經(jīng)驗和水平，而項目結(jié)束后建設處即解散，勢必造成人、財、信息等社會資源的浪費。

（3）工程由建設單位自建自用，造成所有者和使用者的責任和利益分離，導致責任不清晰，建管劃不清，難免推諉扯皮，甚至在工程質(zhì)量管理過程和使用過程中出現(xiàn)故意回避問題的現(xiàn)象。

（4）由于受當前建設體制的制約，難以形成有效的融資渠道，無法實現(xiàn)水利工程項目投資主體的多元化。

（5）政府投資，縣級水利局組織建設，難以實施有效監(jiān)督，多數(shù)是自己監(jiān)督自己、下級監(jiān)督同級甚至上級，難以及時糾正建設過程中的違法違規(guī)問題。

（6）絕大部分水利工程需要地方配套自籌資金，導致地方對工程建設有一定的控制權限，工程實施過程中需過多考慮當?shù)劓?zhèn)村的意見，從而使得工程變更較大。

2 縣級水利工程建設推行代建制的作用與意義

2.1 建設管理水平和工作效率大幅提高

通過招標選擇的代建單位往往是專業(yè)從事投資建設管理的機構。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的建設管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設流程。通過他們對項目建設進行管理，既能制定全程項目實施計劃，設計風險預案，協(xié)調(diào)參建單位關系，合理安排工作，又能極大地提升項目管理水平和工作效率，還可以使主管部門從盲目、繁瑣的項目管理業(yè)務中脫離出來，將精力更多地放到本職工作上去，從而加大對項目的總體管理和調(diào)控，加強對項目建設全過程的監(jiān)督。

2.2 能真正控制項目建設

代建制是以全責管理為前提的代為建設管理。在滿足項目要求的前提下，項目的投資、質(zhì)量和進度要求在主管單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動。代建單位必須做好項目控制工作，管理單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

2.3 能有利于防止腐敗事件

代建制的實行將打破現(xiàn)行“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)既彼此分離、又互相制約。管理、使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環(huán)節(jié)的招標定標活動，由代建單位自主在透明的環(huán)境下進行招標，公開、公平、公正地定標，最終將合格工程交給管理、使用單位，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件。

2.4 能實現(xiàn)對項目的規(guī)范監(jiān)管

代建制將增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督的工作關系，特別是管理和使用單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位進行監(jiān)督，這有利于規(guī)范管理行為。代建制有利于政府加強對投資項目的監(jiān)管。投資單位主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。水利工程質(zhì)量監(jiān)督部門能夠更好地行使監(jiān)督職能，避免陷入作為水行政主管部門的下一級機構監(jiān)督由水行政主管部門成立的項目法人的窘境。

3 縣級水利工程建設推行代建制的制約因素

3.1 對代建制的探索較少

長期以來，水利行業(yè)工程建設管理模式改革創(chuàng)新較少，已經(jīng)形成的舊的思想觀念一時難以改變，因而由水行政主管部門組建項目法人的模式在短期內(nèi)很難被打破。

3.2 配套的政策辦法較少

代建人的法律地位和主體資格要求不明確。到目前為止，國家針對代建人法律地位的相關法律法規(guī)還不完善，在水利行業(yè)，代建制的推行幾乎還沒有完全起步，對水利行業(yè)代建人主體資格要求不明確。

3.3 如何實施也不清晰

由于未實行完善的代建制，一套完整的操作制度流程也未建立，因此還沒有成熟的模式可以借鑒。代建費的收取標準還不夠精準，建設管理費的合適比例目前仍有爭議。找誰建、誰有資格建都無章可循，導致競爭無序。相應的擔保、保險等配套措施還不完善，很可能會出現(xiàn)將代建單位的風險轉(zhuǎn)嫁到對項目的管理水平上等情況。

3.4 如何確定代建單位的標準有一定的難度

高水準的代建單位很少，很難找到合格的、有經(jīng)驗的代建單位。在水利系統(tǒng)內(nèi)，長期以來由水行政主管部門牽頭組織項目的建設管理，沒有培育出精通項目管理的企業(yè)或?qū)嶓w。雖然水利系統(tǒng)內(nèi)部有許多實力強的施工單位，但絕大部分施工單位為其下屬單位，一直圍繞部門工程進行施工建設，長期局限于工程施工，沒有項目申報、項目建設管理的經(jīng)驗，因而當前還無法完全勝任代建工作。水利工程監(jiān)理單位雖然對工程技術監(jiān)管方面比較內(nèi)行，但由于其受建設方委托管理工程建設過程，一直為工程建設管理服務，亦缺乏項目管理知識，故不能勝任建設期的項目法人工作。

4 縣級水利工程建設推行代建制的對策與措施

（1）盡快制定適合本行業(yè)、本部門實施代建制的相關辦法。對代建各方的責任、權利、義務進行劃分和界定，并對具體操作辦法和程序加以規(guī)定和完善，使代建制在一定程度上有章可循。

（2）完善水利項目代建招標管理制度。使代建招標規(guī)范化、程序化，確保有實力、有資質(zhì)、有經(jīng)驗的代建單位被選中。

（3）培育行業(yè)內(nèi)代建單位，積極扶持水利工程項目管理公司。對一些有實力的水利施工或監(jiān)理企業(yè)加大扶助力度，促使其轉(zhuǎn)型升級，逐步成為成熟的代理企業(yè)。在近期，一方面優(yōu)先考慮培育本省、本行業(yè)的代建單位；另一方面，在有可能的情況下，引進國外有全面、成熟項目管理經(jīng)驗的代建單位，從他們的代建實踐中吸取經(jīng)驗，提高本地代建企業(yè)的項目管理水平。

5 結(jié)語

當前，在縣級水利工程建設中推行代建制，既能適應水利工程建設發(fā)展的需要，又是推進各項水利工作再上新臺階的一個改革舉措，有利于更好地發(fā)揮人力、物力及財力的綜合效應，促使水利行業(yè)由工程水利向資源水利、傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)型升級。