養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路研究

王樹明 徐敬凱

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000）

（中國建筑西北設(shè)計研究院有限公司，陜西 西安 710018）

養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，我國目前養(yǎng)老保險主要有兩塊，一是職工基本養(yǎng)老保險，主要覆蓋用人單位和職工；二是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，主要覆蓋城鄉(xiāng)居民，但尚未形成城鄉(xiāng)居民一體化的養(yǎng)老保險制度體系。改革開放以來，我國實施了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和計劃生育政策，社會經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)也逐步建立起相應(yīng)的社會保障制度，雖然在一定程度上擴大了社會保障的覆蓋面，但由于城鄉(xiāng)分割的原因，遠(yuǎn)未形成城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險制度，還存在城鄉(xiāng)間社會保障待遇的不公平等問題，對我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來許多不利影響，所以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度成為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須盡快解決的一大課題。

一、養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢

改革開放以來，困擾我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三大差別”有所縮小，但我國城鄉(xiāng)間城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度遠(yuǎn)未形成。由于城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入水平、生活指數(shù)有很大的區(qū)別，所以城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的繳費比例、繳費方式、待遇水平也存在很大的差異。[1]

（一）養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵

養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指在城鄉(xiāng)之間要建立覆蓋城鄉(xiāng)所有居民的、沒有身份區(qū)別的、一體化的、統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。對于養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵，可以從以下幾個方面理解：

第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的覆蓋面是城鄉(xiāng)所有居民，每位城鄉(xiāng)居民都有權(quán)利和義務(wù)參加養(yǎng)老保險制度。原有養(yǎng)老保險制度的不統(tǒng)一，使許多居民，特別是農(nóng)村居民被排斥在養(yǎng)老保險制度之外，即使有的農(nóng)村居民參加了養(yǎng)老保險制度，但其待遇水平與其他類型養(yǎng)老保險待遇水平差距也較大，造成了極大的不公平。養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌旨在建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的養(yǎng)老保險待遇水平，保證其年老后的基本生活水平。

第二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險是待遇均等的養(yǎng)老保險制度，即基本養(yǎng)老保險待遇水平均等。其目的是解決城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間公平享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，所以均等的待遇水平是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最終目標(biāo)。另外，由于城市和農(nóng)村的消費水平和養(yǎng)老途徑不同，相同的生活水平所需要的費用也不盡相同，所以應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)間的消費水平或生活指數(shù)發(fā)放不同的養(yǎng)老金，保證均等的基本生活水平。

第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度的籌資水平應(yīng)該與參保者的經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力相適應(yīng)。養(yǎng)老保險資金的籌集必須與參保者的經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)，政府在資金籌集的過程中也要體現(xiàn)其責(zé)任，要為參保能力不足的居民承擔(dān)一部分繳費的責(zé)任。

第四，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度是城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的養(yǎng)老保險制度，這樣可以提高養(yǎng)老保險的管理效率，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的互濟(jì)性特征，保證養(yǎng)老保險的公平與正義。

（二）建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度的思路

我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的差距較大。所以在實現(xiàn)統(tǒng)籌或并軌過程中要遵循“階梯過渡、漸進(jìn)對接、進(jìn)退自如”的原則來構(gòu)建城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的體系內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為[2]，我國養(yǎng)老保險實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要分三步走：

第一步：實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的全覆蓋

目前，我國還有許多農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非在職居民還未參加養(yǎng)老保險制度。我國養(yǎng)老保險三步走的第一步是建立有序組合的多元養(yǎng)老保險制度體系，實現(xiàn)制度層面的全覆蓋。遵循的原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，實行統(tǒng)帳結(jié)合，實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資模式。各地應(yīng)根據(jù)自己的實際情況，建立合適的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。

第二步：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度

實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的全覆蓋的目標(biāo)，就是要使所有城鄉(xiāng)居民都被覆蓋到養(yǎng)老保險制度之下，人人都可以享受養(yǎng)老保險制度。要實現(xiàn)統(tǒng)籌管理的城鄉(xiāng)間養(yǎng)老保險制度，必須打破城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險的繳費應(yīng)該遵循與經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)的原則。不管是農(nóng)村居民，還是城鎮(zhèn)居民都可以選擇自己承受能力范圍之內(nèi)的繳費檔次，提高養(yǎng)老保險待遇水平和參保率。

第三步：實現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的并軌與統(tǒng)籌

養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)是實現(xiàn)養(yǎng)老保險的均等化，即人人都可以享有均等的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。[3]實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)與我國養(yǎng)老保障發(fā)展的目標(biāo)相統(tǒng)一，所以在我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展的大背景下，各地可以逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌與并軌，真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，縮小養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)差距。

二、養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的可行性分析

（一）養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策支持

一項制度的建立與不斷完善，政府起著關(guān)鍵的作用，農(nóng)村居民對社會養(yǎng)老的需求是促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立的關(guān)鍵因素，但農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的最終建立是由政府決定和實施的結(jié)果。一是養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須以政府為主導(dǎo)，一項制度的建設(shè)與實施，也必須有相關(guān)的政策相配合，才能順利運行。二是需要其他的配套改革，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的建立與發(fā)展，是養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實現(xiàn)的前提，如戶籍制度的改革，從身份上打破了城鄉(xiāng)二元限制，推動了我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)，也打破了農(nóng)村居民均等的享受社保權(quán)利的限制，為養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。

（二）養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力的可行性分析

社會保障的建立與保障水平都是以一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)的，任何社會保障制度都不能脫離當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，所以養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是否能實現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平與負(fù)擔(dān)能力成為至關(guān)重要的因素。首先，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，是實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其次，城鄉(xiāng)居民收入水平的提高，是實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的保障。個人作為養(yǎng)老保險的一方主體，有權(quán)利享受養(yǎng)老保險的保障待遇，同時也要履行養(yǎng)老保險的繳費義務(wù)。我國城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷增長，極大地提高了居民的參保能力。

（三）養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度運行的可行性分析

養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是否具有可行性，要有相關(guān)政策的支持配合，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、居民收入水平的提高是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)。另外，制度本身是否能正常運行或具有正常運行的平臺，也直接關(guān)系著養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是否具有可行性。養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只有得到社會的支持，才能使養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有運行的動力。

三、建立和完善養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方案選擇

（一）基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋的方案選擇

方案一：建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度

只有建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，才能最快實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)一體化，從而提高養(yǎng)老保險基金的規(guī)模效應(yīng)與管理效率。但是，建立城鄉(xiāng)一體化的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度也面臨著一些問題需要解決,如收入不同、差距很大的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的繳費水平問題、消費水平不同的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的待遇水平問題等。

方案二：建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度與加快新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)

實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的制度全覆蓋，除了建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的方案之外，還可以采用為城鎮(zhèn)非職工居民建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，為農(nóng)村居民建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的方案。

分析可見，方案一是在城鄉(xiāng)之間建立覆蓋所有農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)非在職居民的養(yǎng)老保險制度，是養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要體現(xiàn)，不僅縮小了養(yǎng)老保險碎片化的問題，而且有利于實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)間的互濟(jì)功能，從而縮小城鄉(xiāng)差距，有利于實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)間的均等化。但是此方案實施的前提條件是居民收入水平相對要高，政府財政收入較高，即政府財政支持力度要大，而且城鄉(xiāng)居民收入差距相對較小。方案二的首要目的是實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的全覆蓋，乃至人群的全覆蓋，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的第一步，雖然滯后于方案一，但是在不同地區(qū)、城鄉(xiāng)收入差距較大的地區(qū)較有普及性。所以，不同地區(qū)可以根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，選擇相應(yīng)的方案。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的方案選擇

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的一體化，最主要解決的問題是統(tǒng)籌后如何確定繳費標(biāo)準(zhǔn)與如何確定養(yǎng)老保險待遇水平。

方案一：城鄉(xiāng)均一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金

城鄉(xiāng)均一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金就是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實行統(tǒng)帳結(jié)合的模式，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的待遇包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金兩部分。個人賬戶養(yǎng)老金的支付由個人賬戶的積累額決定，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金由統(tǒng)籌基金和政府財政投入決定。城鄉(xiāng)均一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是指政府為城鄉(xiāng)居民提供相同水平的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。所以實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇水平可以根據(jù)各級政府的財政實力決定為城鄉(xiāng)居民提供均一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

方案二：城鄉(xiāng)有差異的基礎(chǔ)養(yǎng)老金

城鄉(xiāng)有差異的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是根據(jù)城鄉(xiāng)間不同的生活水平或消費水平，發(fā)放不同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。[4]

方案一是為城鄉(xiāng)居民提供均一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，表面上看，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的公平性，但是由于城鄉(xiāng)間生活水平、生活方式、消費水平都不同，如果城鄉(xiāng)間發(fā)放均一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實質(zhì)是不公平的。另外，城鄉(xiāng)均一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金可能加重政府的財政負(fù)擔(dān)或使政府的責(zé)任缺失。方案二是根據(jù)城鄉(xiāng)居民不同的消費水平而確定不同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的目的是保證城鄉(xiāng)居民基本的生活水平，方案二從實質(zhì)上體現(xiàn)了養(yǎng)老保險的公平性，所以各地在實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時應(yīng)考慮選擇方案二。

（三）實現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌與并軌的方案選擇

城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度都是實行統(tǒng)帳結(jié)合的模式。隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的提高，可以提高繳費比例，并且固定化或強制化。

方案一：基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老金發(fā)放方式

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌或統(tǒng)籌后，養(yǎng)老保險待遇的發(fā)放方式可以由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶兩部分組成。其中個人賬戶可以根據(jù)國家規(guī)定的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)確定?；A(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放可以依據(jù)城鄉(xiāng)間根據(jù)消費水平發(fā)放有差異的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

方案二：基礎(chǔ)養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老金發(fā)放方式

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險并軌或統(tǒng)籌后，養(yǎng)老保險待遇的發(fā)放方式可以由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金三部分組成。

養(yǎng)老金的待遇水平既要體現(xiàn)公平，又要與責(zé)任相聯(lián)系，既要體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)。基礎(chǔ)養(yǎng)老金是保證每一位城鄉(xiāng)居民最基本的生活水平，主要體現(xiàn)公平；個人賬戶養(yǎng)老金主要體現(xiàn)的是個人責(zé)任；而職業(yè)養(yǎng)老金體現(xiàn)的是社會對職工年老后的回報，主要體現(xiàn)的是職工的社會責(zé)任。所以，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的并軌與統(tǒng)籌比較合理的應(yīng)選擇方案二。

[1]曹信邦.城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化障礙性因素分析[J].理論探討，2006，（5）：103-105.

[2][3]鄭成功.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略—理念、目標(biāo)與行動方案[M].北京：人民出版社，2008.132.

[4]2013 年陜西省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[N].陜西日報，2014-02-28.