小產(chǎn)權(quán)房的法律困境與合理出路

許敏智

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院 安徽合肥 230036）

一、小產(chǎn)權(quán)房存在的風(fēng)險

小產(chǎn)權(quán)房又叫鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房，是建在農(nóng)村集體土地上的，向本集體經(jīng)濟組織以外的人銷售的商品性住宅。小產(chǎn)權(quán)房雖然可能具有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會頒發(fā)的“產(chǎn)權(quán)證明”，但因其未經(jīng)國家有關(guān)部門的規(guī)劃和審批，也沒有向國家繳納土地出讓金及各種稅費，因此不能獲得政府房管部門頒發(fā)的房產(chǎn)證，在交易流轉(zhuǎn)的過程中不受法律保護(hù)。

小產(chǎn)權(quán)房遍布于全國各城市的周邊，風(fēng)險大、涉及面廣、形式雜、爭議大。各地政府對其處理方法又不完全相同的。在無具體的法律規(guī)定出臺之前，小產(chǎn)權(quán)房問題依舊得不到統(tǒng)一解決。購買小產(chǎn)權(quán)房面臨著多重風(fēng)險：

（一）小產(chǎn)權(quán)房缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)。我國法律法規(guī)規(guī)定，我國城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或所謂的小產(chǎn)權(quán)房。城鎮(zhèn)居民購買了小產(chǎn)權(quán)房，根本無法辦理產(chǎn)權(quán)證，購買后也難以進(jìn)入市場流通。一旦遭遇國家征地拆遷，購房人往往無法獲得征地補償。

（二）房屋質(zhì)量無法得到保證。目前為數(shù)不少的小產(chǎn)權(quán)房是毫無建筑資質(zhì)的開發(fā)商違法違規(guī)開發(fā)的，房屋質(zhì)量及房屋售后保修難以保證，購房者維權(quán)會異常艱難。而且，入住后的物業(yè)管理也易出現(xiàn)問題。

（三）國家糧食安全與農(nóng)民基本生活保障將受到影響?！锻恋毓芾矸ā泛汀掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，嚴(yán)禁占用耕地建房、建窯、建墳。占用耕地建造小產(chǎn)權(quán)房，會極大縮小我國的耕地面積，使得農(nóng)民在獲得短期收益的同時，卻喪失了生存根本，給農(nóng)民的生活保障帶來極大的威脅，進(jìn)而危及國家糧食安全。

二、小產(chǎn)權(quán)房存在的現(xiàn)實必然性

（一）不合理的城鄉(xiāng)土地二元流轉(zhuǎn)機制。在我國土地二元制度下，城市市區(qū)的土地歸國家所有，城市郊區(qū)及農(nóng)村的土地歸集體所有，農(nóng)村和城市的土地分別實行集體所有制和國家所有制。這種制度看似平等，但國有土地上建造的房屋可以抵押、轉(zhuǎn)讓，集體土地上建造的房屋卻受到法律限制無法自由流轉(zhuǎn)。集體雖在名義上享有農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，卻不具有真正的處分權(quán)。這種體制人為地造成了城市與農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上的不平等，使集體和農(nóng)民不能真正享受土地流轉(zhuǎn)帶來的巨大利潤。而且，國家擁有城市土地所有者和土地管理者的雙重身份，國家可以公共利益為名征收集體土地，然后將土地高價出賣給開發(fā)商，奪取本應(yīng)屬于集體和農(nóng)民的利益。因此，不少村集體寧愿冒著風(fēng)險，自行興建，或交由開發(fā)商或與開發(fā)商合作開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房。

（二）城市房價畸高。隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，住房需求急劇膨脹，但畸高的商品房價格超出了大多數(shù)城鎮(zhèn)普通居民所能承受的范圍。雖然國家今年來加大了經(jīng)濟適用房、廉租住房等保障性住房的投入，但數(shù)量依然有限，而且這種保障性住房對申請者設(shè)置了諸多限制，不能滿足眾多中低收入者的普遍需求。而小產(chǎn)權(quán)房的售價僅為正常房價的一半甚至更低，備受城鎮(zhèn)中低收入者的青睞。

（三）小產(chǎn)權(quán)房的建造存在巨大利潤。小產(chǎn)權(quán)房的廉價在于其土地成本低，小產(chǎn)權(quán)房的建造無需繳納土地出讓金、城市維護(hù)建設(shè)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等相關(guān)稅費，建造成本很低，但售價卻是建造成本的幾倍，存在著很大的利潤空間。在巨大的利益誘惑面前，開發(fā)商爭先恐后的在集體的土地上開發(fā)建造小產(chǎn)權(quán)房出售。

（四）各級政府監(jiān)管的缺失。根據(jù)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)業(yè)、土地、房屋管理、建設(shè)、規(guī)劃等職能部門都有權(quán)對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行監(jiān)管。小產(chǎn)權(quán)房從星星之火發(fā)展成燎原之勢并非一日之功，雖說大眾普遍存著法不責(zé)眾的僥幸心理，但與各級政府的縱容和監(jiān)管的缺失不無關(guān)系。在小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的初期，政府部門基于部門利益或地方利益，對小產(chǎn)權(quán)房從開發(fā)建造都未形成有效監(jiān)管，對建造行為也沒有制止和處罰，相反視若無物，聽任發(fā)展。直至2007年住建部才告誡城市居民不要購買小產(chǎn)權(quán)房，部分地區(qū)的執(zhí)法部門才開始對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行查處、拆除。

綜上所述，貿(mào)然禁止小產(chǎn)權(quán)房與我國的市場經(jīng)濟自由交易規(guī)則、民生保障要求及構(gòu)建和諧社會的主題相悖，勢必影響社會的穩(wěn)定[1]。因此，對小產(chǎn)權(quán)房問題不能簡單的“一刀切”，應(yīng)當(dāng)因“地”制宜，根據(jù)不同性質(zhì)的土地，采取不同的解決辦法。在不違背法律禁止性規(guī)定的前提下，有條件的將其合法化。

三、現(xiàn)行法律框架下小產(chǎn)權(quán)房合法化的必要性

雖然我國迄今為止還沒有將小產(chǎn)權(quán)房的交易合法化，但小產(chǎn)權(quán)房合法化是一個必然的趨勢。

（一）小產(chǎn)權(quán)房的合法化有助于抑制房價，緩解住房壓力。我國城市房價飛漲，居民的住房需求難以得到保障。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)增加了市場上的住房供應(yīng)量，是稀缺的住房資源的有益補充。在這種市場體制下，國有土地的壟斷地位會被打破，土地價格會保持相對穩(wěn)定，從而有助于緩解住房壓力，抑制房價不斷上漲，維護(hù)房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的合法化是“城鄉(xiāng)一體化”的需要。如前所述，國有土地流轉(zhuǎn)相對自由，而集體土地?zé)o法實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。這種二元結(jié)構(gòu)的土地制度，不符合公平正義的價值理念，也不符合“城鄉(xiāng)一體化”的趨勢。我國之所以對集體土地流轉(zhuǎn)限制的是為了保護(hù)耕地。如果對在耕地上建造小產(chǎn)權(quán)房的行為嚴(yán)格禁止的同時，放寬農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，允許在農(nóng)村建設(shè)用地上建造小產(chǎn)權(quán)房，可以增加農(nóng)民的收入，提高政府征地的財政收入，賦予國有土地與集體土地真正平等的法律地位。

（三）小產(chǎn)權(quán)房的合法化也關(guān)系到農(nóng)民與城市中低收入群體的切身利益。小產(chǎn)權(quán)房價格相對于商品房價格要低廉的多，城市居民可以用低廉的價格購買小產(chǎn)權(quán)房，滿足了城市中低收入者“居者有其屋”的需求。我國不合理的城鄉(xiāng)土地二元流轉(zhuǎn)機制是造成農(nóng)民土地權(quán)利受損的重要原因，國有土地與集體土地所有權(quán)一直處于不平等的地位。政府通過對集體土地的征收獲得了絕大部分經(jīng)濟利益，使得本應(yīng)屬于集體和農(nóng)民的利益受損。推動小產(chǎn)權(quán)房的合法化，農(nóng)村集體與農(nóng)民都可以通過小產(chǎn)權(quán)的建造獲得切實的利益。

四、小產(chǎn)權(quán)房合法化的思路構(gòu)想

小產(chǎn)權(quán)房問題是一個涉及到政治、經(jīng)濟、法律、社會等多重因素的問題，對于該問題的解決，國家必須在綜合考慮諸多因素、合理平衡各方利益的基礎(chǔ)上，通過立法給小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)問題的解決提供法律的依據(jù)。

（一）建立公平合理的城鄉(xiāng)土地制度，完善小產(chǎn)權(quán)房專門法律規(guī)范。二元土地流轉(zhuǎn)制度嚴(yán)重侵害農(nóng)民的利益。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地一體化，打破政府對土地一級市場的壟斷，真正實現(xiàn)國有土地和集體土地的同地同權(quán)同價，加快修訂現(xiàn)行的《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定，允許并實現(xiàn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，賦予集體經(jīng)濟組織對土地的完整所有權(quán)，打破城鄉(xiāng)人為分割的現(xiàn)狀，承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法化，保護(hù)購房者的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。

（二）完善我國的征地制度。不合理的城鄉(xiāng)土地二元流轉(zhuǎn)機制的存在使我國土地一級市場完全由政府壟斷，即政府以公共利益為名，將集體土地征為國家所有，在給予農(nóng)民較少補償后，即獲得了土地的所有權(quán)。這種具有強制性和補償不公平的征地制度成為各地政府增加財政收入的重要途徑，但嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益，使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴大。農(nóng)民不甘自己的利益被政府侵蝕，這才會選擇自發(fā)地在其土地之上開發(fā)建造小產(chǎn)權(quán)房以獲取土地的增值收益。因此，要解決小產(chǎn)權(quán)房問題，必須改革我國的土地征收制度，提高農(nóng)民的征地補償標(biāo)準(zhǔn)。

1.嚴(yán)格界定公共利益的范圍。我國憲法雖明確地規(guī)定土地征收應(yīng)限于公共利益的需要， 但實踐中存在著對公共利益的理解無限擴大的趨勢。為了防止政府的權(quán)利濫用，保護(hù)農(nóng)民的利益不受侵害， 有必要對公共利益的內(nèi)容加以明確。

2.提高農(nóng)民征地補償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)非常低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場價值，征地后的農(nóng)民等于失去了生活保障，僅憑少量的土地補償款是難以維持生計的。所以應(yīng)提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)，按照市場價格進(jìn)行補償并將失地農(nóng)民納入社會保障體系之中，從工作、房屋等多方面對失地農(nóng)民進(jìn)行保障，從而使被征地農(nóng)民獲得土地增值收益的同時，也能獲得公正的待遇和充足的補償。

（三）完善我國的城鎮(zhèn)住房保障體系。城市的高房價是小產(chǎn)權(quán)房盛行的原因之一，完善我國的城鎮(zhèn)住房保障體系勢在必行。

1.政府應(yīng)出臺相關(guān)的政策引導(dǎo)住房的合理消費，抑制投機。對于首次購買的房屋，應(yīng)給予更多優(yōu)惠，例如減免稅收，貸款門檻放低、貸款利率進(jìn)一步降低等措施；對二套房及多套房，應(yīng)給予更為嚴(yán)格的購買限制和房屋轉(zhuǎn)讓的限制，抑制投機需求。

2.加大城市保障性住房的供給量，增加廉租房和經(jīng)濟適用房的建設(shè)，壓縮開發(fā)商的利潤。我國目前對保障性住房的開發(fā)建設(shè)嚴(yán)重不足，政府應(yīng)按照各地區(qū)城鎮(zhèn)人口的一定比例，結(jié)合當(dāng)?shù)厝司杖牒妥》啃枨蟮纫蛩?，下達(dá)廉租房和經(jīng)濟適用房的建設(shè)指標(biāo)。這樣既可以使城市中等收入者能夠負(fù)擔(dān)得起房價，又可以讓低收入者通過廉租房、經(jīng)濟適用房來滿足居住需求，隨著我國城鎮(zhèn)住房保障體系的完善，相信小產(chǎn)權(quán)房的吸引力會大大降低。

（四）規(guī)范政府職能和權(quán)力。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》提出：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。這一政策的出臺為小產(chǎn)權(quán)房的合法化提供了依據(jù)。對于小產(chǎn)權(quán)房的建造開發(fā)，政府部門要做的應(yīng)該是引導(dǎo)而不是“扼殺”；要為其從“合情合理”到“合法合規(guī)”，走上制度化的合法渠道提供政府部門應(yīng)有的作為[2]。

1.應(yīng)加強執(zhí)法力度，對現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房區(qū)別對待。對占用農(nóng)用地建造的小產(chǎn)權(quán)房，因觸犯了保護(hù)耕地的基本國策，國家執(zhí)法機關(guān)應(yīng)嚴(yán)格取締，退房還耕，對違法建設(shè)主體依法處罰。對于建造在宅基地上和農(nóng)村建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，因其并沒有嚴(yán)重侵害社會公共利益，只要規(guī)劃合理，購買者補繳土地出讓金和稅費及補辦有關(guān)手續(xù)后應(yīng)確認(rèn)其合法地位，由房產(chǎn)管理部門統(tǒng)一登記核發(fā)房產(chǎn)證。

2.應(yīng)加強鄉(xiāng)村基層廉政建設(shè)。農(nóng)村目前的土地管理模式是，土地由集體組織來統(tǒng)一管理，廣大農(nóng)民的重大權(quán)益往往不是掌握在自己手中，還是掌握在少數(shù)鄉(xiāng)村基層干部手中。例如在征地過程中，農(nóng)民的利益容易被鄉(xiāng)村基層組織及基層干部侵犯，基層組織及基層干部截留農(nóng)民的土地補償款的現(xiàn)象層出不窮，農(nóng)民的權(quán)益受不到保障。所以必須加大對鄉(xiāng)村基層干部職務(wù)犯罪行為的懲處力度，加強對基層組織的監(jiān)督管理。

3.應(yīng)明確地方政府相關(guān)部門的責(zé)任。對小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)開發(fā)，地方政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)明確職權(quán)職責(zé)，加大巡查力度和加強協(xié)管員監(jiān)督管理機制，發(fā)現(xiàn)正在進(jìn)行的違法違規(guī)建造行為必須及時堅決進(jìn)行制止，并給予從重從嚴(yán)處罰。如果地方政府監(jiān)管不力和執(zhí)法不嚴(yán)，對違法行為涉及的國家公務(wù)人員、黨員干部特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，將由紀(jì)檢監(jiān)察部門從嚴(yán)追究其黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任。

[1]蘇沛沛.“小產(chǎn)權(quán)房”問題及合法化的必要性[J].法制與社會,2011(1).

[2]程浩.中國小產(chǎn)權(quán)房：現(xiàn)狀、成因與問題[J].中共中央黨校學(xué)報,2009(4).