我國(guó)公立高校去行政化的問(wèn)題及對(duì)策

□梁 瑩，孫瑩月

(1.南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府學(xué)院，天津300071;2.大連民族大學(xué)，遼寧 大連 116600)

在2014年3月召開(kāi)的兩會(huì)中，高等教育管理體制改革再次成為教育界爭(zhēng)相討論的話(huà)題?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》中也特別強(qiáng)調(diào)高等教育管理體制改革。其中高等教育的去行政改革是高等教育管理體制改革的主要任務(wù)。高等教育先鋒的公立高等院校在教育“去行政化的”進(jìn)程中承擔(dān)著不可小覷的角色。要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)各類(lèi)教育資源的充分利用，回歸教育本質(zhì)，就應(yīng)該從公立高等院校著手，探索高校獨(dú)立自主發(fā)展的路徑。

去行政化是行政化的相對(duì)說(shuō)法，公立高等院校的行政化包括兩個(gè)方面:外部行政化表現(xiàn)在高等院校在招生制度、投資制度、評(píng)估制度、組織機(jī)構(gòu)等方面直接由政府管理，政府對(duì)高等院校通過(guò)法律法規(guī)、行政措施等進(jìn)行直接的行政干預(yù):各公立高校內(nèi)部設(shè)置行政機(jī)構(gòu)和工作人員，行政人員除了處理其本職工作以外，還參與學(xué)校的教育決策，形成高校的內(nèi)部行政化趨勢(shì)，導(dǎo)致行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的失衡。高校行政化的實(shí)質(zhì)是“行政權(quán)力的濫用，導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力作用不能充分發(fā)揮，學(xué)術(shù)事務(wù)的走向完全取決于行政權(quán)力的命令?！备咝９芾眢w制的去行政化就是要求公立高等院校的管理體制擺脫原來(lái)的“官本位”思想，在公立高等院校實(shí)現(xiàn)管理體制的去行政化改革。從根本上改變高校中行政權(quán)力主導(dǎo)的局面，真正實(shí)現(xiàn)公立高校教書(shū)育人的根本任務(wù)。高等教育的去行政化需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)，使學(xué)校存在的行政職稱(chēng)和行政化管理模式淡出并逐漸在公立高等院校中消失。只有這樣，我國(guó)公立高等院校的學(xué)術(shù)權(quán)力才能最大限度的發(fā)揮，教授治校和學(xué)生自治才能真正起到監(jiān)督作用，高校獨(dú)立辦學(xué)自主權(quán)真正得到保障。

1 公立高校去行政化過(guò)程中的問(wèn)題

1.1 舊式教育管理體制的延續(xù)及“官本位”觀念的根深蒂固

我國(guó)教育起初發(fā)展于官學(xué)。國(guó)家以吏為師，以法為教，政府出資興辦官學(xué)以舉賢養(yǎng)士，與大學(xué)是“官學(xué)一體”的關(guān)系。

我國(guó)公立高等院校的管理模式是基于我國(guó)傳統(tǒng)上將教育視為政治意識(shí)形態(tài)，是統(tǒng)治者鞏固自己的統(tǒng)治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的文化工具“官辦官管”的管理制度伴隨著我國(guó)公立高等院校的建立，公立高等院校自建立以來(lái)就與政府有著不可分割的依賴(lài)關(guān)系，并一直延續(xù)至今。現(xiàn)在，高校的校長(zhǎng)有第一的行政級(jí)別，高校內(nèi)部設(shè)立行政機(jī)構(gòu)，高校的行政官特征日趨顯現(xiàn)。出了高校內(nèi)部的黨委和行政組織以外，高校的教授也被授予行政級(jí)別，行政級(jí)別與教授的待遇掛鉤，使的教授將工作重心日益轉(zhuǎn)移到提升行政級(jí)別上來(lái)，導(dǎo)致高校對(duì)教育的忽視和對(duì)行政職務(wù)的熱捧?！皩W(xué)而優(yōu)則仕”形成一種亙古不變的真理:要想在政治上有一定的席位，就要接受高等教育。換言之，教育的結(jié)果是為了在政治上有所建樹(shù)。立高等院校成為教育行政部門(mén)的附屬單位，教學(xué)內(nèi)容、課程設(shè)置、學(xué)科分布等都要由政府部門(mén)直接管理，高校失去了獨(dú)立辦學(xué)的自主權(quán)。

1.2 行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力發(fā)展不平衡

我國(guó)公立高等院校的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力發(fā)展的不均衡，甚至出現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力讓位于行政權(quán)力的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)有兩方面:

首先，公立高校的管理權(quán)責(zé)不明確。公立高校管理人員利用其行政權(quán)力以及人們對(duì)行政權(quán)力的權(quán)威性認(rèn)識(shí)干預(yù)和壓制高校學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)展。公立高校除了做好自己分內(nèi)之事，還對(duì)高校的招生就業(yè)、教育投資體制、收費(fèi)制度、教育評(píng)估、辦學(xué)體制、教學(xué)改革等方面進(jìn)行越位管理?！敖虒W(xué)的主體地位得不到保障，科研被邊緣化，教育教學(xué)、科研學(xué)術(shù)得不到應(yīng)有的尊重?！?/p>

其次，教師激勵(lì)機(jī)制的邊緣化使教師失去了潛心發(fā)展學(xué)術(shù)的積極性。行政事務(wù)、日常生活的保障、教育資源和設(shè)備的投入和維護(hù)等屬于公立高等院校的非學(xué)術(shù)范疇。教務(wù)處負(fù)責(zé)對(duì)教師的考核和評(píng)定，計(jì)財(cái)處負(fù)責(zé)教師的工資分配。如此看來(lái)，教師的福利和利益掌握在行政部門(mén)手中。在具體的實(shí)施過(guò)程中，行政部門(mén)人員往往排斥教師，使行政人員受益。這樣一來(lái)，在資源分配和地位上，教師處于劣勢(shì)，其積極性遭受?chē)?yán)重打擊，失去了為學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)的信心和動(dòng)力，限制了高校的發(fā)展水平。

1.3 我國(guó)公立高等院校內(nèi)部管理體制機(jī)制的缺失

高校內(nèi)部管理體制涉及到高校內(nèi)部的人事、教學(xué)、資源分配等多個(gè)方面。高校的內(nèi)部管理體制是與教職工利益緊密相連的，也是高等院校內(nèi)個(gè)管理體制改革的必要環(huán)節(jié)。

我國(guó)公立高等院校內(nèi)部管理制度的缺失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

首先，由于受官僚制度的影響，學(xué)校內(nèi)部容易形成權(quán)力權(quán)威，即下級(jí)對(duì)上級(jí)的盲從。下級(jí)行政人員對(duì)權(quán)力的無(wú)條件遵從，不能公正地站在高校發(fā)展的教育規(guī)律上來(lái)看待問(wèn)題。教授委員會(huì)和教職工代表大學(xué)的監(jiān)督權(quán)沒(méi)有充分地發(fā)揮作用，阻礙了高校的發(fā)展。

其次，學(xué)校管理方面，分層管理體制不完善，?！骸等?jí)管理權(quán)限不清，院系沒(méi)有發(fā)展自主權(quán)，嚴(yán)重影響了高校學(xué)術(shù)的發(fā)展。在黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的行政體制下，行政權(quán)力取代學(xué)術(shù)權(quán)力的象征屢見(jiàn)不鮮。教授付出的最多卻在利益分配中享有最少的權(quán)力。教育者的積極性受到打擊，不利于各院系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

最后，在科研方面，我國(guó)還將教授所在的實(shí)驗(yàn)室和研究所進(jìn)行行政化的管理。學(xué)校擁有最終管理權(quán)，使教授在管理人、財(cái)、物等方面陷入被動(dòng)地位，嚴(yán)重打擊了教授治學(xué)的積極性。

2 我國(guó)公立高等院校去行政化的相關(guān)建議

2.1 轉(zhuǎn)化“官本位”思想，樹(shù)立高校自主發(fā)展理念

公立高等院校真正實(shí)現(xiàn)去行政化，首先就要從根本上改變“官本位”占據(jù)管理者思想的局面。讓崇尚自由，崇尚學(xué)術(shù)的風(fēng)氣回歸高校，做到尊重學(xué)術(shù)、尊重創(chuàng)造、尊重教授和科研工作者的勞動(dòng)成果、尊重教育教學(xué)發(fā)展路徑。其次，樹(shù)立高校自主發(fā)展的辦學(xué)理念。樹(shù)立高校自主發(fā)展理念，豐富現(xiàn)代大學(xué)精神，倡導(dǎo)大學(xué)自治就需要公立高等院擁有四種基礎(chǔ)的自由即由高校來(lái)決定教育者、教育內(nèi)容、教育方法和教育對(duì)象。再次，保障高校的學(xué)術(shù)自由。高校的學(xué)術(shù)自由要求在三個(gè)方面予以保障:第一保障傳播知識(shí)者的言論自由權(quán);第二保障對(duì)教授的終生雇傭;第三保障教授遭受處分時(shí)的申訴權(quán)。此外，推動(dòng)教師治校。在高校的學(xué)科建設(shè)和日常事務(wù)中，教授有參與并提出意見(jiàn)的權(quán)利。高校應(yīng)鼓勵(lì)教授參與學(xué)科建設(shè)，發(fā)展院校特色，培養(yǎng)具有專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的青年接班人。最后，學(xué)生自治。高校課堂內(nèi)外都應(yīng)該以學(xué)生為主要教育對(duì)象。探索靈活的授課方式，以激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性和創(chuàng)造力，使其自主參與學(xué)術(shù)研究，最大限度的發(fā)揮自己的潛力。

2.2 轉(zhuǎn)變政府角色，分離高校所有權(quán)和管理權(quán)

公共服務(wù)型政府的建設(shè)需要解決政府在對(duì)公立高等院校管理中的錯(cuò)誤、缺位和越位問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)政府在高等教育方面職能的轉(zhuǎn)變，需要做到以下幾點(diǎn):

首先，擴(kuò)大教育供給的資源能力和提高教育公共服務(wù)的水平，提高基本公共服務(wù)的均等化程度。加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌，省級(jí)政府必須承擔(dān)更多的公共服務(wù)財(cái)政責(zé)任，促進(jìn)高等院校資源分配公平。

其次，改革行政管理，提高行政效率。按照“大部制”的思路精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少和規(guī)范行政審批，減少行政層次。實(shí)行信息公開(kāi)，建立問(wèn)責(zé)制度，強(qiáng)化和完善對(duì)政府行為的監(jiān)督和制衡機(jī)制。促進(jìn)官辦評(píng)分離，形成政事分開(kāi)，權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制。

再次，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，構(gòu)建新型的政校關(guān)系。政府制定宏觀規(guī)劃，為學(xué)校發(fā)展提供決策咨詢(xún)和信息服務(wù)，取消學(xué)校實(shí)際存在的行政級(jí)別，克服教育管理中存在的行政化。

最后，實(shí)現(xiàn)委托管理模式。政府由集管、辦、評(píng)于一身，轉(zhuǎn)為建立管、辦、評(píng)分離的機(jī)制。基本模式構(gòu)想是:政府宏觀管理，學(xué)校自主辦學(xué)，社會(huì)提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

2.3 健全法制、完善高校管理體制機(jī)制

教育行政部門(mén)需要建立完善的信息公開(kāi)保障制度，完善公眾參與的互動(dòng)渠道，豐富用戶(hù)需求，加強(qiáng)公眾參與，同時(shí)建立健全反饋保障制度，加強(qiáng)對(duì)責(zé)任主體的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。

2.3.1 建立教育咨詢(xún)委員會(huì)

為了確保我國(guó)教育改革路徑和發(fā)展方向的科學(xué)性和可行性，保證教育決策的公平性，需要建立教育咨詢(xún)委員會(huì)等咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。各級(jí)地方政府設(shè)立教育咨詢(xún)委員會(huì)將對(duì)教育咨詢(xún)、審議機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)咨詢(xún)、審議教育改革方案、教育政策等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。各級(jí)地方政府設(shè)立教育咨詢(xún)委員會(huì)將對(duì)教育咨詢(xún)、審議機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)咨詢(xún)、審議教育改革方案、教育政策等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國(guó)國(guó)情的教育咨詢(xún)委員會(huì)制度，是我國(guó)教育管理體制改革和創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

2.3.2 加強(qiáng)教育監(jiān)督體系建設(shè)

現(xiàn)行教育監(jiān)督制度是一種在教育內(nèi)部運(yùn)行的制度，督導(dǎo)團(tuán)、督導(dǎo)辦有著“國(guó)家”和“政府”的身份，但實(shí)際上是教育部門(mén)內(nèi)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。教育的監(jiān)督和決策、執(zhí)行同屬教育系統(tǒng)，而且往往同屬一個(gè)教育行政領(lǐng)導(dǎo)主管，缺乏針對(duì)性、公信力和權(quán)威性。我國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立獨(dú)立的教育監(jiān)督體系。監(jiān)督人員能夠秉著公平公正的原則，用自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)高等院校的行政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督。防止出現(xiàn)行政權(quán)力越位，學(xué)術(shù)權(quán)力被弱化的現(xiàn)象，保障高等院在招生就業(yè)、學(xué)科設(shè)置、院系管理、科學(xué)研究方面的自主權(quán)。如其權(quán)力受到侵犯，則要及時(shí)作出懲罰決定。同時(shí)，教育監(jiān)督疾機(jī)關(guān)還要對(duì)學(xué)校行政干部進(jìn)行嚴(yán)格的考核和嚴(yán)格的選拔。

2.3.3 完善教育問(wèn)責(zé)機(jī)制

教育問(wèn)責(zé)制是很多發(fā)達(dá)國(guó)家教育改革的一個(gè)重要內(nèi)容。主要圍繞:提供什么層次的問(wèn)責(zé)制;誰(shuí)有義務(wù)承擔(dān)責(zé)任;誰(shuí)有權(quán)力要求別人或機(jī)構(gòu)向其負(fù)責(zé);對(duì)什么負(fù)責(zé);承擔(dān)責(zé)任的后果等五項(xiàng)內(nèi)容。行政決策、教育問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立是依法治教的重要內(nèi)容。建立健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度，明確問(wèn)責(zé)范圍和責(zé)任追究的層級(jí)。

2.4 改變權(quán)力失衡狀況，理順學(xué)術(shù)和行政權(quán)力之間的關(guān)系

公立高校去行政化的核心是理順學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，找到兩者的平衡點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)兩種權(quán)力的平衡需要從以下幾個(gè)方面著手:

首先，要求公立高等院校建立大學(xué)軌制，保障高校自主辦學(xué)權(quán)力正常的行使。探索出建設(shè)公立高校軌制的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，完善公立高校軌制的法律規(guī)范成為我國(guó)公立高等院校去行政化的必要途徑。高校應(yīng)該切實(shí)充分的保證高校自主招生、課程設(shè)置、機(jī)構(gòu)建設(shè)、學(xué)生畢業(yè)就業(yè)等方面的自主權(quán)利，充分發(fā)揮高校學(xué)科探究、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)創(chuàng)造等方面的積極作用，充分發(fā)揮高校教書(shū)育人，服務(wù)社會(huì)的作用，營(yíng)造良好的辦學(xué)氛圍。

其次，采用公平的激勵(lì)機(jī)制確保學(xué)術(shù)資源在高校的合理分配和資源的優(yōu)化配置，使教授治學(xué)得到保障。高校建立學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織，各大學(xué)設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，教師職稱(chēng)評(píng)審委員會(huì)，專(zhuān)業(yè)設(shè)置委員會(huì)，教材委員會(huì)，科研規(guī)劃委員會(huì)。還應(yīng)該保證“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，審議學(xué)科、專(zhuān)業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)、研究計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)”，使教授治學(xué)無(wú)后顧之憂(yōu)。

2.5 改變行政運(yùn)作模式，建立符合教育規(guī)律的管理模式

2.5.1 完善校長(zhǎng)選拔體制，實(shí)現(xiàn)委任制和專(zhuān)業(yè)化

由于我國(guó)現(xiàn)行的校長(zhǎng)選拔制度，公立高校校長(zhǎng)具有特定的行政級(jí)別，致使校長(zhǎng)將行政放在工作的首位，忽略了高校學(xué)術(shù)的發(fā)展。自從高校去行政化被提上議程后，各地紛紛贊成去除校長(zhǎng)的行政級(jí)別，使其成為專(zhuān)職的學(xué)校管理者。為此，提出了校長(zhǎng)公開(kāi)選拔和聘任的制度。將選拔權(quán)交予高校教授和學(xué)生以及地方代表和教育部門(mén)，按照特定的選拔標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)校長(zhǎng)的實(shí)際能力、辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)、人際溝通能力等來(lái)選拔出推動(dòng)高校健康發(fā)展的校長(zhǎng)。選拔過(guò)程公開(kāi)，環(huán)節(jié)可包括初步選拔、競(jìng)職演說(shuō)、實(shí)際問(wèn)題的處理等方面，通過(guò)評(píng)審人員的評(píng)定，最終選撥出符合大眾和學(xué)校發(fā)展需求的人才。

2.5.2 調(diào)整高等學(xué)校院系結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管理中心下移

高校是一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)組織，它是建立在學(xué)科專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)上的學(xué)術(shù)組織，承擔(dān)著傳遞文化、學(xué)科發(fā)展和服務(wù)社會(huì)的職能。要想充分發(fā)揮高校三個(gè)方面的作用，就要將傳統(tǒng)的?！怠萄惺夷Ｊ较蛐！骸倒芾砟Ｊ睫D(zhuǎn)變。將學(xué)院作為基本建制，發(fā)揮其學(xué)術(shù)和行政職能。調(diào)整高校院系機(jī)構(gòu)可以是學(xué)校一級(jí)的行政機(jī)關(guān)。要改變過(guò)去行政機(jī)關(guān)全力過(guò)大、集中、事無(wú)巨細(xì)的狀況，使權(quán)力下放到院，系一級(jí)，充分發(fā)揮院系一級(jí)的創(chuàng)造性和主動(dòng)性。

［1］李秀然.高校行政化問(wèn)題探析［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011(10).

［2］楊秀芹.教育資源利用效率與教育制度安排［D］.武漢:華中師范大學(xué)，2006(10).

［3］許青云.大學(xué)“行政化”表征、根源及“去行政化”問(wèn)題研究［J］.學(xué)理論，2010(29)

［4］全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)法制工程委員會(huì).中華人民共和國(guó)常用法律法規(guī)全書(shū)［M］.長(zhǎng)春:吉林人民出版社，2002.

［5］弗萊克斯納.現(xiàn)代大學(xué)論:美英德大學(xué)研究［M］.浙江:浙江教育出版社，2001.

［6］陳少嬰.創(chuàng)新高職院校行政管理模式的思考與實(shí)踐［J］.無(wú)錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(2).

［7］謝 俊.現(xiàn)代大學(xué)制度語(yǔ)境下的學(xué)術(shù)自由及其實(shí)現(xiàn)［J］.教育探索，2011(7).

［8］凌均衛(wèi)，李怡華，李力生.大學(xué)理念:認(rèn)知與踐行［M］.海南:海南出版社，2009.

［9］林榮日.制度變遷中的權(quán)力博弈［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

［10］潘加軍，鞠連和.政府職能轉(zhuǎn)變的新突破——高校管辦分離的“去行政化”改革［J］.長(zhǎng)白學(xué)刊，2011(2).

［11］陳孝彬，高洪源.教育管理學(xué)［M］.北京:北京師范大學(xué)出版社，2008.

［12］蘇君陽(yáng)，曹大宏，顧馨梅.國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)教育局長(zhǎng)讀本［M］.北京:北京師范大學(xué)出版社，2010.