隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保障問題探析

□李 濤，毛粉蘭

(隴東學(xué)院，甘肅 慶陽 745000)

黨的十八屆三中全會報(bào)告、《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》等相關(guān)政策積極鼓勵并推動廣大農(nóng)村地區(qū)土流轉(zhuǎn)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)制，以保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

1 隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利流失的現(xiàn)狀分析

隴東地區(qū)位于甘肅東部，主要包括慶陽、平?jīng)鰞蓚€地級市。其中慶陽市下轄西峰區(qū)、華池、環(huán)縣、鎮(zhèn)原、慶城、寧縣、合水、正寧等1區(qū)7縣。平?jīng)鍪邢螺犪轻紖^(qū)、靜寧、莊浪、華亭、崇信、涇川、靈臺等1區(qū)6縣。共轄15個區(qū)(縣)、279個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。由于隴東地區(qū)地理位置比較偏僻，交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，除部分勞動能力強(qiáng)的農(nóng)民外出打工外，大部分農(nóng)民仍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以農(nóng)業(yè)收入仍是隴東地區(qū)農(nóng)民收入的主要來源。要保障隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的利益，首先要了解在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民享有哪些權(quán)利以及這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度。根據(jù)《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》等法律的規(guī)定，農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，依法享有對農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利。在進(jìn)行隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究中，我們采取抽樣調(diào)查的方法，發(fā)放調(diào)查問卷500份，回收有效調(diào)查問卷470份。通過實(shí)證研究得知，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的權(quán)利受到一定的侵害，農(nóng)民的利益得不到很好的保障。

以隴東地區(qū)中心城市之一慶陽市為例，截至2014年底，慶陽市家庭承包經(jīng)營的耕地面積為6 689 000畝，其中家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積為1 083 983畝，流轉(zhuǎn)面積中家庭承包經(jīng)營耕地面積占慶陽市家庭經(jīng)營的耕地面積的16.2%。(數(shù)據(jù)來源于慶陽市農(nóng)經(jīng)局2014年12月農(nóng)村土地承包及管理情況統(tǒng)計(jì)表)通過實(shí)地調(diào)查以及慶陽市農(nóng)經(jīng)局農(nóng)村土地承包及管理統(tǒng)計(jì)表，我們了解到隴東地區(qū)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)的主要形式為股份合作、互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租等形式，但是由于隴東地區(qū)土地流轉(zhuǎn)制度、法律和機(jī)制不完善，土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)組織不健全，農(nóng)民的誠信意識比較淡薄等，農(nóng)民的權(quán)利受到不同程度的侵害。

1.1 農(nóng)民的土地物權(quán)被虛化

物權(quán)是由法律確認(rèn)的主體對物依法享有的支配權(quán)利，或者說物權(quán)是指權(quán)利人在法定范圍內(nèi)直接支配一定的物，并排斥他人干涉的權(quán)利。農(nóng)民的土地物權(quán)是指農(nóng)民依法獲得的對農(nóng)村集體土地的使用權(quán)。所以說農(nóng)民的土地物權(quán)主要包括對農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地的使用權(quán)?！段餀?quán)法》《農(nóng)業(yè)法》《中共中央關(guān)于依法推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等都要求保障農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，依法保護(hù)農(nóng)民對承包土地的物權(quán)。

通過對隴東地區(qū)農(nóng)戶的實(shí)地訪談與調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)民的土地物權(quán)被虛化，農(nóng)村集體土地主體不明確，在《民法通則》《土地管理法》的法律分別使用了鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體和村農(nóng)民集體，由于存在概念模糊和概念邊界不清等，導(dǎo)致隴東地區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的具體歸屬不清楚，農(nóng)民個體土地使用權(quán)不明確，不能夠很好地保障農(nóng)民的土地物權(quán)。同時由于隴東地區(qū)沒有全面開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，確權(quán)工作只在個別縣的個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)，如西峰區(qū)的顯勝鄉(xiāng)、肖金鎮(zhèn)等。所以說在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，出現(xiàn)了農(nóng)民的意愿和利益“被代表”、農(nóng)民的利益得不到保障的現(xiàn)象。

1.2 農(nóng)民的土地收益權(quán)受損

農(nóng)民的土地收益權(quán)是指農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中，依法應(yīng)該獲得的經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利。農(nóng)民的土地收益權(quán)源于農(nóng)民的土地物權(quán)。土地使用權(quán)人或土地承包人依法可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、股份合作等形式獲得土地收益。但在對隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)地調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民的土地收益權(quán)沒有得到有效的保障。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格往往低于市場價格。由于隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起步較晚，流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制不健全、農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中話語權(quán)受到一定程度的限制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包合同不規(guī)范、行政干預(yù)、業(yè)主承包經(jīng)營不善單方面降低或拖欠租金等現(xiàn)象存在，農(nóng)民的土地收益權(quán)受到一定程度的侵害。如在調(diào)查中，農(nóng)戶之間簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，有的農(nóng)戶誠信意識不強(qiáng)，單方面撕毀合作，造成對方權(quán)利受損等，這種現(xiàn)象時有發(fā)生。

1.3 農(nóng)民自主決策權(quán)受損

農(nóng)民自主決策權(quán)指農(nóng)民對于土地使用是否進(jìn)行流轉(zhuǎn)具有自主決策權(quán)，農(nóng)民有權(quán)自主選擇是否流轉(zhuǎn)、以什么方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。按照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民有權(quán)自己獨(dú)立決定是否進(jìn)行流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、用何種形式、價格進(jìn)行流轉(zhuǎn)等權(quán)利。在隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民個人之間、農(nóng)民個人與其他經(jīng)濟(jì)組織之間與及村集體、村民小組和其他經(jīng)濟(jì)組織之間采用出租、轉(zhuǎn)包等方式簽訂書面合同，由于在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民屬于弱勢群體，對相關(guān)法律、政策了解較少、隴東地區(qū)遠(yuǎn)離中心城市或城鎮(zhèn)的邊遠(yuǎn)山區(qū)，可供流轉(zhuǎn)土地?cái)?shù)量較大、土地流轉(zhuǎn)合同報(bào)發(fā)包方備案等因素的存在，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂中，農(nóng)民的自主決策權(quán)受到不同程度的侵害，這在一定程度上侵害了隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的權(quán)利。

1.4 農(nóng)民社會保障權(quán)缺失

農(nóng)民的社會保障權(quán)是指農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后獲得政府提供的維持基本生活水平的權(quán)利。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村的社會保障和城市的社會保障存在制度、體制等方面的差異性。農(nóng)村社會保障水平低、覆蓋面窄、保障功能差，因此農(nóng)村土地收入是農(nóng)民收入的主要來源之一，土地承擔(dān)著如就業(yè)、醫(yī)療、住房等基本社會保障功能。如果農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中，權(quán)利受損，同時意味著以土地為載體的農(nóng)民社會保障功能大大削弱，影響到農(nóng)民生活質(zhì)量和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

通過對隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)地調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的社會保障權(quán)缺失主要表現(xiàn)在以下幾個方面:第一，隴東地區(qū)農(nóng)村社會保障體系脆弱，新興農(nóng)村合作醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度覆蓋面窄、保障力度小、資金籌措渠道單一，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重等;第二，隴東地區(qū)進(jìn)城農(nóng)民工在醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面配排斥在城市社會保障體系之外，生活質(zhì)量較低;第三，由于隴東地區(qū)農(nóng)民文化水平較低、專業(yè)技能較差，對失地農(nóng)民失業(yè)救濟(jì)和就業(yè)援助程度較低，生活水平較低。

2 隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利保障途徑分析

通過上面的分析，我們得知在隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民享有一定的權(quán)利，但是由于隴東地區(qū)自身在地理位置、交通、信息等方面存在制約因素以及我國在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的制度建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制等方面存在一定的問題，所以在隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的權(quán)利和利益沒有得到有效的保障。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，為進(jìn)一步保障農(nóng)民的利益，必須完善土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制，健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和利益。

2.1 健全和完善法律法規(guī)，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利

目前，管理和調(diào)整我國農(nóng)村土地以及土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)主要包括《憲法》《民法通則》《物權(quán)法》《土地管理法》等，從立法層面應(yīng)該將目前關(guān)于調(diào)整農(nóng)村土地和土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件進(jìn)行整理、修訂，將黨和國家關(guān)于農(nóng)村土地物權(quán)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策以及法學(xué)專家的法律建議，根據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際情況以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要，逐步完善和修訂現(xiàn)有的法律、法規(guī)，制定地方性法規(guī)、規(guī)章以及行政規(guī)定，形成完善的規(guī)制農(nóng)村土地管理及流轉(zhuǎn)的法律保障體系。具體包含以下幾個方面:首先應(yīng)該通過法律的修訂來逐步解決土地物權(quán)虛化的問題?，F(xiàn)行的法律對農(nóng)民集體界定不準(zhǔn)確，邊界模糊，建議修訂相關(guān)法律，逐步明確各種農(nóng)村集體組織的權(quán)利和利益邊界。其次，土地流轉(zhuǎn)的主要目是以現(xiàn)代科技為支撐，發(fā)力發(fā)展現(xiàn)代新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，逐步形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如新型合作組織、專業(yè)合作社，家庭農(nóng)場等，應(yīng)通過立法的形式對他們的結(jié)社權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。第三，在隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，基層黨組織和基層行政組織的作用愈顯突出，因此應(yīng)盡快通過立法，來規(guī)制、完善村委會、村行政、鄉(xiāng)政府以及政府職能部門在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職能。

2.2 加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利

隴東地區(qū)應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際情況以及現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本要求，逐步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革主要通過積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。逐步建立與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。一是在隴東地區(qū)逐步試點(diǎn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)農(nóng)村集體承包土地的確權(quán)登記。慶陽市已在各縣區(qū)試點(diǎn)農(nóng)村土地確權(quán)登記，應(yīng)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步推動農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，穩(wěn)定農(nóng)村土承包關(guān)系。二是積極推進(jìn)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社試點(diǎn)，集體經(jīng)營收入初具規(guī)模的村試點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社。三是強(qiáng)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)。在隴東地區(qū)中心城市以及各縣、區(qū)，積極試點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心，健全交易規(guī)則，完善交易程序，形成市場起決定作用的價格形成機(jī)制，推動隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。

2.3 完善隴東地區(qū)農(nóng)村社會保障機(jī)制，保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利

目前，農(nóng)村土地承載著一定的社會保障功能，影響農(nóng)民的生存和發(fā)展所必需的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等。要想使隴東地區(qū)農(nóng)民放心地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，必須不斷完善農(nóng)村社會保障制度，逐步建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度，著重解決喪失勞動能力的農(nóng)民的社會保障問題。對土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)的居民，可以享受與城鎮(zhèn)居民同等的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)以及最低生活保障制度，解決農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

第一，加快隴東地區(qū)農(nóng)村戶籍制度改革。隴東地區(qū)城鄉(xiāng)二元戶籍制度限制了農(nóng)村人口的流動，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。通過戶籍制度改革，能夠促使城鄉(xiāng)居民自由流動，逐步縮小以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)社會保障權(quán)的不均衡。

第二，要建立促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)保障制度，提高農(nóng)民的再就業(yè)率。隴東地區(qū)要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度，加大對農(nóng)民的就業(yè)政策扶持，積極開展農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的職業(yè)技能，建立較為公開透明就業(yè)信息公共服務(wù)平臺，使信息的交流渠道更加流暢。

第三，進(jìn)一步完善隴東地區(qū)農(nóng)村社會保障體系，提高農(nóng)村社會保障質(zhì)量。要根據(jù)隴東地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，結(jié)合隴東地區(qū)的實(shí)際情況，不斷完善醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度，使隴東地區(qū)的農(nóng)民能夠享受到較為優(yōu)質(zhì)的社會保障服務(wù)，消除隴東地區(qū)失地農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)而引起的后顧之憂。

2.4 建立隴東地區(qū)新型農(nóng)村合作組織，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)的合作化機(jī)制

要想使隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，在流轉(zhuǎn)中保護(hù)農(nóng)民的利益，就必須建立與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的現(xiàn)代土地制度。隴東地區(qū)農(nóng)民應(yīng)逐步建立新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)專業(yè)化協(xié)會等。從目前隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況來看，主要是農(nóng)戶自發(fā)組織或村集體組織的土地流轉(zhuǎn)，其主要原因有地方政府對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織不夠重視、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的法律地位不夠明確、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織自身的定位、性質(zhì)和職能等不夠明確。

2.5 逐步提高農(nóng)民參與能力和維權(quán)能力，構(gòu)建農(nóng)村新型社區(qū)治理機(jī)制

隴東地區(qū)農(nóng)民組織化程度不高，村集體組織的有序農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民參與程度不高，當(dāng)農(nóng)民的土地權(quán)利受到侵害時，農(nóng)民的維權(quán)能力不強(qiáng)。要想使隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的權(quán)利得到保護(hù)，必須不斷提高農(nóng)民的政治參與能力。通過促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改善農(nóng)村社會環(huán)境、形成農(nóng)民良好的政治心理、優(yōu)化農(nóng)民參與政治的制度和機(jī)制，不斷提高農(nóng)民的政治參與能力和維權(quán)能力。在農(nóng)民在行使自我決策、自我管理的基礎(chǔ)上，逐步探索、構(gòu)建新型社會治理機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)村各種組織如村民代表大會、農(nóng)村基層黨組織、監(jiān)事會等農(nóng)村社區(qū)自治組織和其他經(jīng)濟(jì)組織的利益表達(dá)、維權(quán)功能作用，形成有效的協(xié)作機(jī)制，充分保障農(nóng)民的民主管理權(quán)力。

2.6 完善隴東地區(qū)農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益

目前在隴東地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，部分農(nóng)民的利益受到不同程度的侵害。當(dāng)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益受到侵害時，迫切需要建立和完善農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制和利益救濟(jì)機(jī)制。因此要充分發(fā)揮村委會、土地糾紛仲裁委員會等組織在農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)中的作用，同時不斷完善農(nóng)民土地糾紛行政解決機(jī)制，明確相關(guān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。引導(dǎo)農(nóng)民通過法律途徑解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，同時應(yīng)為農(nóng)民提供多元化的救濟(jì)途徑，如和解、仲裁、調(diào)節(jié)、行政復(fù)議以及行政訴訟。

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