政策實踐視野中的留守兒童服務探析

張 劍

(山東青年政治學院，山東濟南250103)

一、社會工作介入留守兒童服務的困境及不足

留守兒童是伴隨著我國社會轉型而出現(xiàn)的一個特殊群體。農村留守兒童規(guī)模龐大。2010年全國留守兒童規(guī)模為6972.75萬，其中農村留守兒童為6102.55萬。［1］農村留守兒童遇到的問題復雜，很多留守兒童在生活學習、心理成長、安全教育、權益保護等方面面臨著一系列的問題。留守兒童，特別是農村留守兒童是社會中的困難群體，急需社會工作介入服務。近年來，在國家政策的推動下，社會工作的發(fā)展非常迅速。2014年初民政部出臺了《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發(fā)展的意見》，民辦社會工作服務機構的規(guī)模不斷壯大。政府購買社會工作服務力度的逐年增強，在政府購買的服務項目中針對留守兒童的服務項目也逐漸增多。目前針對留守兒童開展的服務項目多數(shù)為個案、小組等直接服務方法為主，且多為問題導向的，側重于改變留守兒童自身心理和教育方面的問題。其服務效果存在三個方面的不足:一是覆蓋面狹窄。相對于數(shù)量龐大的留守兒童群體而言，服務對象的數(shù)量有限。我國社會工作人才隊伍的總量本身就不充足?！秶抑虚L期人才規(guī)劃綱要(2010-2020)》指出到2015年社會工作人才達到200萬;到2020年社會工作人才達到300萬。但目前的社會工作人才數(shù)量距離這一目標還有差距。本身數(shù)量并不充足的社會工作人才隊伍，再采用服務面相對較小的個案工作、小組工作等直接服務方法，其受益的服務對象的數(shù)量更少，遠遠不能滿足留守兒童的需要。二是沒形成長效的機制。目前的服務項目，多則3年，少則1年，項目結束后隨著社會工作者撤離項目點，服務也即停止。服務項目的效果難以鞏固，留守兒童又回到服務開始之初的狀態(tài)。三是留守兒童所處的生活環(huán)境未得到有效的改變。社會工作關注人與環(huán)境，強調人在情境中的基本理念。目前服務所采用的直接服務方法，將較多的精力放在幫助留守兒童自身的調適上，很少關注到留守兒童所處的外部環(huán)境。由于留守兒童面臨的外部環(huán)境沒有得到改變，特別是政策環(huán)境沒有改變的情況下，服務很難取得較為顯著的效果。

在社會工作介入留守兒童服務中多采用以個案工作、小組工作為主的直接介入方法，主要原因有以下三個方面。第一，教育問題。我們國家社會工作教育恢復、發(fā)展較晚，到現(xiàn)在也就是20多年的時間，真正進入快速發(fā)展的階段也不到10年時間，因此社會工作教育在教材、教學內容等方面一直沿用了個案工作、小組工作和社區(qū)工作的思路。對直接服務方法強調較多，而對于間接服務方法不太重視。學生對個案工作、小組工作和社區(qū)工作等直接服務方法也掌握得較為熟練。目前在執(zhí)行社會工作服務項目的多為社會工作專業(yè)的畢業(yè)生，因此形成了一提社會工作就是個案工作、小組工作和社區(qū)工作的局面。第二，能力問題。和第一個問題相關，由于在知識層面主要放在直接服務方法的學習上，對于間接服務方法了解不夠，因此不知道怎么去運用間接服務的方法幫助服務對象解決遇到的問題。第三，態(tài)度問題。為服務對象提供個案和小組的服務較為容易，也易于被服務對象接受。采用間接服務方法為服務對象服務涉及的工作面比較廣，做起來比較困難，且不容易出成績。在現(xiàn)有的評估體系下，當然是選擇較為容易的直接服務方法比較穩(wěn)妥和安全。

二、社會工作發(fā)展歷史上的兩種路徑與政策實踐概念的提出

為更好地服務留守兒童，提升服務的效果，就要去尋找更有效的方法，政策實踐取向的社會工作服務為留守兒童服務提供了一個新的路徑。

社會工作專業(yè)在歷史發(fā)展中一直存在兩個不同的路徑。一是注重改變個人和群體為取向的個案工作發(fā)展路徑，這主要以瑪麗·瑞奇芒德(Mary E.Richmond)為代表。以個案工作為發(fā)展路徑的社會工作介入方法主要以恢復服務對象的社會功能為目的;二是注重從社區(qū)和社會的改變來推動個人改變的發(fā)展路徑，這主要以簡·亞當斯(Laura Jane Addams)為代表，主要是通過改變服務對象所處的社會環(huán)境以達到服務對象問題改善的目的。在社會工作的發(fā)展歷史中，這兩種發(fā)展的路徑在不同的時期也各有側重。20世紀初主要以個案工作發(fā)展取向為主，關注服務對象自身的問題。第二次世界大戰(zhàn)之后，社會工作的關注點開始關注外在環(huán)境對服務對象的影響。到80年代，西方的社會工作學者認為社會工作對改變個人的過分強調，已經(jīng)嚴重偏離了社會工作的專業(yè)使命。詹森(Jansson Bruce S.)在1984年出版的《社會福利政策理論與實踐》一書中首次提出了“政策實踐”(policy practice)的概念。詹森認為政策實踐是“利用思維工作、介入和價值澄清，發(fā)展、通過、執(zhí)行和評估政策”。［2］詹森提出政策實踐的概念后，有很多的學者也對政策實踐進行了研究，并提出了自己對政策實踐的界定，其中以蓋爾和韋斯(Gal＆Weiss，Idit)對政策實踐的界定最為簡潔明了。蓋爾和韋斯認為政策實踐是一種旨在影響社會政策的社會工作介入。政策實踐的焦點在于改變政策，政策實踐的社會工作方法與關注在個人改變的直接服務方法具有不同的特點。它們二者在服務目標、服務對象和互動范圍上都有所區(qū)別。直接服務方法的目標是對服務對象的某些特性進行改變，而政策實踐的服務目標是對政策進行改變;直接服務方法的服務對象是具體的個人、家庭和群體，而政策實踐的直接對象是要改變的政策;直接服務方法主要與服務對象及其家庭互動，而政策實踐需要與政策相關的不同主體進行互動，因此在互動范圍上政策實踐要廣泛得多。政策實踐對留守兒童社會工作服務具有重要的意義，是留守兒童服務中的新實踐路徑。

三、政策實踐取向留守兒童服務的實施思路

要實現(xiàn)在留守兒童服務中由直接服務方法向以政策實踐取向的間接方法的轉變，關鍵要解決好如下三個問題。

一是對政策有全面的理解。政策的改變不是一件很容易的事情，多數(shù)社會工作者面對既定的政策都有畏難的心態(tài)，覺得改變政策不如直接為服務對象提供服務容易。要克服這種心態(tài)就要全面地了解政策，了解政策的層次性。從適用范圍上政策可以分為全國性的政策、地方或部門的政策和局部單位的政策。一般而言，政策的適用范圍越大，其改變的難度也越大;政策的適用范圍小，其改變的難度也小。作用項目執(zhí)行的社會工作者可以從影響留守兒童的項目點的政策入手，比如對于留守兒童就讀的學校中的一些政策進行改變就可以幫助留守兒童在學校里爭取到更大的空間。

二是加強社會工作者對留守兒童政策和法規(guī)的熟悉程度。我國對于兒童的立法和相關的政策發(fā)展較快，已經(jīng)初步形成了以憲法為基礎，兒童專項法律和國務院行政法規(guī)為主體，部門規(guī)章和政策性文件為補充的法律政策體系。社會工作者要學習掌握的有關留守兒童方面的法律和政策有:憲法、與兒童相關的法律、有關兒童的行政法規(guī)、國家的規(guī)劃綱要和部門規(guī)章及政策性文件等。目前兒童的法律法規(guī)存在著層次低、分散化和碎片化的特征，具體的法律政策條款之間也有相互沖突，缺乏責任主體和詳細的法則的問題。［3］具體到留守兒童的相關政策更是雜亂。到目前為止，還沒有針對留守兒童的全國性的政策，只是各地方的教育部門、共青團、婦聯(lián)等出臺了一些政策。作為項目執(zhí)行的社會工作者要很好地熟悉了解本地針對留守兒童的相關政策才能更好地從政策實踐的視角開展工作。

三是在社會工作教育中強化社會政策的內容。目前社會工作專業(yè)教育中課程設置沒有全國性統(tǒng)一的要求，各學校根據(jù)自己的情況隨意設置課程的情況比較普遍。在課程設置中對社會工作政策與法規(guī)方面的課程重視不夠，造成學生畢業(yè)后對政策和法規(guī)的了解不多，難以運用政策和法規(guī)幫助服務對象解決問題。社會工作專業(yè)的學生在參加社會工作職業(yè)水平評價考試時普遍感覺到涉及到政策法規(guī)的部分較難就充分說明了在學校教育體系中這一內容的欠缺。要改變這一狀況，增強社會工作者政策實踐的能力，就要從教育入手，在社會工作專業(yè)本科教育中加入社會工作政策與法律的課程，并將其設為必修課程。

政策實踐介入方法可以有效彌補目前社會工作在介入留守兒童服務項目上的不足，社會工作者在實施留守兒童服務項目開展時要注重從政策實踐的視角進行服務。其在實施留守兒童項目時采用政策實踐的方法可以從四個層面推進服務。一是在實施項目的過程中加強實務研究，向留守兒童所在的學校、社區(qū)提出改善留守兒童教育、生活等方面的政策建議，如向項目點所在的學校校長、老師反映留守兒童的意見和要求;二是在實施項目的過程中，積極與項目所涉及到的多方主體進行溝通協(xié)調，通過他們改善留守兒童所處的外部環(huán)境，如項目工作員要拜訪所在社區(qū)的政協(xié)委員、人大代表、企業(yè)負責人，留守兒童的主要照料人、父母和親戚等;三是在項目實施中，注意學習與留守兒童相關的政策和法規(guī)，從政策的制定到政策的實施，在不同的階段進行介入，促進政策的改變。社會工作者在服務留守兒童的過程中對留守兒童的問題了解最深，對政策的執(zhí)行情況也最熟悉，既可以在政策制定時積極參與意見，也可以在政策實施時向有關部門反饋意見;四是聯(lián)合其他留守兒童的服務項目，向有關決策部門提交政策意見和建議，從更高層次上促進針對全體留守兒童的政策的出臺、改善和完善。一個一個的服務項目就如星星之火，力量微小引不起重視，但通過項目之間的交流和聯(lián)合，針對共同存在的問題進行研究，就有可能較快地改變目前針對留守兒童不合理的政策。

四、社會工作者在留守兒童服務中的政策實踐角色與技巧

社會工作者在政策實踐取向的社會工作服務中主要充當政策專家、外部工作環(huán)境改變的代理人、內部工作環(huán)境改變的代理人、政策的執(zhí)行者、宣傳者等角色。詹森認為社會工作者在從事政策實踐時要掌握的技巧有:分析技巧(ana-lytic skills)、政治技巧(political skills)、互動技巧(inter-actional skills)和價值澄清技巧(value一clarification skills)?？?、拜爾斯和佩德里克認為社會工作者要掌握的技巧包括接觸技巧、評估技巧、溝通技巧、問題解決和談判技巧以及連網(wǎng)和協(xié)作技巧。［4］政策實踐的這些技巧的運用是和具體的國情聯(lián)系在一起的，我們在使用時要考慮到我國的具體國情加以修改使用。具體到留守兒童服務，社會工作者采用政策實踐取向的服務時要掌握的具體技巧包括:(1)接觸技巧。社會工作者采用政策實踐的服務方法時要與包括服務對象在內的各種各樣的主體打交道，特別是對政策有影響的人，如各級政協(xié)委員、人大代表、企業(yè)負責人等，還有各級的官員。要取得這些人的信任，與他們建立一種互信的關系之后，社會工作者才有可能較清楚地表達自己關于留守兒童問題的意見和建議。這方面的技巧對于剛畢業(yè)的社會工作專業(yè)的學生來說是非常缺乏的，也是社會工作者面臨的很大的困難，需要在實踐中不斷總結經(jīng)驗教訓，以達到快速地自我成長。(2)評估技巧。社會工作者要評估不同的政策方案對留守兒童的影響，以便作出正確的選擇。(3)溝通技巧。這主要是指社會工作者與不同的主體打交道時要善于傾聽不同的意見和聲音，在與官員和政策的決策者對質時要能及時舉出有利于自己觀點的例證等。(4)協(xié)作技巧。這主要是指社會工作者要與不同的專業(yè)人員合作，特別是對于關心留守兒童的其他專業(yè)人士，社會工作者要加強與他們的聯(lián)絡，以期望能在更大程度上建立有利于留守兒童的政策或者改變不利于留守兒童的政策。

五、結論與討論

政策實踐是社會工作介入留守兒童服務中的一種新的實踐路徑，能夠較好地彌補現(xiàn)有服務的不足。在采用政策實踐方法時有兩個問題還需要進一步討論。一是政策實踐與直接服務方法的關系問題。政策實踐的方法和以個案工作、小組工作為主的直接服務方法不是矛盾的，它們之間的關系是一種相輔相成、相互補充的關系。在留守兒童服務中，直接服務的方法可以在局部、短時間內幫助兒童適應生活，而政策實踐卻可以在長期、更廣的范圍內改善留守兒童的生活學習狀況。兼顧到政策實踐的方法和直接服務的方法才能更好地幫助留守兒童，取得較好的服務效果。二是政策實踐的具體情境問題。在采用政策實踐的方法時要考慮到我們國家的具體國情。我們國家目前還處于社會轉型期，黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，但各項政策法規(guī)的完善不是一蹴而就的事情，需要有一個逐步建設的過程，社會工作者在為服務對象提供直接服務的時候具有政策實踐的思維就顯得尤其重要。

［1］段成榮，呂利丹，郭靜，王宗萍.我國農村留守兒童生存和發(fā)展基本狀況——基于第六次人口普查數(shù)據(jù)的分析［J］.人口學刊，2013，(3):37-49.

［2］［4］馬鳳芝.政策實踐:一種新興的社會工作實踐方法［J］.東岳論叢，2014，(1):12-17.

［3］趙川芳.我國兒童保護立法政策綜述［J］.當代青年研究，2014，(5):71-78.