整體性治理視角下的湘江流域治理策略研究

文 （湖南廣播電視大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙 410004）

一、碎片化：湘江流域治理中地方政府間合作的現(xiàn)實(shí)困境

（一）合作治理共享理念的碎片化

湘江流域以水為紐帶，將流域內(nèi)上、中、下游捆綁成一個(gè)具有復(fù)雜關(guān)系的統(tǒng)一整體，流域各地具有不可分割性。但是，流域內(nèi)8大地方政府并沒(méi)有達(dá)成合作共享的共識(shí)。流域內(nèi)各地方政府都是各自行政區(qū)利益的集中代表，都有其獨(dú)立的價(jià)值取向與利益選擇，受這種傳統(tǒng)的碎片化的行政思想影響，流域內(nèi)地方政府合作中奉行的是狹隘地方利益觀，以各自地方利益為根本出發(fā)點(diǎn)來(lái)權(quán)衡合作治理的投入和收益。在政府關(guān)系上，受分割的行政區(qū)劃影響，流域內(nèi)地方政府多注重縱向上與上級(jí)政府的關(guān)系，而并不能深刻認(rèn)識(shí)到他們和流域之間的整體性與利益一致性關(guān)系，很難自覺(jué)意識(shí)到與流域內(nèi)其他地方政府之間的橫向合作關(guān)系。而且，目前湘江流域治理基本上奉行的是政府壟斷治理的理念，強(qiáng)調(diào)政府在湘江治理中的決定性作用，也沒(méi)有見(jiàn)意識(shí)到要將社會(huì)組織和公民納入共同治理中，發(fā)揮他們的積極作用。

（二）合作治理權(quán)力分配的碎片化

湘江流域合作治理權(quán)力分配的碎片化，首先表現(xiàn)在流域管理體制上的權(quán)力分配碎片化。湘江流域現(xiàn)行管理體制是一種流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，水利部門是水資源管理的行政主管部門，但由于湘江流域分屬于8個(gè)不同的行政轄區(qū)，水利部門缺乏配套機(jī)構(gòu)設(shè)置和有效管理措施，很難承擔(dān)跨區(qū)域、跨部門的流域問(wèn)題的整體協(xié)調(diào)和綜合治理。因此，由于缺乏統(tǒng)一權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)，湘江流域的水管理權(quán)力基本被8大權(quán)力平等的行政區(qū)分割，流域治理出現(xiàn)治理權(quán)威碎片化。其次，湘江流域合作治理權(quán)力分配碎片化還表現(xiàn)在流域涉水不同部門之間的權(quán)力分割。現(xiàn)有的湘江流域管理體制框架中，一直面臨著“九龍治水”的尷尬，如：水利部門作為水行政主管部門，主要負(fù)責(zé)水量調(diào)度問(wèn)題，環(huán)保部門作為水污染防治的行政主管部門，主要負(fù)責(zé)水質(zhì)問(wèn)題，此外，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)水生生物保護(hù)問(wèn)題，林業(yè)部門負(fù)責(zé)濕地資源保護(hù)問(wèn)題，等等，多頭管理，由此造成了政策沖突、管理漏洞和責(zé)任模糊。

（三）合作治理組織權(quán)威的碎片化

為有效推進(jìn)湘江合作治理工作，湖南省于2008年成立了湘江流域水污染綜合整治委員會(huì)，但由于其只是一個(gè)協(xié)調(diào)型機(jī)構(gòu)，對(duì)湘江水量和水質(zhì)沒(méi)有管理權(quán)力，行政執(zhí)法地位也沒(méi)有得到法律的確認(rèn)，缺少權(quán)威性，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)流域的統(tǒng)一管理。2013同時(shí)成立的湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)，分別掛靠不同的管理部門，仍沒(méi)有突破湘江水資源與水環(huán)境的分割治理現(xiàn)狀。而湘江流域合作組織權(quán)威的碎片化也導(dǎo)致合作協(xié)調(diào)組織的架空或虛置。雖然湖南省政府也出臺(tái)了一些協(xié)調(diào)機(jī)制，但大多是從行政角度形成的指導(dǎo)性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，實(shí)踐中湘江流域8市地方政府之間的合作，不是依靠某種法律手段或市場(chǎng)機(jī)制，而主要是依靠地方領(lǐng)導(dǎo)人之間的協(xié)商或上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的命令，沒(méi)有固定的談判機(jī)制，政府之間合作的組織化、行動(dòng)的制度化程度相對(duì)較低，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威組織機(jī)構(gòu)，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)變動(dòng)，將會(huì)導(dǎo)致合作共識(shí)的喪失和合作權(quán)威的分散，合作行為最終不了了之。

（四）合作治理激勵(lì)機(jī)制的碎片化

湘江流域的治理目前仍主要以政府指令的方式進(jìn)行管制，合作治理激勵(lì)機(jī)制的碎片化，難以激勵(lì)更多相關(guān)主體的積極作用，主要表現(xiàn)為：一是利益補(bǔ)償機(jī)制不健全。目前流域治理仍是以行政區(qū)為單位，各地方政府承擔(dān)行政區(qū)內(nèi)所有污染治理成本，而不考慮其污染源是否在本行政區(qū)內(nèi)，也不計(jì)較治理的最大收益者是否在該行政區(qū)內(nèi)。協(xié)調(diào)流域上下游的利益補(bǔ)償機(jī)制缺乏，打擊了上游地方政府合作治理的積極性，甚至有可能因此而選擇不合作。二是信息共享機(jī)制不健全。受分散式的要素管理體制限制，出于部門管理慣性或自身利益，各相關(guān)部門往往不愿意，至少不會(huì)主動(dòng)將其掌握的信息與其他部門共享。三是社會(huì)參與機(jī)制不健全。由于參與機(jī)制及參與條件的缺失，參與湘江治理的個(gè)人和社會(huì)組織的數(shù)量非常有限，力量非常薄弱，大部分公民和社會(huì)組織對(duì)湘江治理的熱情并不高。

二、耦合點(diǎn)：整體性治理與湘江流域地方政府關(guān)系的考量

整體性治理理論最早提出者為佩里·?？怂梗╬erri 6），整體性治理著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。［1］其核心思想在于立足于整體主義思維方式，通過(guò)協(xié)調(diào)、整合機(jī)制的構(gòu)建，充分發(fā)揮多元主體的整體優(yōu)勢(shì)，為公眾提供無(wú)縫隙的公共產(chǎn)品和服務(wù)。毋庸置疑，整體性治理理論與湘江流域合作治理中地方政府關(guān)系協(xié)調(diào)具有高度的相容性，具體而言：

（一）價(jià)值取向耦合：合作共贏

由于流域生態(tài)的整體性與不可分割性，流域公共問(wèn)題突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性約束，超越了單一行政區(qū)政府的功能范圍，單靠某一個(gè)地方政府、某一個(gè)主體，不但不可能解決問(wèn)題，而且由于單個(gè)主體的自身利益最大化考量及本身固有的經(jīng)濟(jì)理性，容易導(dǎo)致流域治理“公地悲劇”的產(chǎn)生。因此，流域公共問(wèn)題的復(fù)雜性以及單一治理主體的局限性決定了流域治理必然要樹(shù)立合作共贏的價(jià)值取向。整體性治理以整體主義為思維方式，倡導(dǎo)以滿足需求、解決問(wèn)題而非原來(lái)的以行政邊界、以政府職能來(lái)配置各種資源，強(qiáng)調(diào)各行動(dòng)主體之間的合作、共享、協(xié)調(diào)、整合，這些價(jià)值導(dǎo)向恰恰符合了流域治理所追求的價(jià)值特性。可見(jiàn)，整體性治理與流域公共治理在價(jià)值取向上具有內(nèi)在契合性，整體性治理理論著眼于整體，可以打通流域的行政區(qū)邊界，引導(dǎo)流域內(nèi)各地方政府不再以地方利益為行動(dòng)導(dǎo)向；整體性治理強(qiáng)調(diào)協(xié)作與共享，可以打破政府單獨(dú)治理現(xiàn)狀，引導(dǎo)各地政府、各政府部門、各相關(guān)社會(huì)組織和公民共同治理；整體性治理理論著眼于問(wèn)題解決，引導(dǎo)相關(guān)治理主體以合理配置資源為行動(dòng)指南。

（二）治理結(jié)構(gòu)耦合：橫向網(wǎng)狀

流域治理由縱橫交錯(cuò)多樣化的行動(dòng)者組成，但實(shí)踐中，流域管理機(jī)構(gòu)權(quán)威不夠，難以統(tǒng)一管理流域內(nèi)公共事務(wù)，其他相關(guān)社會(huì)組織和公民雖然也有一定參與但話語(yǔ)權(quán)相對(duì)較少，因此，現(xiàn)行流域治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)以流域內(nèi)各地方政府為主體的單邊科層制治理結(jié)構(gòu)。而整體性治理的治理結(jié)構(gòu)即不能是以權(quán)威和行政命令為協(xié)調(diào)手段的科層制，也不可能是合同制和契約關(guān)系的市場(chǎng)組織，整體性治理與網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)是耦合的［2］，各相關(guān)主體的行動(dòng)基礎(chǔ)是基于一種共同的使命，他們之間的關(guān)系是橫向的、平等的。可見(jiàn)，整體性治理倡導(dǎo)基于共同使命、共同準(zhǔn)則的扁平化、平等式的跨界網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)治理層級(jí)的整合及公私部門之間的整合，這種網(wǎng)絡(luò)狀的組織設(shè)計(jì)能引導(dǎo)流域治理走出流域分割管理模式下單個(gè)地方政府的各自為政的弊端，也能引導(dǎo)流域治理走出碎片化權(quán)威，構(gòu)建一種多元參與、跨界協(xié)作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)不同治理主體之間的平等、和諧、伙伴關(guān)系。

（三）運(yùn)行機(jī)制耦合：協(xié)調(diào)整合

在流域網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中，各行動(dòng)者代表不同的利益，有不同的價(jià)值與行動(dòng)取向，而且某些利益與政策取向是相互沖突的，但各行動(dòng)者之間的地位是平等的，沒(méi)有一個(gè)行動(dòng)者能夠擁有絕對(duì)的權(quán)威和足夠的權(quán)力來(lái)影響與支配其他行動(dòng)者的行動(dòng)，因此，政出多門、職責(zé)交叉、各自為政、互相扯皮現(xiàn)象叢生。整體性治理是以部門間相互信任與自覺(jué)承擔(dān)責(zé)任為前提，采用溝通、協(xié)商、談判等整合、協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制，通過(guò)政策整合、規(guī)章整合、服務(wù)整合和監(jiān)督整合，協(xié)調(diào)不同主體之間的利益關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)各政策目標(biāo)的一致性，政策執(zhí)行手段的相互聯(lián)合性?？梢?jiàn)，整體性治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)內(nèi)部合作、外部協(xié)調(diào)的整體性運(yùn)作方式，整合不同主體之間的資源與政策，協(xié)調(diào)政府縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)之間的利益關(guān)系，是對(duì)流域多元主體碎片化治理現(xiàn)實(shí)困境的有力回應(yīng)，有利于整合流域內(nèi)相關(guān)資源和政策，有利于多元主體利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，有利于推動(dòng)流域治理的可持續(xù)性良性發(fā)展。

（四）治理方式耦合：多元參與

從治理主體的組成看，流域治理涉及流域管理機(jī)構(gòu)、流域地方政府、流域相關(guān)社會(huì)組織及公民在內(nèi)的多元主體，但實(shí)際上，現(xiàn)行條塊分割流域治理體制下，管理權(quán)基本上被流域行政區(qū)所分割，而將作為利益關(guān)聯(lián)者的流域服務(wù)對(duì)象——社會(huì)用水者的公民，遠(yuǎn)遠(yuǎn)排除在流域管理體制之外，公民只能被動(dòng)地接受各種相關(guān)利益安排和政策調(diào)整。整體性治理所倡導(dǎo)的治理方式，不再是依靠政府發(fā)號(hào)施令、自上而下實(shí)現(xiàn)的，而是以公眾需求為基本出發(fā)點(diǎn)，以相關(guān)利益者的自愿參與、自下而上的方式實(shí)現(xiàn)的。可見(jiàn)，整體性治理理念下的流域治理，政府不是流域治理中的唯一權(quán)威，而僅僅是流域管理中的一個(gè)主導(dǎo)者，一個(gè)組織者，一個(gè)利益關(guān)系協(xié)調(diào)者，應(yīng)該發(fā)揮多元主體，特別是公眾自愿參與的積極作用。治理方式也呈現(xiàn)多樣化，既包括政府機(jī)制，也包含非正式、非政府的機(jī)制；既實(shí)行正式的強(qiáng)制管理，又有行為主體之間的民主協(xié)商談判妥協(xié)；既采取正統(tǒng)的法規(guī)制度，有時(shí)所有行為主體都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施約束也同樣發(fā)揮作用。［3］

三、整體性：湘江流域地方政府合作治理模式的路徑探析

（一）重塑整體協(xié)同的治理理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，只有樹(shù)立了正確的理念，才能引導(dǎo)有效的行動(dòng)。湘江流域治理，是個(gè)系統(tǒng)工程，是個(gè)復(fù)雜工程，也是個(gè)長(zhǎng)期工程，“打造東方萊茵河”治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，首先就應(yīng)該進(jìn)行治理理念的革新，樹(shù)立整體性治理理念。要破除流域內(nèi)各地方政府、各部門各自為政、自掃門前雪的舊有治理理念，破除“發(fā)展主義”和“GDP至上”的發(fā)展觀，打破行政區(qū)界限，打破部門界限，打破行業(yè)界限，統(tǒng)籌考慮流域上游與下游、干流與支流、城市與鄉(xiāng)村、用水與護(hù)水、水量與水質(zhì)之間的聯(lián)系，改變過(guò)去以行政區(qū)劃為單位的治理作法，整合流域內(nèi)各地方資源，樹(shù)立“共生共贏”和“協(xié)同合作”的發(fā)展理念，從而實(shí)現(xiàn)各地方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)流域的整體發(fā)展。在這一理念的指導(dǎo)下，湘江流域內(nèi)任何政策、制度、法律的出臺(tái)，都應(yīng)該把流域當(dāng)做一個(gè)整體，充分考慮流域內(nèi)各相關(guān)利益者的整體需要，充分考量流域上下游、干支流之間的可持續(xù)發(fā)展。涉及到流域內(nèi)相關(guān)地方利益時(shí)，也不能只考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而應(yīng)該突破行政區(qū)劃的剛性約束，從大局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，以責(zé)任與公共利益為導(dǎo)向，堅(jiān)持流域公共利益至上、流域整體發(fā)展優(yōu)先原則，以整合與協(xié)作的方式進(jìn)行流域治理。

（二）搭建扁平網(wǎng)絡(luò)的治理結(jié)構(gòu)

湘江流域現(xiàn)行的治理結(jié)構(gòu)主要是一種以流域內(nèi)各地方政府為主體的單邊科層制治理，這一治理結(jié)構(gòu)，從縱向上看，上下級(jí)之間的行動(dòng)主要基于垂直的行政命令，行動(dòng)遲緩，溝通效率低下；從橫向看，各地方政府各自為政，壁壘森嚴(yán)，難以解決日益復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的流域公共問(wèn)題。因此，為應(yīng)對(duì)這一碎片化科層治理結(jié)構(gòu)，湘江流域治理必須從整體性治理理論出發(fā)，從整體性治理所強(qiáng)調(diào)的協(xié)作與協(xié)調(diào)著手，建立一種扁平化的網(wǎng)絡(luò)狀流域治理結(jié)構(gòu)。在這個(gè)治理結(jié)構(gòu)中，來(lái)自于流域各相關(guān)政府、企業(yè)、中介組織、公民等多元化的治理主體，彼此之間構(gòu)成了交叉重疊的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是合作主體之間的平等、信任與協(xié)作。基于整體性治理的湘江流域網(wǎng)絡(luò)治理，一方面強(qiáng)調(diào)協(xié)作，要拓寬參與渠道，將社會(huì)組織及用戶在內(nèi)的各利益相關(guān)方納入治理體系內(nèi)，構(gòu)建一種平等的網(wǎng)絡(luò)型組織關(guān)系。為此，湘江流域治理，除了要調(diào)動(dòng)各地方政府、各相關(guān)部門的參與動(dòng)力，還要加大宣傳教育，完善相應(yīng)公民參與法律，加大對(duì)環(huán)保NGO的扶持力度，提高環(huán)保NGO的社會(huì)公信力，充分激發(fā)、引導(dǎo)、支持政府部門之外的市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)中介組織、志愿者等社會(huì)力量和公民等在內(nèi)的行動(dòng)者都納入到流域治理的整體網(wǎng)絡(luò)之中，通過(guò)信息共通、知識(shí)共享、技術(shù)共用、資源共換實(shí)現(xiàn)不同主體之間的整合。包含了社會(huì)組織及用戶在內(nèi)的各利益相關(guān)方，他們與相關(guān)政府部門之間不是上下級(jí)關(guān)系，而是一種基于權(quán)、責(zé)、利不同而形成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)型組織關(guān)系。另一方面也要強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)，調(diào)整和理順治理網(wǎng)格內(nèi)不同治理主體之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。湘江流域治理要充分利用信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，搭建不同形式的溝通與協(xié)作平臺(tái)，采用溝通、協(xié)商、談判等整合、協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制，在尊重各相關(guān)主體協(xié)作意愿的基礎(chǔ)上，積極利用控制與管理手段，協(xié)調(diào)不同治理主體之間的利益關(guān)系，從而使網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各協(xié)作主體之間處于協(xié)同一致的和諧狀態(tài)。

（三）建立垂直統(tǒng)一的治理體制

湘江流域目前的管理體制，仍是以區(qū)域管理為主、以流域管理為輔，或者說(shuō)并不是真正意義上的流域管理。而整體性治理所倡導(dǎo)的理想化的湘江流域管理體制應(yīng)該是在突出流域的整體利益基礎(chǔ)上，構(gòu)建流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，以流域管理為主、以區(qū)域管理為輔的同防同治管理體制。具體到組織結(jié)構(gòu)上，需要打破地區(qū)、部門之間的碎片化局限，以湘江流域整體為單元，設(shè)立一個(gè)跨區(qū)域的湘江流域綜合管理機(jī)構(gòu)。這個(gè)管理機(jī)構(gòu)具體由以下部門組成：

湘江流域水資源管理決策部門——湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)。建議將現(xiàn)有湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)的相關(guān)職能合并，在此基礎(chǔ)上成立專門的湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)。委員會(huì)由湖南省委書(shū)記任組長(zhǎng)，由發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、水利、旅游等涉水職能部門及流域內(nèi)8市市長(zhǎng)人組員，同時(shí)一定要有相應(yīng)的專家和公眾代表加入。協(xié)調(diào)委員會(huì)作為湘江流域水資源管理的決策部門，是流域管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要職能是圍繞湘江流域水資源的開(kāi)發(fā)、分配、使用與保護(hù)等重大事項(xiàng)進(jìn)行整體規(guī)劃，制定流域協(xié)作的章程和相應(yīng)政策，并對(duì)相關(guān)信息、資源等進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)相關(guān)利益交換與利益補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題進(jìn)行磋商，對(duì)流域綜合治理的具體工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查等。

湘江流域水資源管理執(zhí)行部門——湘江流域綜合治理最高執(zhí)行局。設(shè)立一個(gè)專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——湘江流域綜合治理最高執(zhí)行局。要從法律上賦予該執(zhí)行局在湘江流域治理中的最高執(zhí)行權(quán)與地位，保證其行政級(jí)別應(yīng)高于市級(jí)地方政府，實(shí)施省級(jí)垂直統(tǒng)一管理。該局應(yīng)該獨(dú)立于任何國(guó)家機(jī)關(guān)，主要依據(jù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃，直接向湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)在于具體執(zhí)行湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)的各項(xiàng)決策，包括對(duì)全流域水質(zhì)水量的監(jiān)測(cè)、相關(guān)信息的發(fā)布、相關(guān)政策的落實(shí)、相關(guān)水工程建設(shè)項(xiàng)目的審查等。流域內(nèi)相關(guān)市、縣成立相應(yīng)的執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)執(zhí)行湘江流域綜合治理最高執(zhí)行局下達(dá)的具體命令。

湘江流域水資源管理監(jiān)督部門——湘江流域綜合治理監(jiān)督委員會(huì)?，F(xiàn)行湘江流域環(huán)境保護(hù)管理體制中，環(huán)保部門是政府的職能部門，與其他政府部門擁有平等執(zhí)法地位，監(jiān)督能力有限。在目前無(wú)法改變環(huán)保體制的基礎(chǔ)上，建議依托省環(huán)保廳，成立湘江流域綜合治理監(jiān)督委員會(huì)，其主要職能是在統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)法程序的基礎(chǔ)上，監(jiān)督湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江流域綜合治理執(zhí)行局的具體行為，督促相關(guān)部門公正有效地履行合作約定，并對(duì)執(zhí)行中的問(wèn)題進(jìn)行公正公平的處罰。流域內(nèi)8市依托各地環(huán)保局成立相應(yīng)的監(jiān)督委員分會(huì)。不論是綜合監(jiān)督委員會(huì)還是分會(huì)，雖然都掛靠在當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門，但機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)該獨(dú)立設(shè)置，實(shí)行的是垂直統(tǒng)一的管理體制，各市分會(huì)直接對(duì)綜合治理監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)，而不受當(dāng)?shù)卣块T的干涉。

（四）構(gòu)建協(xié)調(diào)整合的治理機(jī)制

1.構(gòu)建整體性治理的利益分享與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一要建立湘江流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源，一方面要按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，依法足額征收社會(huì)排污費(fèi)及生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)；另一方面，政府也應(yīng)建立專門的生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，并積極鼓勵(lì)各種社會(huì)資本的加入，同時(shí)也要保證專項(xiàng)基金?？顚Ｓ谩６晟葡娼饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償制度。首先要強(qiáng)調(diào)省政府對(duì)流域內(nèi)各行政區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；其次要在湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)的充分協(xié)調(diào)下推動(dòng)流域內(nèi)各縣市之間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。［4］要按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償，設(shè)立水資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易所，推行綠色生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證制度，完善企業(yè)排污許可制度，探索統(tǒng)一、開(kāi)放、有序的資源初始產(chǎn)權(quán)有償分配機(jī)制和二級(jí)市場(chǎng)交易機(jī)制。

2.構(gòu)建整體性治理的信息公開(kāi)與資源整合機(jī)制。一是搭建湘江流域信息公開(kāi)電子政務(wù)平臺(tái)，完善信息公開(kāi)制度。一方面要公布8市地方政府在湘江流域治理方面的相關(guān)信息。要突破傳統(tǒng)僵化的行政區(qū)的局限，在充分利用各地已有的電子政務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，構(gòu)筑縱橫相連、快捷暢通的管理信息系統(tǒng)，搭建專門的跨區(qū)域協(xié)作治理信息平臺(tái)，及時(shí)公布相關(guān)信息。另一方面也要公開(kāi)流域內(nèi)相關(guān)企業(yè)和社會(huì)組織的信息。二是構(gòu)建湘江流域信息的共享與資源的整合，完善共享共建制度。要建設(shè)流域多功能綜合性數(shù)據(jù)采集網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息、技術(shù)和人力的整合，避免因信息孤島而做出的短視、片面政策，同時(shí)也可以充分、合理利用流域資源，實(shí)現(xiàn)湘江流域水資源、環(huán)保、生態(tài)、交通、物流、旅游、水利工程等方面的信息共享，為湘江流域科學(xué)發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)和信息支撐。

3.構(gòu)建整體性治理的高層對(duì)話與公眾參與機(jī)制。一是建立湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)，繼續(xù)堅(jiān)持高層之間的對(duì)話交流機(jī)制。建議整合現(xiàn)有湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)和湘江重金屬污染治理委員會(huì)的相關(guān)職能，組建專門的湘江流域綜合治理協(xié)調(diào)委員會(huì)，共同研討與協(xié)商解決湘江治理中的全局性、公共性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性問(wèn)題。同時(shí)建立湘江流域綜合治理聯(lián)席會(huì)議，由流域內(nèi)8個(gè)城市輪流牽頭組織，定期或不定期召開(kāi)。二是健全湘江流域治理公眾參與機(jī)制，加強(qiáng)公眾知情權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。建議暢通環(huán)保參與渠道，健全公眾舉報(bào)、投訴及聽(tīng)證制度，特別要健全聽(tīng)證制度。對(duì)涉及流域的重大事項(xiàng)，要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證會(huì)要做到制度化、程序化，讓那些真正在專業(yè)上、在意愿上具有代表性的公眾代表，在聽(tīng)證會(huì)上充分表達(dá)自己的利益訴求。

4.構(gòu)建整體性治理的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與監(jiān)督約束機(jī)制。一是建立引導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。要引導(dǎo)企業(yè)認(rèn)識(shí)到節(jié)水減排、環(huán)境保護(hù)的重要意義，認(rèn)識(shí)到企業(yè)的角色地位與義務(wù)責(zé)任，引導(dǎo)企業(yè)積極主動(dòng)參與湘江治理；同時(shí)對(duì)于那些自愿參與流域水資源保護(hù)的企業(yè)，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠、環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)、生態(tài)補(bǔ)償與政策扶持等。二是完善法制化的監(jiān)督約束機(jī)制。首先，應(yīng)從法律上明確監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力。其次要完善官員績(jī)效考核制度。從法律上將官員的個(gè)人政績(jī)與湘江流域整體性治理中的表現(xiàn)直接掛鉤，健全績(jī)效考核體系，同時(shí)實(shí)施環(huán)境保護(hù)責(zé)任終身追究制度。此外，從法律上加大違法處罰力度。建議進(jìn)一步細(xì)化法律文件，加強(qiáng)部門間聯(lián)合執(zhí)法力度，加大處罰力度，明晰懲罰細(xì)則，對(duì)違反湘江流域治理中的各種機(jī)會(huì)主義或非規(guī)范行為，作出具體的實(shí)質(zhì)性的懲罰。

［1］竺乾威．從新公共管理到整體性治理［J］．中國(guó)行政管理，2008（10）．

［2］胡象明，唐波勇．整體性治理——公共管理的新范式［J］．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2010（01）．

［3］黎元生，胡熠．從科層到網(wǎng)絡(luò)：流域治理機(jī)制創(chuàng)新的路徑選擇［J］．福州黨校學(xué)報(bào)，2010（02）．

［4］廖小平.流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值追求與機(jī)制構(gòu)建——以湘江流域生態(tài)補(bǔ)償為例［J］.求索，2014（11）.