英國公務(wù)員教育培訓(xùn)制度及其啟示

文 （國家行政學(xué)院，北京 100089）

黨的十八屆三中全會(huì)提出 “全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。政府治理是國家治理體系的重要組成部分，公務(wù)員治理能力如何，直接決定著國家治理的效果。公務(wù)員教育培訓(xùn)在提高公務(wù)員能力方面起著先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的作用。因此，要加強(qiáng)公務(wù)員教育培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性，不斷提高公務(wù)員的能力。

作為現(xiàn)代公務(wù)員制度誕生國，英國的公務(wù)員教育培訓(xùn)有著更長的歷史，積累了許多正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，值得我國借鑒。從包含目標(biāo)、管理體制、辦學(xué)體制、主要內(nèi)容（課程）、方法論等方面在內(nèi)的制度全景視角對(duì)英國的公務(wù)員教育培訓(xùn)加以分析，有利于認(rèn)識(shí)英國公務(wù)員教育培訓(xùn)全貌，促進(jìn)我國公務(wù)員教育培訓(xùn)健康、科學(xué)地發(fā)展。

一、目標(biāo)：提升公務(wù)員的核心能力

從英國公務(wù)員制度及公務(wù)員教育培訓(xùn)歷史演進(jìn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)可以探尋公務(wù)員教育培訓(xùn)的目標(biāo)向度。英國公務(wù)員教育培訓(xùn)最早可追溯至1613年英國設(shè)立的培訓(xùn)政府官員的海萊柏銳學(xué)校，該校為英國政府培訓(xùn)了2000多名官員。這可看成是英國公務(wù)員教育培訓(xùn)最早的嘗試。英國完成資產(chǎn)階級(jí)革命后，公務(wù)員制度仍帶有很強(qiáng)的封建性質(zhì)，政府官員大多數(shù)由國王任命，官員對(duì)國王有較強(qiáng)的個(gè)人依附，被稱為“官職恩賜制”。政黨制度出現(xiàn)以后，大選獲勝上臺(tái)執(zhí)政的政黨，都要將包括政治官職和事務(wù)官職在內(nèi)的大部分職位分派給本黨黨員，官員對(duì)政黨形成依附，被稱為“政黨分贓制”。這兩種帶有不同依附性質(zhì)的官職制度造成的結(jié)果，一是貪污腐敗、賣官鬻爵現(xiàn)象猖獗。二是政府工作缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能形成職業(yè)性較強(qiáng)的官員隊(duì)伍。為了克服這些弊端，1854年，英國出臺(tái)的《諾斯科特——杜維廉報(bào)告》提出建立現(xiàn)代公務(wù)員制度的四條原則：將官職分為智力工作和機(jī)械工作兩類，分別由大學(xué)生和低級(jí)人員來擔(dān)任；公開考試擇優(yōu)錄用初任官員；所有官員統(tǒng)一管理；實(shí)行功績(jī)制，即官員的晉級(jí)依據(jù)工作成績(jī)而不再依據(jù)資歷。在該報(bào)告的基礎(chǔ)上，1855年，英國正式頒布了第一個(gè)樞密院令，標(biāo)志著具有現(xiàn)代意義的公務(wù)員制度在英國率先出現(xiàn)。這一制度基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的需要，并且被許多國家所效仿。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，政府承擔(dān)了越來越多的職能，英國公務(wù)員制度產(chǎn)生了許多新的問題，最突出的是政府工作效率低下。因此，1966年英國首相威爾遜任命富爾頓等12人組成一個(gè)專門委員會(huì)——富爾頓委員會(huì)，對(duì)英國公務(wù)員制度進(jìn)行全面的調(diào)查研究。1968年，富爾頓委員會(huì)向首相威爾遜提交了調(diào)查研究報(bào)告 《公務(wù)員制度》，又稱《富爾頓報(bào)告》，明確指出當(dāng)時(shí)公務(wù)員制度存在的六大弊端：一是公務(wù)員制度仍然建立在外行（通才：generalist或者全才：all-rounder）哲學(xué)基礎(chǔ)上，外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，特別是處于主要領(lǐng)導(dǎo)地位的行政級(jí)公務(wù)員。二是實(shí)行的品位分類制造就了笨拙的組織形式，嚴(yán)重阻礙了官僚制度適應(yīng)新任務(wù)，阻礙個(gè)人才能的施展，并且造成晉升期望的不平等，引起挫折和憎恨，阻礙那些更大管理才能并能適應(yīng)公務(wù)員制度的人進(jìn)入。三是專家型公務(wù)員工作中沒有職權(quán)，也不能進(jìn)入相應(yīng)的決策層。四是公務(wù)員缺乏管理技能，一個(gè)原因是缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)，另一個(gè)原因是他們認(rèn)為自己是上層制定政策的建議者而不是管理者。五是公務(wù)員與社會(huì)接觸太少，不了解公務(wù)員體系以外的世界如何工作，不了解政策如何影響它們，也不熟悉其它組織流行的理念與工作方式。六是公務(wù)員人事管理不夠完善，除了行政級(jí)公務(wù)員，大多數(shù)公務(wù)員缺乏明確的職業(yè)規(guī)劃，低級(jí)別公務(wù)員的晉升仍然主要依據(jù)資歷。［1］這六大弊端實(shí)際上可以歸納為兩個(gè)方面：一是公務(wù)員的管理（選拔、任用、激勵(lì)），涵蓋前三條和第六條；二是公務(wù)員教育培訓(xùn)，涵蓋第四、第五條。《富爾頓報(bào)告》提出158條改進(jìn)措施，也可以歸納為兩個(gè)方面：一是取消品位分類制，實(shí)行職位分類制；提高公務(wù)員中專家型官員比例以及管理職業(yè)化水平。這主要針對(duì)弊端的第一方面。二是成立公務(wù)員事務(wù)部以及公務(wù)員學(xué)院，改進(jìn)公務(wù)員教育培訓(xùn)，提升管理能力和專業(yè)能力。就這兩個(gè)方面之間的聯(lián)系來看，前者是根本的，《富爾頓報(bào)告》最為突出的是它向長期以來的通才觀念提出挑戰(zhàn)。［2］從品位分類制轉(zhuǎn)向職位分類制，增加專家型公務(wù)員比例和管理職業(yè)化水平都是從制度根源解決英國外行治國的弊病。在第一方面的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)公務(wù)員教育培訓(xùn)是提升公務(wù)員管理能力和專業(yè)能力的主要手段。因此，《富爾頓報(bào)告》為英國公務(wù)員教育培訓(xùn)提供了清晰的目標(biāo)框架：提升公務(wù)員的核心能力，包括管理能力及專業(yè)能力。

富爾頓委員會(huì)的建議被首相威爾遜 “廣泛地”采納，1968年公務(wù)員事務(wù)部成立；1970年，公務(wù)員學(xué)院（The UK Civil Service College）成立，隸屬于公務(wù)員事務(wù)部。但由于種種原因，《富爾頓報(bào)告》所勾畫的以“專才”治國理念為首要目標(biāo)的改革愿景并未徹底實(shí)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為這次改革是以失敗為最終結(jié)果的。公務(wù)員教育培訓(xùn)也是如此，雖然公務(wù)員學(xué)院建立之初很好地貫徹了《富爾頓報(bào)告》所蘊(yùn)含提升公務(wù)員管理能力及專業(yè)能力這一目標(biāo)向度，但后來的實(shí)踐中專業(yè)能力又逐漸被弱化。公務(wù)員學(xué)院經(jīng)過不斷實(shí)踐和研究，提出并建立了高級(jí)公務(wù)員核心能力框架，包括三大類別九大能力，專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力地位和作用并未受到足夠的重視，如表所示，“通才”傾向仍然非常明顯。盡管如此，《富爾頓報(bào)告》還是大大促進(jìn)了英國公務(wù)員教育培訓(xùn)的發(fā)展，把提升公務(wù)員的包括專業(yè)能力在內(nèi)的核心能力作為教育培訓(xùn)的目標(biāo)開始深入人心，使公務(wù)員教育培訓(xùn)具有明確價(jià)值取向，現(xiàn)代性明顯增強(qiáng)。英國政府不再依據(jù)傳統(tǒng)的考核方法來確認(rèn)下屬在能力上是否不足，而是根據(jù)核心能力框架來確定教育培訓(xùn)的需求，每個(gè)新任職的高級(jí)公務(wù)員都必須到公務(wù)員學(xué)院的發(fā)展中心接受2-3天的測(cè)評(píng)。［3］

二、管理體制：不斷變化、多頭管理

1945年以前，英國對(duì)公務(wù)員教育培訓(xùn)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)主要有如下幾個(gè)：財(cái)政部公務(wù)員委員會(huì)，成立于1855年，主要負(fù)責(zé)公務(wù)員考試選錄，對(duì)公務(wù)員教育培訓(xùn)進(jìn)行監(jiān)督；全國惠特利委員會(huì)，成立于1919年，這是一個(gè)半官方機(jī)構(gòu)，由政府代表和公務(wù)員代表共同組成，在公務(wù)員教育培訓(xùn)中起協(xié)調(diào)作用；20世紀(jì)20年代，根據(jù)全國惠特利委員會(huì)的建議，政府各部門還設(shè)立了公務(wù)員進(jìn)修委員會(huì)，1945年又根據(jù)《阿什頓報(bào)告》在進(jìn)修委員會(huì)內(nèi)任命專門的部門教育培訓(xùn)官。

1945年，財(cái)政部教育培訓(xùn)司成立，成為公務(wù)員教育培訓(xùn)的主要管理機(jī)構(gòu)，對(duì)政府各部門公務(wù)員的教育培訓(xùn)及相關(guān)工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。［4］1968年，根據(jù)《富爾頓報(bào)告》的建議，英國政府成立了公務(wù)員事務(wù)部，承擔(dān)公務(wù)員教育培訓(xùn)的統(tǒng)一管理職權(quán)。

1981年，公務(wù)員事務(wù)部被撤銷，公務(wù)員教育培訓(xùn)的統(tǒng)一管理職權(quán)分別由內(nèi)閣、財(cái)政部、各部門的人事機(jī)構(gòu)以及全國公務(wù)員聯(lián)盟（1980年由全國惠特利委員會(huì)發(fā)展而來）共同承擔(dān)。［5］1996年以后，高級(jí)公務(wù)員（包括各部門常務(wù)次官、次官、副次官、部門主管、助理次官）的教育培訓(xùn)工作由內(nèi)閣統(tǒng)一管理，中、初級(jí)公務(wù)員的教育培訓(xùn)事宜由各部門分散管理。

可以看出，英國公務(wù)員教育培訓(xùn)的管理體制變化較為頻繁，雖有短暫的統(tǒng)一管理，但更多時(shí)候呈現(xiàn)出多頭管理的格局。

三、辦學(xué)體制：多元辦學(xué)、最終走向市場(chǎng)化

《富爾頓報(bào)告》為英國的公務(wù)員教育培訓(xùn)的辦學(xué)體制進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)劃：公務(wù)員學(xué)院不應(yīng)試圖提供公務(wù)員們所需要的所有的培訓(xùn)。第一，雖然公務(wù)員學(xué)院有給予建議和指導(dǎo)的部分責(zé)任，但部門應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)行他們自己的課程。第二，更多的公務(wù)員參加高校和商業(yè)學(xué)校的課程是最為重要的，不僅是因?yàn)檫@些課程內(nèi)在的價(jià)值，而且能確保公務(wù)員不與其它組織的同行業(yè)人員隔離。［7］

英國高級(jí)公公務(wù)員核心能力表

1979年，撒切爾夫人及其右翼政黨上臺(tái)執(zhí)政，大刀闊斧地推行新公共管理運(yùn)動(dòng)：以“3E”即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府政策和管理進(jìn)行評(píng)估。重點(diǎn)是縮小政府規(guī)模；執(zhí)行管理主義，實(shí)行決策和執(zhí)行分開；引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)行市場(chǎng)化化改革。在此背景下，1989年公務(wù)員學(xué)院被批準(zhǔn)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，與其它承擔(dān)公務(wù)員教育培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)一樣平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從1989年開始政府逐漸減少對(duì)公務(wù)員學(xué)院的撥款，1996徹底停止撥款，公務(wù)員學(xué)院完全自負(fù)盈虧。改革后，英國公務(wù)員教育培訓(xùn)在政策方面，強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)的自愿性、有償性和市場(chǎng)化。［8］公務(wù)員學(xué)院的課程設(shè)計(jì)體現(xiàn)了以顧客驅(qū)動(dòng)、定制服務(wù)、以正在進(jìn)行的工作為培訓(xùn)重點(diǎn)、以提高實(shí)際能力為目標(biāo)的特點(diǎn)。每年都根據(jù)市場(chǎng)要求對(duì)上一年的課程設(shè)計(jì)進(jìn)行回顧，反應(yīng)良好的課程保留，反之則不再保留。還會(huì)制作廣告，向顧客推銷設(shè)計(jì)好的課程。

與政府緊密的關(guān)系，要求公務(wù)員教育培訓(xùn)必須具備政治敏感性或者政策敏感性，要求公務(wù)員學(xué)院對(duì)于國家戰(zhàn)略性和整體性問題始終保持關(guān)注。但市場(chǎng)化的運(yùn)作模式使得公務(wù)員學(xué)院像企業(yè)那樣關(guān)注贏利，更加青睞能夠形成廣大培訓(xùn)市場(chǎng)的中、初級(jí)公務(wù)員群體，公務(wù)員學(xué)院本來的使命未能很好的履行。根據(jù)對(duì)這種問題的認(rèn)識(shí)，1999年，公務(wù)員學(xué)院成為內(nèi)閣辦公室下屬的管理和政策研究中心（The Center for Management and Policy Studies）的一部分，負(fù)責(zé)完成對(duì)高級(jí)公務(wù)員的市場(chǎng)化培訓(xùn)。雖然這種變革使學(xué)院關(guān)注重點(diǎn)一定程度上回歸到了高級(jí)公務(wù)員的教育培訓(xùn)，并且增加了大量的專業(yè)資格課程，這些課程更好地體現(xiàn)了政府對(duì)高級(jí)公務(wù)員能力的要求，但公務(wù)員學(xué)院的市場(chǎng)化運(yùn)作模式仍然較大地限制了它發(fā)揮更大的作用。2005年，公務(wù)員學(xué)院組建為國家政府學(xué)院，2007年更是成為一個(gè)獨(dú)立的政府部門，相當(dāng)于非內(nèi)閣部，地位進(jìn)一步提高，有利于更好地履行使命。但是作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)作的模式并未改變，這意味著國家政府學(xué)院與過去的公務(wù)員學(xué)院一樣，要完全依靠公務(wù)員教育培訓(xùn)項(xiàng)目與課程參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才能生存與發(fā)展，依然面臨著履行公共使命與市場(chǎng)化運(yùn)作之間的矛盾。

四、主要內(nèi)容（課程）：圍繞提升公務(wù)員的核心能力而設(shè)計(jì)

《富爾頓報(bào)告》對(duì)公務(wù)員學(xué)院的功能構(gòu)思就明確指出了公務(wù)員教育培訓(xùn)的主要內(nèi)容：行政管理方面的培訓(xùn)，主要包括專家型公務(wù)員（科學(xué)家、工程師、設(shè)計(jì)師）任職前后所需的行政管理課程；對(duì)大學(xué)畢業(yè)后直接在政府的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政或者社會(huì)領(lǐng)域從事行政管理工作的人進(jìn)行后期培訓(xùn)；對(duì)30、40歲進(jìn)入高級(jí)管理層的公務(wù)員進(jìn)行的附加培訓(xùn)；最新管理技術(shù)的進(jìn)修培訓(xùn)；對(duì)打算進(jìn)入政府工作的優(yōu)秀大學(xué)生進(jìn)行預(yù)備培訓(xùn)。綜合性的管理及專業(yè)培訓(xùn)，面向所有層級(jí)的公務(wù)員并向初級(jí)公務(wù)員傾斜。［9］可見，《富爾頓報(bào)告》對(duì)英國公務(wù)員教育培訓(xùn)的主要內(nèi)容的設(shè)計(jì)與它所構(gòu)思的“專才”治國理念相符合，并且內(nèi)容很具有針對(duì)性，也符合它所蘊(yùn)含的提升公務(wù)員的核心能力的公務(wù)員教育培訓(xùn)的目標(biāo)。

經(jīng)過幾十年的不斷實(shí)踐和發(fā)展，英國國家政府學(xué)院形成了一套比較系統(tǒng)的內(nèi)容體系，一直延續(xù)到它關(guān)閉。主要包括：（1）政策與政府，部長與議會(huì)。目的在于幫助學(xué)員掌握與政策相關(guān)的知識(shí)和技能，涵蓋如下主要課程：政策制定與政府學(xué)習(xí)與發(fā)展、部長項(xiàng)目、議會(huì)工作的技巧、政策實(shí)施。（2）職業(yè)與專家發(fā)展。目的在于使專家懂得在實(shí)際工作中如何發(fā)揮他們的專業(yè)能力，涵蓋如下課程：財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、人力資源、程序、項(xiàng)目管理。（3）個(gè)人發(fā)展。目的在于幫助公務(wù)員促進(jìn)個(gè)人的發(fā)展，包括平衡生活與工作以及實(shí)施個(gè)人影響等一系列個(gè)體與人際交往技能。（4）管理發(fā)展與商業(yè)技能。目的在于幫助公務(wù)員特別是剛進(jìn)入公共機(jī)構(gòu)的公務(wù)員面對(duì)復(fù)雜的挑戰(zhàn)。涵蓋如下課程：人力資源管理、管理資格、團(tuán)隊(duì)管理、領(lǐng)導(dǎo)與變革、資源與時(shí)間管理等。［10］除專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力地位和作用存在一定程度的弱化外，與《富爾頓報(bào)告》為公務(wù)員學(xué)院設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容基本一致，經(jīng)過不斷的發(fā)展特別是1989年被批準(zhǔn)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)并參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以后，內(nèi)容更多的體現(xiàn)了精細(xì)化、個(gè)性化、定制化的趨勢(shì)。

除國家政府學(xué)院以外，伯明翰大學(xué)公共政策學(xué)院、倫敦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治科學(xué)學(xué)院等知名高校機(jī)構(gòu)都積極參與公務(wù)員教育培訓(xùn)，主要內(nèi)容都依托自身的學(xué)科及研究?jī)?yōu)勢(shì)來設(shè)計(jì)，都明確以提升公務(wù)員的核心能力為目標(biāo)。

五、方法論：功利主義

功利主義產(chǎn)生于18世紀(jì)末的英國，代表人物是邊沁、密爾。“功利原理是指這樣的原理：它按照看來勢(shì)必增大或減小的利益有關(guān)者的幸福的傾向，亦即促進(jìn)和妨礙此種幸福的傾向來贊成或非難一項(xiàng)行動(dòng)”。［11］功利主義有時(shí)也被稱為結(jié)果主義，具體到公共領(lǐng)域，功利主義認(rèn)為政府工作效率這一結(jié)果是評(píng)判政府工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)?？v觀18世紀(jì)后英國的發(fā)展史，功利主義在方法論上一直處于主導(dǎo)地位，是指導(dǎo)政府制定決策的主要原則。英國率先建立起現(xiàn)代公務(wù)員制度就是功利主義作用的結(jié)果，1832年，英國進(jìn)行了議會(huì)改革，代表工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)利益的自由黨開始執(zhí)政。他們遵循功利主義原則，要求建立一個(gè)廉價(jià)政府，提高政府行政效率，節(jié)約開支，把更多的資金用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。為此，必須對(duì)當(dāng)時(shí)的公務(wù)員體制進(jìn)行改革，建立現(xiàn)代公務(wù)員制度。［12］

在公務(wù)員教育培訓(xùn)方面，功利主義也處于指導(dǎo)地位。1989年，公務(wù)員學(xué)院在新公共管理運(yùn)動(dòng)的浪潮中被批準(zhǔn)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，停止政府撥款，同其它主體平等地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在后續(xù)的發(fā)展過程中，公務(wù)員學(xué)院始終面臨著履行公共使命與市場(chǎng)化運(yùn)作之間的矛盾，但英國政府出于政府整體效率的原則，堅(jiān)持不改變公務(wù)員學(xué)院作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀。在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)大背景下，功利主義原則更是突顯，國家政府學(xué)院于2012年最終關(guān)閉。

在公務(wù)員學(xué)院內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制中也可以看出功利主義的重要影響，公務(wù)員學(xué)院的培訓(xùn)不拘泥于形式，所有的課程都為短期課程，最短的只有半天。以前長達(dá)10周的培訓(xùn)課程被拆分成短期課程，分多次進(jìn)行培訓(xùn)。這種做法既避免了參加教育培訓(xùn)的高級(jí)公務(wù)員因長期離崗造成對(duì)工作的影響，也可以使他們學(xué)一點(diǎn)，用一點(diǎn)，將學(xué)習(xí)和實(shí)踐有機(jī)的結(jié)合起來。［13］

六、對(duì)我國公務(wù)員教育培訓(xùn)的啟示

第一，我國公務(wù)員教育培訓(xùn)應(yīng)更加注重提升公務(wù)員的核心能力，特別是專業(yè)能力。我國曾于2003年制定了《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》（下稱《能力框架》），將政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力9種能力定為我國公務(wù)員的通用能力，作為教育培訓(xùn)、錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗以及考核的依據(jù)。這為一定時(shí)期內(nèi)的公務(wù)員教育培訓(xùn)提升公務(wù)員能力提供了標(biāo)準(zhǔn)。

但這些通用能力僅限于綜合能力，實(shí)踐證明，即使在通用能力層面也還過于籠統(tǒng)。尚未構(gòu)建起不同領(lǐng)域、不同層次領(lǐng)導(dǎo)人員所需的能力結(jié)構(gòu)，影響了教育培訓(xùn)內(nèi)容的選擇、設(shè)計(jì)、實(shí)施及評(píng)估，學(xué)員感覺針對(duì)性和目標(biāo)性不強(qiáng)。不管什么領(lǐng)域、什么層級(jí)的公務(wù)員都使用大致相同的課程、教法。其次，不全面。隨著社會(huì)的發(fā)展，科技日益發(fā)達(dá)、社會(huì)事務(wù)的日益復(fù)雜，公共管理介入社會(huì)事務(wù)廣度和深度不斷加強(qiáng)，公務(wù)員專業(yè)化要求日益增強(qiáng)，管農(nóng)的、管醫(yī)的、管教育的、管工的、管交通的、管組織的都必須對(duì)各自領(lǐng)域知識(shí)前沿和最重要的問題、挑戰(zhàn)有所了解。即便是“通才”，也必須要是一定業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的通才?，F(xiàn)代化建設(shè)過程中，公務(wù)員的專業(yè)化水平是決定政府工作效率的重要因素。［14］作為公務(wù)員履行職責(zé)最基礎(chǔ)能力的專業(yè)能力未包含在《能力框架》內(nèi)，在進(jìn)行公務(wù)員教育培訓(xùn)時(shí)，專業(yè)能力基本處于無標(biāo)準(zhǔn)可依的狀態(tài)。

我國公務(wù)員制度在考錄方面實(shí)行主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)“凡進(jìn)必考”。首先是對(duì)于不同領(lǐng)域的崗位設(shè)置報(bào)考資格，考試對(duì)象學(xué)歷教育所學(xué)專業(yè)是重要內(nèi)容之一，這在知識(shí)層面對(duì)公務(wù)員專業(yè)化起到了一定的作用。但對(duì)于同一領(lǐng)域，考試科目都主要是行政職業(yè)能力測(cè)試和申論，主要還是測(cè)試公務(wù)員的通用能力，對(duì)公務(wù)員應(yīng)具備的各自專業(yè)知識(shí)水平尤其是在此基礎(chǔ)上形成的專業(yè)能力不能形成有效的甄別。

不僅如此，我國當(dāng)前實(shí)行的是品位分類制度，沒有形成有效的職位分類制度，公務(wù)員跨領(lǐng)域調(diào)動(dòng)和升職現(xiàn)象比較普遍，又進(jìn)一步從制度上助推公務(wù)員向“萬金油”發(fā)展。為了改變這一現(xiàn)象，我國應(yīng)該在保留品位分類制度科學(xué)合理因素的基礎(chǔ)上，充分吸取發(fā)達(dá)國家實(shí)行職位分類制度的有益經(jīng)驗(yàn)，建立起符合我國實(shí)際的公務(wù)員職位分類制度。這樣才能為我國公務(wù)員教育培訓(xùn)、錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗以及考核提供更科學(xué)合理的依據(jù)。當(dāng)然，公務(wù)員教育培訓(xùn)在提高公務(wù)員專業(yè)能力方面可以先試先行，貫徹“分類分級(jí)”原則有效設(shè)置班次。以工作中遇到的具體問題為導(dǎo)向分類設(shè)置班次，［15］以提高專業(yè)能力為導(dǎo)向設(shè)置班次和課程比例。

第二，進(jìn)一步理順管理體制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。英國的公務(wù)員教育培訓(xùn)的管理體制經(jīng)常變化，出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)狀，對(duì)它的高效運(yùn)行造成了一定負(fù)面影響，值得反思。我國公務(wù)員教育培訓(xùn)是廣義的干部教育培訓(xùn)的重要組成部分。干部教育培訓(xùn)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)，組織部門主管，分級(jí)管理，分工負(fù)責(zé)的管理體制。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員教育培訓(xùn)由公務(wù)員局負(fù)責(zé)組織，分級(jí)管理。例如中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員教育培訓(xùn)工作由國家公務(wù)員局負(fù)責(zé)組織。管理體制并未徹底理順。

我國《公務(wù)員法》規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！本唧w包括中國共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)、各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、各級(jí)行政機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、各級(jí)審判機(jī)關(guān)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)的各級(jí)機(jī)關(guān)除工勤人員以外的工作人員。按照當(dāng)前的管理體制，除各級(jí)行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員教育培訓(xùn)由各級(jí)公務(wù)員局組織實(shí)施外，“中央機(jī)關(guān)各部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)相關(guān)的公務(wù)員培訓(xùn)工作，指導(dǎo)本系統(tǒng)公務(wù)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)”；“地方各級(jí)黨委和政府各部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)相關(guān)的公務(wù)員培訓(xùn)工作”。這樣，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、各級(jí)審判機(jī)關(guān)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)的各級(jí)機(jī)關(guān)的公務(wù)員教育培訓(xùn)則沒有明確規(guī)定由誰負(fù)責(zé)實(shí)施。同樣是公務(wù)員群體，在教育培訓(xùn)上由不同的單位組織實(shí)施或未明確組織實(shí)施主體，造成組織實(shí)施體制的不統(tǒng)一和混亂。

一種可能的理解是，所有公務(wù)員教育培訓(xùn)都由各級(jí)組織部門統(tǒng)一管理，組織實(shí)施主體不同不妨礙工作的開展。但是當(dāng)前組織部門工作重點(diǎn)是狹義的干部教育培訓(xùn)，目的在于提高黨員干部的政治素質(zhì)、黨性修養(yǎng)和理論水平，主要機(jī)構(gòu)是各級(jí)黨校和干部學(xué)院。雖然當(dāng)前把公務(wù)員教育培訓(xùn)作為廣義的干部教育培訓(xùn)的組成部分，但是公務(wù)員教育培訓(xùn)有自己清晰的功能定位，公務(wù)員教育培訓(xùn)制度是公務(wù)員制度的配套制度，是公務(wù)員管理體制的重要手段，［16］目的是“增強(qiáng)公務(wù)員素質(zhì)和行政能力、提高公共行政管理水平”，［17］主要機(jī)構(gòu)是各級(jí)行政學(xué)院。因此，如果公務(wù)員教育培訓(xùn)不能由統(tǒng)一的部門（如各級(jí)公務(wù)員局）組織實(shí)施，首當(dāng)其沖的便是淡化了公務(wù)員教育培訓(xùn)的特有價(jià)值追求，造成與狹義的干部教育培訓(xùn)價(jià)值趨同現(xiàn)象，違背了建立各級(jí)行政學(xué)院的初衷。原因在于，如果公務(wù)員教育培訓(xùn)與干部教育培訓(xùn)的價(jià)值追求相同，只需擴(kuò)大各級(jí)黨校規(guī)模即可。價(jià)值追求的不同最終會(huì)導(dǎo)致兩者在班次體系、課程體系、教材體系、學(xué)科體系上的不同。［18］

可行的改進(jìn)思路是在由各級(jí)組織部門管理廣義的干部教育培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，作為重要組成部分的公務(wù)員教育培訓(xùn)由統(tǒng)一的部門如各級(jí)公務(wù)員局指導(dǎo)、組織實(shí)施。

第三，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不宜盲目市場(chǎng)化。我國當(dāng)前公務(wù)員教育培訓(xùn)的辦學(xué)體制仍然是傳統(tǒng)意義上的計(jì)劃體制，“培訓(xùn)機(jī)構(gòu)體系的開放度和競(jìng)爭(zhēng)性不夠、優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源不足與資源相對(duì)過剩并存”。［19］“按市場(chǎng)化模式重新配置培訓(xùn)資源和培訓(xùn)市場(chǎng)要素”、［20］“政府培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、高校、私營培訓(xùn)機(jī)構(gòu)處于同一起跑線上爭(zhēng)取客戶”［21］等觀點(diǎn)越來越引起關(guān)注。但從英國公務(wù)員教育培訓(xùn)辦學(xué)體制市場(chǎng)化的過往來看，完全市場(chǎng)化后的“官方”機(jī)構(gòu)面臨的主要問題是公務(wù)員教育培訓(xùn)必須具備政治敏感性或者政策敏感性與市場(chǎng)化辦學(xué)體制的贏利傾向之間存在較為突出的矛盾。如果完全市場(chǎng)化，我國公務(wù)員教育培訓(xùn)也必然面臨這一問題。此外，我國是社會(huì)主義國家，公務(wù)員教育培訓(xùn)是一種特殊事業(yè)，與意識(shí)形態(tài)緊密相連，知識(shí)的密集度高，進(jìn)入門檻也比較高。［22］完全交給市場(chǎng)，一般的社會(huì)機(jī)構(gòu)又很難到達(dá)要求。建議可采取有限市場(chǎng)化的策略。具體包含以下幾層要求，一是公務(wù)員教育培訓(xùn)主管部門要簡(jiǎn)政放權(quán)，保留宏觀指導(dǎo)、制定規(guī)則、監(jiān)督檢查等職能，把不該管、管不了、管不好的職責(zé)，如承擔(dān)的過多的調(diào)訓(xùn)職責(zé)，下放給辦學(xué)機(jī)構(gòu)，使它們真正成為在規(guī)則范圍內(nèi)自主辦學(xué)主體。二是采取新公共管理運(yùn)動(dòng)中常見的提供公共服務(wù)常見形式如教育培訓(xùn)券、項(xiàng)目招標(biāo)的形式創(chuàng)造內(nèi)部市場(chǎng)，通過加強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)提高效率。三是將公務(wù)員教育培訓(xùn)中的知識(shí)更新的任務(wù)以契約外包、特許經(jīng)營等形式交付普通高?；蚱渌艹袚?dān)的社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。

第四，堅(jiān)持事實(shí)求是的方法論。公務(wù)員教育培訓(xùn)方法論是指用什么樣的方式、方法來認(rèn)識(shí)和實(shí)踐公務(wù)員教育培訓(xùn)，不同的方法論必然在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐公務(wù)員教育培訓(xùn)過程中產(chǎn)生不同結(jié)果。［23］英國公務(wù)員教育培訓(xùn)中所堅(jiān)持的功利主義方法論以政府工作效率為根本目標(biāo)，在很大程度上忽視了公務(wù)員教育培訓(xùn)通過提高公務(wù)員政治素質(zhì)、黨性修養(yǎng)和理論水平、行政能力、公共行政管理水平所產(chǎn)生政治效能、社會(huì)效果、倫理道德效應(yīng)乃至經(jīng)濟(jì)效益。1941年毛澤東在《改造我們的學(xué)習(xí)》一文中指出“‘實(shí)事’就是客觀存在著的一切事物，‘是’就是客觀事物的內(nèi)部聯(lián)系，即規(guī)律性，‘求’就是我們?nèi)パ芯?。我們要從國?nèi)外、省內(nèi)外、縣內(nèi)外、區(qū)內(nèi)外的實(shí)際情況出發(fā)，從其中引出其固有的而不是臆造的規(guī)律性，去找出周圍事變的內(nèi)部聯(lián)系，作為我們行動(dòng)的向?qū)?。而要這樣做，就須不憑主觀想象，不憑一時(shí)的熱情，不憑死的書本，而憑客觀的指導(dǎo)下，從這些材料中引出正確的結(jié)論”。實(shí)事求是是馬克思主義中國化理論成果的精髓，是指導(dǎo)中國革命、建設(shè)、改革的致勝武器。我國的公務(wù)員教育培訓(xùn)也必須堅(jiān)持實(shí)事求是的方法論，從實(shí)際出發(fā)及時(shí)認(rèn)識(shí)并總結(jié)內(nèi)在的規(guī)律性，上升為理論再指導(dǎo)實(shí)踐，使我國公務(wù)員教育培訓(xùn)健康科學(xué)的發(fā)展。

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