促進小微企業(yè)加強職業(yè)安全衛(wèi)生保障的措施

倪雄飛

（仲愷農業(yè)工程學院管理學院 廣東 廣州 510225）

在勞動過程中，勞動者遭遇到來自工作場所的危險因素和有害因素對生命健康的威脅，法律應構建一個針對政府、雇主和勞動者的權利、義務和職責明確的體系來保護勞動者免受工作場所危險因素和有害因素的侵害，并保證在遭受侵害后獲得及時充分的救濟。[1](P136)這就是勞動者應該享有的職業(yè)安全衛(wèi)生權。小微企業(yè)的非正規(guī)化經營，導致其成為職業(yè)危害的重災區(qū)，加強小微企業(yè)對職業(yè)安全衛(wèi)生的保障是我們當前緊迫的任務。

一、職業(yè)安全衛(wèi)生權是小微企業(yè)勞動者實現(xiàn)體面勞動的重要內容

保護勞動者的職業(yè)安全衛(wèi)生權構成了最初勞動法的主要內容，其代表性的法律就是標志著現(xiàn)代勞動法起源的1802 年英國的《學徒健康與道德法》20 世紀以來，對勞動者的職業(yè)安全衛(wèi)生保護進入了一個新的境界，保護勞動者的職業(yè)安全不僅是國家強制雇主應履行的義務，而且也是勞動者應享有的積極權利。[2](P432)20 世紀70 年代以來，西方各國將職業(yè)安全衛(wèi)生權的權利內容由過去的預防和救濟傷害事故，導入到職業(yè)的安全、舒適、體面及健康，從而將職業(yè)安全保護提高到人權保護的高度。進入21 世紀，國際勞工組織所倡導的體面勞動就是要使勞動者享有較充分的就業(yè)并在有保護的環(huán)境中工作、自由表達個人的愿望。體面的勞動應是安全的勞動，安全的勞動對于生產力的提高和經濟增長來說也是一種積極的因素。[3]對于廣大勞動者來講，避免在工作中所導致的傷害、職業(yè)病或其他疾病是實現(xiàn)體面勞動的重要內容。

對于工作在小微企業(yè)的員工來講，其職業(yè)安全衛(wèi)生形勢非常嚴峻，小微企業(yè)是發(fā)生傷亡事故及職業(yè)病危害的主要領域。許多小微企業(yè)缺乏有效的職業(yè)安全衛(wèi)生預防設施：員工沒有受過職業(yè)安全衛(wèi)生風險防范的培訓；沒有設立職業(yè)安全衛(wèi)生崗位，或只是兼職管理；職業(yè)安全衛(wèi)生管理人員的文化及業(yè)務素質較低。有學者對深圳58 家中小企業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生基本狀況的調查顯示，以《國家職業(yè)衛(wèi)生示范企業(yè)評審標準》為基礎，在企業(yè)的組織機構和規(guī)章制度建設、原輔材料和設備管理、職業(yè)病危害事故的應急救援、職業(yè)衛(wèi)生培訓、履行告知義務等方面不符合要求比例均超過50%。[4](P2576)還有學者對中山市1392 家職業(yè)病危害企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生管理現(xiàn)狀進行調查后得出結淪：存在職業(yè)病危害因素的企業(yè)以小型為主，與大中企業(yè)相比，小型企業(yè)生產條件簡陋，職業(yè)病防護設施差，職業(yè)衛(wèi)生管理狀況總體不容樂觀。[5](P382)

二、小微企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生保障不足的原因分析

（一）內部原因分析

我國的小微企業(yè)一般都是私營企業(yè)，其生產經營活動以營利為目的。而要避免勞動過程中的各種可能的職業(yè)危害，必須要采用安全技術、制造和使用無害設備和無害工藝，這些都需要大量的資金投入。小微企業(yè)本身的趨利性使其不愿改善勞動者的工作環(huán)境，不愿意在勞動安全衛(wèi)生方面支付更多的成本。小微企業(yè)追利的動機使其經常以損害勞動者的安全和健康為代價獲取利潤：在違法成本較低的情況下，小微企業(yè)常常選擇不遵守強制性的國家安全衛(wèi)生標準，在違法的情況下獲取利潤。

現(xiàn)代化的生產過程伴隨著新技術、新工藝、新材料的廣泛使用，在生產過程中所產生的安全衛(wèi)生問題越來越多。在勞動過程中存在的各種職業(yè)危害因素，都是由自然規(guī)律支配的。這就需要采取嚴格的技術防范措施防止危害的發(fā)生。從事具有職業(yè)危害工作的勞動者必須具備一定的安全衛(wèi)生知識，企業(yè)也必須建立相應的職業(yè)安全衛(wèi)生管理制度，這些是避免職業(yè)危害的必備條件。但在小微企業(yè)卻很難做到上述兩點。小微企業(yè)的勞動者一般是素質較低的低端勞動者，以農民工居多。即使這些勞動者具備一定的文化知識，但卻很難擁有所從事工作的職業(yè)安全衛(wèi)生知識。小微企業(yè)投入成本對其勞動者進行安全衛(wèi)生知識教育更是遙不可及的事情。小微企業(yè)的雇主即使擁有職業(yè)安全衛(wèi)生知識一般也無暇顧及企業(yè)的日常生產過程，現(xiàn)實中很少有小微企業(yè)聘請專門的安全衛(wèi)生管理人員進行生產過程中的安全管理。小微企業(yè)管理不規(guī)范及其勞動者缺乏必要的安全衛(wèi)生知識是小微企業(yè)安全衛(wèi)生環(huán)境惡化的重要原因。

（二）外部原因分析

勞動者在勞動過程中存在著各種職業(yè)危害因素，但職業(yè)傷害既具有客觀性，又具有可避免性。職業(yè)傷害的客觀性表明勞動保護具有必要性，職業(yè)傷害的可避免性表明勞動保護具有可行性[6](P264)。國家通過制定勞動保護法規(guī)和各種強制性的勞動安全衛(wèi)生標準保護勞動者在勞動中的安全與健康，防患于未然，避免職業(yè)傷害的發(fā)生?！巴椒ú蛔阋宰孕小保髽I(yè)必須嚴格執(zhí)行這些勞動安全衛(wèi)生標準才可能避免勞動過程中對勞動者安全和健康的損害。

與大中企業(yè)相比，小微企業(yè)在執(zhí)行這些勞動安全衛(wèi)生標準時所面臨的外部壓力不足是導致其職業(yè)安全衛(wèi)生環(huán)境差的原因之一。這些外部壓力主要表現(xiàn)在三個方面：第一，政府各監(jiān)管部門的監(jiān)督不利。我國對職業(yè)安全衛(wèi)生的監(jiān)管是多頭管理，缺乏有效的協(xié)調。更為重要的是面對數(shù)量龐大的小微企業(yè)群體，明顯面臨著監(jiān)管力量不足的窘境。小微企業(yè)即使不執(zhí)行職業(yè)安全衛(wèi)生標準也感受不到來自政府的強大壓力。第二，企業(yè)應承擔社會責任的理念對小微企業(yè)壓力較小。大中企業(yè)社會影響大，其經濟實力較強，企業(yè)本身也有意愿承擔社會責任。因此，在執(zhí)行國家安全衛(wèi)生標準方面能夠主動行動。而眾多小微企業(yè)由于經濟實力有限，其承擔社會責任的意愿也不足，有意或無意地忽略國家各種強制性的安全衛(wèi)生標準的執(zhí)行。第三，大中企業(yè)一般都有工會組織，通過工會與大中企業(yè)的集體談判可以有效的保證國家安全衛(wèi)生標準的執(zhí)行。而小微企業(yè)一般沒有工會，也沒有辦法通過集體談判的途徑對企業(yè)施加壓力保證國家安全衛(wèi)生標準的執(zhí)行。

三、促進小微企業(yè)改進職業(yè)安全衛(wèi)生管理的措施

（一）傳統(tǒng)規(guī)制措施的加強

1.完善立法

我國建國初期的《共同綱領》 及以后頒布的《憲法》中都對職業(yè)安全衛(wèi)生作了原則性規(guī)定。20世紀50 年代以來，我國已經頒布了大量的職業(yè)安全衛(wèi)生方面的法律、法規(guī)和規(guī)章。特別是90 年代以來，我國制定了一系列有關職業(yè)安全衛(wèi)生方面的法律， 如《礦山安全法》（1992 年）、《工會法》（1992 年制定，2001 年修改）、《勞動法》（1994 年）、《職業(yè)病防治法》（2001 年）、《安全生產法》（2002年）等；國務院及具勞動行政主管部門以及各地方政府也頒布了大量行政法規(guī)及規(guī)章，國家還先后制定了《工業(yè)企業(yè)噪聲衛(wèi)生標準》、《工業(yè)設計衛(wèi)生標準》等100 多項勞動安全國家標準，目前我國基本上形成了一個包括憲法在內的多層次地保護勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權的法律體系。但由于立法理念更多是從安全生產而非勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權保護的角度進行立法，在眾多有關職業(yè)安全衛(wèi)生的法律、法規(guī)和規(guī)章中對勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生權利及義務的規(guī)定不足；而且，多數(shù)法律規(guī)定的原則性較強，可操作性不足。雖然有些規(guī)定使用了列舉的方式，但沒能考慮到工作場所導致職業(yè)危害的因素不斷變化及發(fā)展的特性，立法的靈活性不足。比如我國《安全生產法》分別對安全義務主體的義務及法律責任進行了列舉式規(guī)定，但難免掛一漏萬。[7](P53)除此以外，我國目前的職業(yè)安全衛(wèi)生立法對企業(yè)的違法行為的處罰也較輕緩。對沒有造成嚴重后果的違法行為不予犯罪化，作為一般違法行為處理；對已經造成嚴重后果的予以犯罪化，但刑罰配置較輕。對一般違法行為的行政處罰主要是警告、數(shù)額不大的罰款或停業(yè)整頓。過低的違法成本沒有對企業(yè)侵害勞動者職業(yè)安全健康的行為起到有效的遏制作用[8](P140)。因此，我國應進一步完善職業(yè)安全衛(wèi)生立法，細化有關規(guī)定，增加可操作性，實現(xiàn)原則性與靈活性的統(tǒng)一。進一步完善對違法行為的處罰機制，增強法律的威懾力。

2.強化監(jiān)管

我國《勞動法》第9 條規(guī)定：“國務院勞動行政部門主管全國勞動工作”，但并沒有明確職業(yè)安全衛(wèi)生工作是否由勞動部門統(tǒng)一管理。而其他的一些法律、法規(guī)則授予了其他行政部門對職業(yè)安全衛(wèi)生工作的部分管理權。如《職業(yè)病防治法》規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一負責職業(yè)病防治監(jiān)督管理工作”：職業(yè)安全工作則由國務院的安全生產監(jiān)督總局統(tǒng)一管理；煤礦安全監(jiān)察部門、公安行政管理部門、工商行政管理部門等對職業(yè)安全衛(wèi)生工作也有一定的管理權限。多頭管理的后果就是各部門之間缺乏配合，效率低下。我國應統(tǒng)一職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察執(zhí)法機構，建立專門的職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察機構。該機構在各地設立分支機構，實行垂直管理，并獨立于地方政府，使其不受地方政府經濟發(fā)展政策的影響[9](P28)。

3.工會的積極參與

工會的性質決定了維護員工的職業(yè)安全衛(wèi)生權是其重要的職責。現(xiàn)階段，我國小微企業(yè)工會組建率較低，2012 年底全國私營企業(yè)達1085.72 萬戶[10]，私營企業(yè)工會達139.7 萬個[11](P51)，由于我國私營企業(yè)絕大多數(shù)都是小微企業(yè)，這樣粗略的估算，小微企業(yè)成立工會的比例不超過13%。由于廣大小微企業(yè)沒有組建工會，或組建的工會不能代表工人，使工會對職業(yè)安全衛(wèi)生工作進行民主管理和民主監(jiān)督不能落到實處。因此，我們應該在小微企業(yè)大力培育工會組織，小微企業(yè)組建工會不應拘泥于在企業(yè)層面組建基層工會，而應組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)工會或工會聯(lián)合委員會。應堅持只要勞動關系存在，就應建立相應的工會組織。員工在工會的組織下，可以對企業(yè)的職業(yè)安全衛(wèi)生工作進行時時監(jiān)督；同時，工會還可以通過集體協(xié)商促進企業(yè)改進職業(yè)安全衛(wèi)生條件，改善工作環(huán)境。有了工會的積極參與，勢必能有效改善小微企業(yè)的職業(yè)安全衛(wèi)生狀況，進一步保障勞動者的職業(yè)安全衛(wèi)生權。

（二）創(chuàng)新性規(guī)制措施的實施

l.構建針對小微企業(yè)的職業(yè)安全衛(wèi)生指導制度

小微企業(yè)及其勞動者缺乏必要的安全衛(wèi)生知識，政府應采取措施彌補這方面的不足，日本的勞動安全衛(wèi)生顧問制度具有重要的借鑒意義。日本的勞動安全衛(wèi)生顧問制度建立于20 世紀70 年代，是根據(jù)1972 年《勞動安全衛(wèi)生法》而設立的，由日本厚生勞動省認證的國家級資質。勞動安全衛(wèi)生顧問是以勞動者的安全和健康為目的，以勞動安全顧問或勞動衛(wèi)生顧問的名義為委托人提供有償服務，對委托方進行勞動安全或衛(wèi)生診斷以及對診斷后的改進進行指導的人員。日本的勞動安全衛(wèi)生顧問制度建立的背景是當時日本的工傷事故和職業(yè)病情況非常嚴重，已經引起了日本社會的嚴重不安和廣泛關注，再加上西方安全管理理論被引入日本，日本政府開始倡導企業(yè)開展積極、自主的勞動安全衛(wèi)生管理。建立安全衛(wèi)生顧問制度的目的就是使那些想提高企業(yè)安全衛(wèi)生管理水平，但缺乏實施能力的企業(yè)，特別是中小企業(yè)能夠利用安全衛(wèi)生顧問制度改善企業(yè)的安全管理水平。日本安全生產中存在的突出問題就是中小企業(yè)事故多，傷亡大，占全年傷亡事故的80%，為解決中小企業(yè)的安全生產問題，由政府出資，鼓勵中小企業(yè)運用安全衛(wèi)生顧問制度提高企業(yè)的安全管理水平。其主要手段就是將注冊勞動安全衛(wèi)生顧問委派到企業(yè)中去實施“ 事故預防特定安全診斷”。這是一個由國家出資、以厚生勞動省所屬的中央勞動災害防止協(xié)會主導、在發(fā)生重大傷亡事故其無力自行制定防范對策的中小企業(yè)中或被指名為特別監(jiān)控單位的中小企業(yè)中進行安全診斷的活動。[12](P62-70)

在激烈的市場競爭中，日本的中小企業(yè)能夠保持旺盛的活力是與包括安全管理在內的政府全方位政策扶持分不開的。為促進中小企業(yè)發(fā)展，我國政府也出臺了眾多扶持中小企業(yè)發(fā)展的對策，但基本沒有勞動安全衛(wèi)生方面的對策。日本的經驗值得我國借鑒：第一，小微企業(yè)一般沒有專門的勞動安全衛(wèi)生技術管理人才，現(xiàn)職管理人員一般也不掌握現(xiàn)代安全管理所要求的知識和技能，基本沒有建立勞動安全衛(wèi)生管理體制。因此，小微企業(yè)急需專業(yè)安全技術人員的指導。第二，小微企業(yè)由于經濟實力有限，沒有能力雇傭專業(yè)人才進行安全衛(wèi)生管理，需要政府扶持。由政府出資，為小微企業(yè)委派安全衛(wèi)生顧問正好解決了這兩個問題。因此，要想切實地提高小微企業(yè)的安全衛(wèi)生管理水平，由政府出資從外部為在勞動安全衛(wèi)生方面需要重點關注的小微企業(yè)提供職業(yè)安全衛(wèi)生指導是關鍵因素，目前我國已經建立了注冊安全工程師制度，該制度是為了提高生產經營單位內部或中介機構內部與安全生產管理、安全工程技術業(yè)務有關的從業(yè)人員的素質或業(yè)務水平，提供企業(yè)安全生產水平而設立的。我國應借鑒日本的經驗，建立為小微企業(yè)委派注冊安全工程師的機制，從而改善小微企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生的現(xiàn)狀，保證小微企業(yè)勞動者的職業(yè)安全衛(wèi)生權。

2.建立利益誘導機制促使小微企業(yè)改善職業(yè)安全衛(wèi)生環(huán)境

小微企業(yè)的趨利本性常常使其違反職業(yè)安全衛(wèi)生法律或標準進行生產經營活動，而政府有限的行政監(jiān)察不足以覆蓋所有小微企業(yè)，較低的違法成本使小微企業(yè)的安全衛(wèi)生環(huán)境日益惡化。小微企業(yè)之所以不愿意遵守安全衛(wèi)生法律或標準，就在于這樣做只會增加成本，卻不能獲得明顯的收益。而政府采取的財政補貼或稅收優(yōu)惠等各種經濟政策工具卻可以改變小微企業(yè)的行為預期，如果遵守安全衛(wèi)生方面的法律法規(guī)或各種標準，雖然支付了一些成本，但卻可以從政府的各種經濟政策工具中獲取更大的收益，客觀上會誘導企業(yè)自愿遵守安全衛(wèi)生方面的法律法規(guī)或各種標準。

政府的執(zhí)法應該轉換思路，從命令控制的行政執(zhí)法轉向建立各種利益誘導機制，促使小微企業(yè)積極、主動遵守職業(yè)安全衛(wèi)生法律法規(guī)、執(zhí)行安衛(wèi)生標準，改進本企業(yè)的工作環(huán)境，使勞動者的安全和健康獲得充分的保障。這些利益誘導機制包括財政、稅收、金融等多種方式。第一，財政手段。給予財政補貼、提供財政基金等是政府促進小微企業(yè)發(fā)展采取的重要扶持手段。但這些財政手段不是普惠的，而是有選擇性的，其功能是在小微企業(yè)的弱勢領域通過扶助促進小微企業(yè)發(fā)展。政府可以對那些職業(yè)危害較嚴重行業(yè)的小微企業(yè)給予一定的財政補貼以改善勞動條件；對于在職業(yè)安全衛(wèi)生環(huán)境作出明顯改善的小微企業(yè)給予則政獎勵，如提供基金或政府合同等以誘導其他小微企業(yè)的效仿。第二，稅收手段。對小微企業(yè)給予稅收優(yōu)惠是各國政府扶持小微企業(yè)發(fā)展的共同做法。小微企業(yè)獲得稅收優(yōu)惠的最直接好處是減少了企業(yè)的負擔，增加了資本積累，為小微企業(yè)擴大再生產提供了物質保證。如果小微企業(yè)普遍獲得稅收優(yōu)惠，可以使小微企業(yè)有資金實力改善勞動條件，給付員工更多的工資、更好的福利待遇等。稅收優(yōu)惠也可以有選擇性地使用，把稅收優(yōu)惠作為一種激勵手段，對于那些在職業(yè)安全衛(wèi)生領域愿意并已經作出一定改進的小微企業(yè)進行適用。第三，金融手段。小微企業(yè)融資困難是各國普遍遇到的一個難題，為小微企業(yè)提供金融支持是間接扶持小微企業(yè)發(fā)展的重要途徑。金融手段也可以作為一種激勵工具，對于那些愿意并已經采取一定措施改善勞動者職業(yè)安全衛(wèi)生條件的小微企業(yè)提供融資幫助，將對小微企業(yè)具有巨大的誘惑力。

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