對渭河綜合整治后防洪工程管理體制和維護經(jīng)費問題的思考

孫西文 王亞梅

（陜西省江河水庫管理局 陜西 西安 710018）

渭河綜合整治前特別是渭河下游防洪安全問題十分突出，為保證渭河流域經(jīng)濟社會快速發(fā)展，在新的歷史情況下，省委省政府于2011年著手開始對渭河全線進行系統(tǒng)治理，徹底根治渭河水患。截止目前，渭河全線整治工程陸續(xù)完成，后續(xù)防洪工程管理工作任務(wù)非常繁重，要實現(xiàn)此項工作又好又快發(fā)展，必須吸取過去重建設(shè)輕管理的教訓，不僅要重建，更要重管，堅持雙管齊下，防止剛完成整治即面臨失管，確保渭河防洪安全，為陜西經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，充分發(fā)揮防洪工程效益。目前渭河防洪工程管理呈現(xiàn)出省級專管、屬地管理、專管屬地相結(jié)合管理三種體制，存在分段管理，矛盾突出等主要問題。所以，渭河綜合整治后，工程管理如何進行成為了當前渭河綜合整治后工作的當務(wù)之急，值得思考與研究。

1 現(xiàn)狀

陜西段渭河全長512km，從上往下渭河流經(jīng)了寶雞市、楊凌區(qū)、咸陽市、西安市、渭南市5個地區(qū)。其中上游段長124km，從省界至寶雞峽渠首；中游段長180km，從寶雞峽渠首至咸陽市鐵路橋，下游段（即陜西省三門峽庫區(qū)）長208km，從咸陽市鐵路橋至渭河入黃口。

渭河上游段為峽谷段，基本沒有防洪工程。渭河在中游河段綜合整治后建成堤防364.8km，各種壩垛3025座；渭河下游河段即三門峽庫區(qū)段綜合整治后建成渭河干流堤防329.33km，南山支流堤防131.33km，北洛河堤防 74.14km，河道整治工程63處，各類壩垛2392座，南山支流防渭河倒灌水閘3座。

渭河防洪工程管理體制目前有三種，一是省級流域管理機構(gòu)專管，即渭河下游渭南地區(qū)境內(nèi)的干流防洪工程管理由渭河流域管理局負責管理；二是地方屬地管理，即渭河中游及庫區(qū)南山支流防洪工程由工程所在地的河道管理部門進行管理；三是專管屬地相結(jié)合管理，即渭河下游的西安市、咸陽市境內(nèi)防洪工程管理由渭河流域管理局及工程所在地的河道管理部門共同進行管理工作，行政上受地方水行政主管部門領(lǐng)導，業(yè)務(wù)上受渭河流域管理局管理。

渭河綜合整治后防洪工程經(jīng)測算，年需維修養(yǎng)護經(jīng)費約1.72億元。其中渭河中游年需0.78億元；渭河下游（包括三門峽庫區(qū)范圍內(nèi)南山支流工程）年需0.94億元。

目前維修養(yǎng)護經(jīng)費實際到位情況：一是從2006年開始，渭河流域管理局通過黃委會向國家爭取，只落實了渭河下游高陵耿鎮(zhèn)橋以下渭河干流防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費0.22億元；二是從2009年開始，渭河流域管理局通過省廳向省財政爭取，落實了渭河下游咸陽鐵路橋至高陵耿鎮(zhèn)橋以上以及洛河、南山支流庫區(qū)范圍內(nèi)部分防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費，每年約600萬元左右。渭河下游防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費缺口0.66億元目前沒有落實，渭河中游防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費0.78億元地方與省級財政均未落實，工程剛已建成就面臨著失管，形勢嚴峻。

2 存在的問題

渭河綜合整治后，防洪工程管理工作涉及區(qū)域多、戰(zhàn)線長、規(guī)模大，工程管理任務(wù)急劇增加，新問題也逐漸突出。

2.1 分段管理，矛盾突出。

渭河三種防洪工程管理體制，由于不同的管理級別、不同經(jīng)費來源，導致了不同的防洪工程管理標準和要求，標準和要求的不同導致了管理效果差異很大。特別是渭河屬地管理，涉及管理行業(yè)多、部門多，各行業(yè)、部門之間分割管理，如果缺乏完善的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，極易導致事權(quán)不明，上下游、左右岸難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一等突出問題加大。渭河沿線城市密集，在各項事業(yè)飛速發(fā)展的今天，各地市縣勢必追求各自利益最大化，市縣區(qū)之間不可避免地會出現(xiàn)爭奪資源、推諉責任等問題。目前渭河全線整治工程即將完成，急需要對工程管理主體進行明確。

2.2 體制不順，中游維修養(yǎng)護經(jīng)費難以落實，工程面臨失管。

2006年6 月，陜西省渭河流域管理局正式成立，省政府賦予該單位在防洪工程管理方面的職責是：“組織實施渭河防洪工程的建設(shè)與管理”。由于各種原因，渭河流域管理局在渭河防洪工程建設(shè)與管理方面的職能一直未能得到落實。從2009年開始，渭河流域管理局通過省廳向省財政爭取，落實了渭河下游咸陽鐵路橋至高陵耿鎮(zhèn)橋以上以及洛河、南山支流庫區(qū)范圍內(nèi)部分防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費。渭河中游防洪工程由于地方財政有限，每年僅是數(shù)量非常有限的維護費，防洪工程維修養(yǎng)護工作難以開展。隨著渭河全線整治工程的完成，工程需要的維修養(yǎng)護經(jīng)費更多，按照以前的體制，工程剛建成就面臨失管。要想通過省級財政和國家級財政落實渭河防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費，必須將渭河防洪工程管理職能賦予渭河流域管理局，這樣做才符合中省相關(guān)維修養(yǎng)護經(jīng)費使用辦法及政策。

3 措施建議

對于防洪工程而言,建設(shè)是基礎(chǔ),管理是關(guān)鍵,使用是目的?！叭纸?七分管”,工程管理的好壞直接影響到防洪工程的效益發(fā)揮以及工程的正常運行。因此,加強統(tǒng)一的防洪工程管理工作,確保防洪工程安全并處在最佳工作狀態(tài),發(fā)揮、挖掘工程的潛力,更應(yīng)放在工作的首要位置。

3.1 深化改革，統(tǒng)一管理，確保防洪工程管理有效運行。

目前，國內(nèi)外主要河流管理體制是以流域管理為主。渭河綜合整治完成后，防洪工程管理工作將是任務(wù)最重、工作量最大、常態(tài)化最高的一項重要工作，需要一種行之有效的管理體制來保證其安全運行。從科學可持續(xù)發(fā)展的角度以及當前實際情況來看，渭河防洪工程由渭河流域管理局直接管理應(yīng)該是最好的管理體制。渭河統(tǒng)一管理有利于上下游、左右岸統(tǒng)籌兼顧，全面開展防洪工程維修養(yǎng)護工作，確保工程安全運行；又利于防洪科學調(diào)度，有針對性地進行防守分配，確保渭河整個防洪安全。但是，從目前渭河管理體制來看，渭河渭南以下河段由渭河流域管理局直接管理，咸陽鐵路橋至臨潼高陵河段由渭河流域管理局業(yè)務(wù)管理，咸陽鐵路橋以上中游河段由地方管理，這種管理體制要轉(zhuǎn)變到全線直接管理體制，難度較大，要有一個過程。從目前實際情況來看，渭河下游直管，中游業(yè)務(wù)管理是當前最好的、最容易操作的管理體制，也是最終實現(xiàn)全線直管的必經(jīng)階段。

3.2 加強庫區(qū)專管，強化與中央、黃河流域管理機構(gòu)緊密聯(lián)系。

黃河三門峽水庫淹沒區(qū)和影響區(qū)涉及陜西、山西、河南三省，為減少洪水災(zāi)害，保護反庫移民生命財產(chǎn)安全，三門峽建庫后不久，國家就在三省分別成立了三門峽庫區(qū)管理局，負責庫區(qū)范圍內(nèi)的防汛、治理、工程管理等工作。三門峽水庫1960年建成后，發(fā)揮了很大的社會效益和經(jīng)濟效益，一是確保了黃河下游55年的歲歲安瀾，促進了黃河下游社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，這是中華民族幾千年來對黃河洪水災(zāi)害的歷史性改寫；二是水庫的建成在供水、發(fā)電、灌溉等方面為國家產(chǎn)生了豐厚的經(jīng)濟效益。但是水庫的修建，陜西又付出了沉重的代價，為顧全大局，陜西獻出了百萬畝土地作為水庫滯洪和淹沒，搬遷了潼關(guān)縣，撤消了朝邑縣，移民人數(shù)達28.7萬之多人，滯洪區(qū)及其影響區(qū)面積和移民數(shù)量分別占整個三門峽庫區(qū)的83%和82%，可以說，黃河下游的安瀾和快速發(fā)展在一定程度上是用陜西人民的沉重代價換來的。所以，建庫以來黨和國家領(lǐng)導人一直關(guān)心關(guān)注庫區(qū)有關(guān)問題，國家有關(guān)部委和黃河流域管理機構(gòu)高度重視陜西省三門峽庫區(qū)管理工作，將庫區(qū)防洪工程管理納入了黃河流域工程管理體系統(tǒng)籌考慮。因此，我省庫區(qū)專管機制應(yīng)繼續(xù)加強，爭取國家的投資與支持。

3.3 爭取多種途徑，足額落實防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費。

制約渭河防洪工程管理的最大因素是工程維護經(jīng)費是否足額落實。渭河綜合整治后，工程成倍增加，現(xiàn)在僅有的維修養(yǎng)護經(jīng)費遠不能滿足現(xiàn)有工程需要。要長期維護好渭河綜合整治成果，必須在足額落實防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費上下功夫，爭取多種途徑來足額落實，一是可通過省上補助、地方配套的辦法來激勵地方落實渭河中游河段防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費；二是可通過省財政足額落實渭河咸陽鐵路橋至耿鎮(zhèn)橋河段以及庫區(qū)范圍內(nèi)南山支流防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費；三是可通過黃河水利委員會，促成中央財政足額解決渭河下游（三門峽庫區(qū)范圍內(nèi)）防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費。通過以上途徑，促成渭河防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費得到有效落實，為統(tǒng)一管理做好有效準備。

3.4 長期積極爭取，力爭將渭河整個防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費納入國家財政部門預(yù)算。

渭河防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費為什么要納入國家財政部門預(yù)算，原因有以下兩條：

一是渭河下游三門峽庫區(qū)洪水災(zāi)害問題與國家修建三門峽水庫有重要關(guān)系。三門峽水庫建成后，給黃河下游人民帶來社會穩(wěn)定，經(jīng)濟快速發(fā)展。但是陜西庫區(qū)人民遭受洪水侵害嚴重，據(jù)統(tǒng)計，三門峽建庫以來，18個年份發(fā)生了決口，幾乎三年一次，決口數(shù)量達78處之多，淹沒農(nóng)田750萬畝，倒塌房屋22萬多間，直接經(jīng)濟損失上千億元，地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展較慢、社會不穩(wěn)定因素逐漸增多，時有移民上訪鬧事。為徹底解決渭河洪災(zāi)等問題，陜西傾全省之力，投資600多億對渭河進行綜合整治，目前陸續(xù)完工。要確保這些防洪工程的安全運行，必須做到維修養(yǎng)護經(jīng)費足額到位，僅憑陜西財政能力很難足額支付，所以國家應(yīng)考慮補償陜西財政將渭河防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費納入國家財政部門預(yù)算，每年予以落實。

二是國家從2011年中央一號文件后每年給中西部地區(qū)公益性水利工程補助9個億左右維修養(yǎng)護經(jīng)費，渭河作為黃河的最大支流渭河三門峽庫區(qū)洪水災(zāi)害又是由國家修建水庫形成的，所以國家補助應(yīng)最先考慮渭河防洪工程維修養(yǎng)護經(jīng)費的問題，最好納入國家財政部門預(yù)算。

4 結(jié)語

新的歷史，新的任務(wù)，渭河綜合整治后，防洪工程如何管理，目前沿渭各級政府都在思考與研究，但是從長遠發(fā)展以及國內(nèi)外呈現(xiàn)以流域管理為主線的江河湖泊管理格局來看，渭河防洪工程統(tǒng)一管理是目前唯一正確的選擇，至于統(tǒng)一管理的具體形式除上述對策外也可直接把行政業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理；也可把渭河作為黃河最大的支流以及歷史遺留問題來考慮，納入黃河流域統(tǒng)一管理也是一種不錯的選擇，利國利民、利陜西。陜西水利