統(tǒng)一思想 創(chuàng)新機(jī)制為加快水利改革發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)融資保障

◎省水利廳副巡視員 李永杰

近年來，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等水安全問題已成為我省建設(shè)“三個(gè)陜西”的“瓶頸”，而資金緊缺則是問題的關(guān)鍵。按照國家水利投融資會議精神及有關(guān)政策，結(jié)合我省實(shí)際，現(xiàn)就如何創(chuàng)新水利籌融資機(jī)制，綜合利用市場化方式多渠道大規(guī)?；I措金融及社會資本，保障水利建設(shè)資金需求，談幾點(diǎn)思考意見。

一、充分認(rèn)識破解水利投入短缺問題對加快水利發(fā)展的重要性和緊迫性

“十二五”以來，按照省委、省政府治水興陜重大決策部署，水利廳黨組帶領(lǐng)各級水利部門，緊緊抓住國家加快水利改革發(fā)展新機(jī)遇，累計(jì)投入803億元，開工建設(shè)渭河綜合整治、引漢濟(jì)渭等一大批重大和民生水利工程，掀起了陜西水利建設(shè)歷史上又一個(gè)新高潮。隨著這些項(xiàng)目的啟動實(shí)施和加快推進(jìn)，水利建設(shè)資金需求進(jìn)入高峰期，而受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大以及我省財(cái)力所限，水利資金供需矛盾十分突出。盡管各級水利部門通過水利企業(yè)貸款、股權(quán)融資以及BT、BOT等市場化融資方式累計(jì)籌措社會資本245.8億元，在一定程度上緩解了供需矛盾，但至2014年末，全省水利建設(shè)資金缺口仍有300余億元，其中渭河綜合整治工程資金缺口達(dá)到90余億元，省級資金缺口達(dá)到21億元，已直接影響到省委省政府治水興陜戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。從縱向上看，我省社會資本投入僅占全省水利總投入不到30%，水利投資仍主要依靠國家財(cái)政性投入“一條腿走路”，社會資本投入不足，投入結(jié)構(gòu)不盡合理。從橫向上看，我省2014年社會資本水利投入規(guī)模為79.3億元，而同期東部浙江省、中部湖南省以及西部貴州省已分別達(dá)到116億元、100億元和107億元。我省水利市場化投融資機(jī)制尚未全面建立，市場投資規(guī)模在50億—70億元徘徊，市場化融資程度和規(guī)模尚難以滿足大規(guī)模水利建設(shè)的要求。

2015年是“十二五”水利發(fā)展規(guī)劃的收官之年，也是科學(xué)謀劃“十三五”發(fā)展啟動之年。根據(jù)我省編報(bào)的中央投資三年（2016年-2018年）滾動規(guī)劃情況，“十三五”前三年，全省部分重大及民生水利工程投資需求已達(dá)到1031億元，年均需求344億元，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2011年-2020年十年全省預(yù)計(jì)全社會年均水利投資水平。若從全省范圍內(nèi)“十三五”水利建設(shè)所需資金來看，也將有不小的差距。通過數(shù)理分析，把水利建設(shè)投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃兩條曲線，把我省近十年政府投資與市場融資劃兩條曲線，相對概念是政府投資增長、市場投資下降，市場融資占總投資的比例在降低。水利投資短缺，特別是社會資本投入不足問題已成為新水情形勢下加快實(shí)現(xiàn)治水興陜戰(zhàn)略目標(biāo)的“瓶頸”，影響到水利投資拉動經(jīng)濟(jì)增長作用的發(fā)揮。為此，轉(zhuǎn)變思想觀念，充分發(fā)揮市場作用，全面建立健全政府與市場有機(jī)結(jié)合的籌融資新機(jī)制，綜合利用市場化方式大規(guī)?；I措金融和社會資本，認(rèn)識轉(zhuǎn)變?yōu)橐獜耐俄?xiàng)目到投基金的轉(zhuǎn)變，從財(cái)政直接撥款扶持轉(zhuǎn)向市場化專業(yè)化扶持，使投資效益更大化，破解水利投資短缺難題十分重要，迫在眉睫。

二、建立健全政府主導(dǎo)下的水利籌融資新機(jī)制

水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，是公共財(cái)政投入的主要領(lǐng)域。但國家財(cái)政資金也是有限的，難以滿足加快水利改革發(fā)展的需求。未來我省水利籌融資工作的總體思路是：堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，綜合運(yùn)用“投資、貸款、債券、基金、證券”等市場化融資方式，撬動金融和社會資本投入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為加快水利發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金保障。同時(shí)，在建設(shè)和資金需求高峰期過后，再由公共財(cái)政分年度償還，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模水利建設(shè)投資在幾代人之間的公平負(fù)擔(dān)。

當(dāng)前，在確保各級政府水利投入不斷增長的同時(shí)，我省擬從以下幾個(gè)方面加快建立健全以政府主導(dǎo)的水利市場化融資新機(jī)制：一是按照國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（即國發(fā)43號文），建立“借、用、還”相統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理機(jī)制，由省政府按照國家批準(zhǔn)的地方政府債規(guī)模，發(fā)行一般政府債券用于公益性水利項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)行專項(xiàng)政府債券用于有一定收益的準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目建設(shè)，以此彌補(bǔ)當(dāng)前公共財(cái)政水利投入缺口。二是按照“政企分開，行業(yè)管理，市場運(yùn)作”的原則，建立水行政主管部門指導(dǎo)和管理下的水利投融資平臺，通過政府注入資本金、水利行業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)整合劃撥、設(shè)立重大水利工程投資基金、財(cái)信擔(dān)保、水權(quán)置換以及水利資產(chǎn)證券化等市場化方式籌措金融和社會資本，建立水利項(xiàng)目與資本運(yùn)作有機(jī)結(jié)合機(jī)制，破解建設(shè)資金短缺難題。當(dāng)前各有關(guān)單位應(yīng)緊緊抓住國家開發(fā)性金融重大水利工程專項(xiàng)過橋貸款政策機(jī)遇，盡可能充分利用低成本的專項(xiàng)過橋貸款，統(tǒng)籌解決好重大水利工程及農(nóng)村飲水、大型灌區(qū)續(xù)建配套省級配套資金缺口問題。三是按照國家政府與社會資本合作即PPP項(xiàng)目融資模式有關(guān)要求，建立我省重大水利工程建設(shè)政府與社會資本合作機(jī)制，評估篩選一部分投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、經(jīng)營收益較好的引調(diào)水和重點(diǎn)水源工程，依據(jù)《政府采購法》規(guī)定擇優(yōu)選定項(xiàng)目合作伙伴，由政府與企業(yè)簽訂項(xiàng)目合同，約定合作雙方權(quán)利與義務(wù)，由企業(yè)融資開工建設(shè)并運(yùn)營水利工程，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，收益共享。四是積極爭取政府出臺稅收減免、財(cái)政貼息、水價(jià)補(bǔ)貼、政府補(bǔ)助、購買服務(wù)以及水利工程冠名權(quán)等優(yōu)惠政策，建立健全有利于吸引社會資本進(jìn)入的政策機(jī)制，鼓勵(lì)并吸引企業(yè)、個(gè)人等社會有識之士投資農(nóng)田水利、水土保持等水利工程建設(shè)。

三、水利投融資公司市場化運(yùn)作現(xiàn)實(shí)路徑

在建立健全上述市場化籌融資機(jī)制的前提下，我省應(yīng)著重從以下幾方面做好市場化籌融資工作。

（一）推動設(shè)立重大水利工程投資基金。依托水利投融資平臺作為政府出資人代表，采取省級財(cái)政注資引導(dǎo)，吸收民間資本、金融機(jī)構(gòu)和大型國有企業(yè)等社會投資認(rèn)購方式，發(fā)起設(shè)立我省重大水利工程投資基金，實(shí)行市場化運(yùn)作，吸引社會資本投資重大水利工程建設(shè)，充分發(fā)揮財(cái)政資金放大效應(yīng)。如2014年，由陜西省人民政府注資并要求陜西旅游集團(tuán)發(fā)起，聯(lián)合國家開發(fā)銀行、平安銀行、中信集團(tuán)等共同成立我省首個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)投資基金，現(xiàn)已達(dá)到50億元總規(guī)模。該基金誕生后，將按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行運(yùn)作。

（二）充分發(fā)揮政策性融資擔(dān)保公司作用。按照“水潤三秦，水美三秦，水興三秦”的戰(zhàn)略目標(biāo)，結(jié)合規(guī)劃確定的重大水利工程建設(shè)融資計(jì)劃任務(wù)，由各級財(cái)政部門出資入股建立財(cái)信擔(dān)保公司，同時(shí)按照混合所有制經(jīng)濟(jì)要求引進(jìn)民營資本進(jìn)行增資擴(kuò)股，不斷壯大公司擔(dān)保實(shí)力，為水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資提供融資擔(dān)保服務(wù)，解決水利工程融資擔(dān)保難的問題。如我省安康市財(cái)信擔(dān)保公司成立于2005年4月，由市、區(qū)財(cái)政部門發(fā)起設(shè)立，注冊資金2000萬元。根據(jù)市政府做大做強(qiáng)財(cái)信擔(dān)保公司的決定，通過六次增資擴(kuò)股，十一個(gè)縣（區(qū)）財(cái)政全部投資入股，公司注冊資本金達(dá)到4.9億元，擔(dān)保能力達(dá)到55億元。2014年財(cái)信擔(dān)保公司注冊資金增加到7.1億元，擔(dān)保能力達(dá)到76億元。

（三）深入推進(jìn)水權(quán)交易制度改革。水權(quán)是與水資源有關(guān)的各種權(quán)利的總稱，屬于物權(quán)范疇，包括水資源所有權(quán)和各種水資源使用權(quán)。今年中央一號文件明確，建立健全水權(quán)制度，開展水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和水權(quán)交易的成功經(jīng)驗(yàn)。黨的十八屆三中全會提出“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”為水權(quán)改革指明了方向，也為通過水權(quán)交易方式籌措水利工程建設(shè)資金提供了政策依據(jù)。隨著最嚴(yán)格水資源管理制度的深入實(shí)施，國家以及我省年度取用水總量分配指標(biāo)、江河水量分配方案以及跨流域調(diào)水工程分水指標(biāo)已基本明確。在不突破總量控制的前提下，通過區(qū)域間行業(yè)間水權(quán)交易及置換，優(yōu)化水資源配置，同時(shí)為水利工程籌措建設(shè)資金。成立省級水權(quán)交易中心，以重大水源為突破口，以市場化水權(quán)交易和購買水的使用權(quán)籌集資金，各類供水項(xiàng)目首先要明確初始水權(quán)，按照基本水價(jià)一次性交付一定水權(quán)交易金。再由水權(quán)所有者統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)用水狀況，通過有償轉(zhuǎn)讓方式由使用者繳納權(quán)利金獲得取水權(quán)。通過水權(quán)交易，籌集建設(shè)資金，另一方面也為確保農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水不被擠占，關(guān)中地區(qū)地下水超采控制在紅線以內(nèi)提供經(jīng)濟(jì)約束，更重要的是水資源是稀缺資源、水資源具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的理念得以體現(xiàn)，初步形成了反映水資源稀缺程度的價(jià)格體系和市場。

（四）加快水利資產(chǎn)證券化進(jìn)程。

資產(chǎn)證券化是西方發(fā)達(dá)國家解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的重要手段。資產(chǎn)證券化是將缺乏流動性的資產(chǎn),轉(zhuǎn)換為在金融市場上可以自由買賣的證券的行為,使其具有流動性。水利基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)收益可預(yù)測性強(qiáng)、收益期長且相對穩(wěn)定，并能夠隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步增加,比較適合采用資產(chǎn)證券化方式融資。改革開發(fā)30年以來，我省累計(jì)完成水利固定資產(chǎn)投資1500余億元，已形成了大量存量資產(chǎn)，若經(jīng)過重新評估，存量資產(chǎn)價(jià)值還將更高。通過控制優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，利用資產(chǎn)證券化技術(shù)，在不同市場環(huán)境下，設(shè)計(jì)發(fā)行不同期限、不同風(fēng)險(xiǎn)等級的產(chǎn)品，滿足不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的投資者需求，能夠把不可流動的水利基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)化為可轉(zhuǎn)讓的有價(jià)證券，能夠把原來由相關(guān)建設(shè)管理單位（或政府）的資產(chǎn)收益權(quán)，變?yōu)橘Y本市場上很多投資人持有的抵押證券，從而實(shí)現(xiàn)水利工程在資本市場上的直接融資。這一做法既符合中央“用好增量，盤活存量“的政策，促進(jìn)了水利融資實(shí)體的發(fā)展壯大，彌補(bǔ)了水利建設(shè)資金缺口，同時(shí)也間接地破解了民間資本投入水利缺乏有效途徑的難題。陜西水利