中國古代巡視制度的歷史價值以及對現(xiàn)行巡視制度的啟示

薛 冰

（中共天津市委黨校，天津300191）

一、中國古代巡視制度的顯著特點

中國古代巡視制度既作為歷朝歷代維護(hù)統(tǒng)治地位和加強(qiáng)中央集權(quán)的重要監(jiān)察手段，又是整肅吏治與施行廉政的重要途徑，其主要特點體現(xiàn)在如下幾個方面。

（一）行使巡視監(jiān)察職權(quán)的官員具有很大的權(quán)威性。中國漢代刺史的秩位只有六百石，卻能監(jiān)督巡察二千石的地方郡縣官員。他們代表皇帝行使巡視監(jiān)察職權(quán)，能夠?qū)崿F(xiàn)“以小監(jiān)大”“以卑督尊”。

（二）巡視監(jiān)察具有充分的時間保證。漢武帝時期負(fù)責(zé)巡視監(jiān)察全國各郡縣的刺史一般固定在每年8月份開始巡視監(jiān)察各地方，一直持續(xù)到年底結(jié)束，而且除非有重大情形需要延長之外，一般巡視監(jiān)察地方郡縣的時間是4個月左右。發(fā)展到唐代，中央委派監(jiān)察御史巡視監(jiān)察地方的時間一般為半年左右。發(fā)展到明清時期，巡視監(jiān)察地方的時間愈來愈長，諸如明代巡按御史用大半年的時間巡視監(jiān)察所轄區(qū)域。從發(fā)展的趨勢看，愈到后來，巡視監(jiān)察地方的時間愈長。與此同時，行使巡視監(jiān)察職責(zé)的官員定期流動，并不長駐一地，以防與地方官員形成裙帶關(guān)系或利益集團(tuán)。

（三）具備完善的巡視監(jiān)察制度規(guī)定。中國古代歷朝歷代都非常注重巡視監(jiān)察官吏的選拔、任命、授權(quán)和考核，對于巡視監(jiān)察官吏的職責(zé)范圍、行使方式、責(zé)任追究和結(jié)果處理等都制定專門的制度。如宋代明確規(guī)定監(jiān)司要在一年（或二年）固定時間內(nèi)巡視監(jiān)察完畢所轄各州縣，且明確規(guī)定參加巡視監(jiān)察的組成人員以及巡視監(jiān)察地方時在所轄各州縣停留的時間，即“無公事不得住過三日”。如果違反上述關(guān)于巡視監(jiān)察的規(guī)定，則監(jiān)司官員要受到處罰。這樣的規(guī)定有利于提高和加強(qiáng)巡視監(jiān)察官員自身的主動性和廉潔性，避免其與地方官員形成裙帶關(guān)系或者利益團(tuán)體。

（四）制定完備的巡視監(jiān)察法律規(guī)定。中國古代把巡視監(jiān)察制度上升至法律法規(guī)的層面，有利于巡視監(jiān)察工作的開展。例如，漢代的《刺史六條問事》、隋代的《刺史巡察六條》，這兩個六條成為自漢代開始中央派遣到全國各地開展巡視監(jiān)察工作所遵循的規(guī)定。唐代制定頒布的《巡察六條》比漢六條、隋六條的規(guī)定還要規(guī)范嚴(yán)格。明代在吸收借鑒前朝的基礎(chǔ)之上，先后制定了《出巡相見禮儀》《奏請差點》《巡歷事例》和《御史回道考察法規(guī)》，進(jìn)一步明確了巡視監(jiān)察的職責(zé)權(quán)限[1]。歷朝歷代所制定實施的這些巡視監(jiān)察法律明確了巡視監(jiān)察的職責(zé)權(quán)限，使得巡視監(jiān)察官員在法律的框架內(nèi)開展巡視工作，彰顯了我國自古開展巡視監(jiān)察工作便有法可依。

（五）注重對巡視官員職責(zé)權(quán)限的設(shè)置。中國古代巡視監(jiān)察制度有一個很重要的特點，就是“人眾、秩卑、權(quán)重、職廣、位顯”。所謂“人眾”，不僅是指巡視監(jiān)察官員在政府機(jī)構(gòu)編制中占有相當(dāng)?shù)谋壤?，而且兼?fù)監(jiān)察職責(zé)的官員往往更多。所謂“秩卑”，指巡視監(jiān)察官員往往品級較低。明代的監(jiān)察御史秩正七品，同地方的芝麻縣官一個級別，給事中也僅僅只有從七品。“權(quán)重”則是說巡視監(jiān)察的部門和官員擁有較大的權(quán)限，并在行使巡視監(jiān)察職權(quán)時具有相對的獨(dú)立性?！奥殢V”則是說巡視監(jiān)察的職責(zé)、對象、范圍十分廣泛。而“位顯”是指巡視監(jiān)察官員的地位顯要[2]。“人眾、秩卑、權(quán)重、職廣、位顯”的好處是保證巡視監(jiān)察官員能夠充分行使巡視監(jiān)察職權(quán)而不受他人干預(yù)，監(jiān)督和考核各級官員能夠不畏權(quán)貴，獨(dú)立行使巡視監(jiān)察和懲處大權(quán)。

二、中國古代巡視制度的法治價值和歷史作用

縱觀中國古代巡視制度的歷史演進(jìn)與發(fā)展嬗變，其已成為歷朝歷代普遍運(yùn)用的重要監(jiān)察手段與形式，其重要作用主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

（一）巡視監(jiān)察制度注重實地檢查和考績政務(wù)，強(qiáng)化了對地方官員的監(jiān)督與考核，有利于防止地方官員貪污腐敗和違法亂紀(jì)。這種自上而下的巡視監(jiān)察方式，改變了坐鎮(zhèn)受理吏民檢舉的單一被動監(jiān)察方式，采取主動出擊、實地巡察的巡視監(jiān)察方式，在一定程度上減少了坐鎮(zhèn)監(jiān)督容易出現(xiàn)的虛監(jiān)、失監(jiān)的官僚主義和形式主義，提高了巡視監(jiān)察的實際效果，打破了地方官員長期任職形成的利益集團(tuán)或者裙帶關(guān)系，及時發(fā)現(xiàn)并解決地方政府和官員出現(xiàn)的不法問題，使地方上的一些不法官員及時受到懲治，提高了巡視監(jiān)察工作的實效和水平。

（二）自上而下的巡視監(jiān)察制度有利于中央對全國各地方的掌控和監(jiān)督，有力地維護(hù)了中央政權(quán)統(tǒng)治和國家統(tǒng)一。中央定期委派巡視監(jiān)察官員對地方政府和官員的布政施道與昭案獄情進(jìn)行考績和察舉，真正掌握地方政府和官員的實際工作情況，以及了解與體察百姓的呼聲和疾苦，遏止危及中央集權(quán)統(tǒng)治的不穩(wěn)定因素，破解地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)由于長期任職于一地而造成的難于監(jiān)督和利益糾葛，打破地方政府和官員的欺上壓下與瞞而不報，使得中央能夠及時、準(zhǔn)確和真實地掌握地方的實際情況，并進(jìn)而有針對性地化解問題，從而加強(qiáng)了中央對地方的監(jiān)控，有力地維護(hù)了中央集權(quán)統(tǒng)治。

（三）巡視監(jiān)察制度有利于防止地方官員權(quán)力集中和官官相護(hù)，保證地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立有效地履行巡視監(jiān)察職責(zé)。中國封建社會的一些分封和任命官員的方式容易造成長期在一地任職的官員形成權(quán)力集中和利益集團(tuán)的后果，導(dǎo)致地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)對地方政府和官員難以形成有效監(jiān)督和監(jiān)察，以至于產(chǎn)生違法亂紀(jì)、違而不究，長此以往造成民怨沸騰，危機(jī)中央集權(quán)統(tǒng)治。通過中央委派巡視監(jiān)察官員自上而下的巡視監(jiān)察，可以破除地方利益集團(tuán)的阻礙和破壞，有效防止地方官員權(quán)力過于集中，有利于保證地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)正常履行職責(zé)。

三、中國古代巡視制度對現(xiàn)行巡視制度的經(jīng)驗啟示和現(xiàn)實意義

中國古代巡視制度作為歷史傳承的治國安邦的寶貴政治財富，對于中國共產(chǎn)黨創(chuàng)新和完善現(xiàn)行黨內(nèi)巡視制度具有重要的借鑒價值和現(xiàn)實意義。

（一）中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行巡視制度是加強(qiáng)黨的自身建設(shè)的重要舉措和有效方式。我們正處在改革開放的關(guān)鍵期和社會轉(zhuǎn)型的陣痛期，經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生著深刻的變化，利益格局面臨著重新調(diào)整，意識形態(tài)也受到了前所未有的沖擊。由此，隨之而來的是領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念和價值追求受到西方腐朽思想和錯誤觀念的影響和沖擊，片面追求物質(zhì)利益，貪圖享受，脫離了與廣大人民群眾的血肉聯(lián)系。面對復(fù)雜的社會形勢和嚴(yán)峻的執(zhí)政環(huán)境，創(chuàng)新和完善黨內(nèi)巡視制度是鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和保持黨的純潔性與先進(jìn)性的重要舉措。通過開展巡視工作，及時、準(zhǔn)確和全面地發(fā)現(xiàn)各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子以及影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的重大問題，針對所發(fā)現(xiàn)的問題提出整改意見和建議并監(jiān)督落實，確保所發(fā)現(xiàn)的問題得到有效、徹底的解決。與此同時，通過與被巡視地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的溝通與交流，進(jìn)一步明確黨的指導(dǎo)思想和理想信念，糾正各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部錯誤的思想意識和執(zhí)政觀念，牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，堅定不移地走群眾路線，堅決遏止在選人用人上的不正之風(fēng)，全面深入貫徹中央八項規(guī)定，對于影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和損害人民群眾利益的問題應(yīng)當(dāng)及時、徹底地糾正和解決，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。

（二）中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行巡視制度是提升和強(qiáng)化依法依規(guī)治黨的制度創(chuàng)新和機(jī)制保障。強(qiáng)化和完善黨的自我監(jiān)督是確保中國共產(chǎn)黨永葆生機(jī)和活力，不斷提升執(zhí)政水平和能力的重要保證。中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行主要黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是黨的各級紀(jì)律檢查委員會，實行同級黨委和上級紀(jì)委共同領(lǐng)導(dǎo)，以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。由此可見，通過同級紀(jì)委監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)它的同級黨委，紀(jì)委書記監(jiān)督同樣領(lǐng)導(dǎo)他的同級黨委書記，其監(jiān)督實效和程度將大打折扣，甚至形同虛設(shè)。在中國現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)，各級黨委書記即“一把手”，權(quán)力過于集中，作為各級黨委常委組成人員和黨委書記的“下屬”，紀(jì)委書記很難對“一把手”形成真正有效的監(jiān)督和制約。建立和完善黨內(nèi)巡視制度，采取自上而下的監(jiān)督方式，可以有效避免同級紀(jì)委難以有效監(jiān)督同級黨委的弊端，切實提高巡視監(jiān)督的水平和實效。同時，也是對現(xiàn)有紀(jì)檢體制的完善和黨內(nèi)自我監(jiān)督制度的創(chuàng)新。黨的巡視機(jī)構(gòu)在中央和上級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，在同級紀(jì)委和組織部門分工配合下開展巡視工作，能夠有效保證及時、準(zhǔn)確和全面地發(fā)現(xiàn)被巡視地區(qū)的問題，根據(jù)相關(guān)管理權(quán)限移交處理，并對整改落實進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，確保所發(fā)現(xiàn)問題得到妥善和合理的解決，從而實現(xiàn)巡視工作的成效。

（三）中國共產(chǎn)黨現(xiàn)行巡視制度是擴(kuò)大黨內(nèi)民主的現(xiàn)實要求和重要途徑。黨內(nèi)民主是保持黨的純潔性和先進(jìn)性的催化劑，是鞏固黨的執(zhí)政地位和保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行的助推器。因此，只有通過擴(kuò)大黨內(nèi)民主，我們黨才能真正完成自身的制度化過程，使我們黨具有與時俱進(jìn)的發(fā)展能力和創(chuàng)新能力。在當(dāng)前時期，我們不得不承認(rèn)在一些地區(qū)、單位或者部門，常委或者領(lǐng)導(dǎo)班子沒有合理的權(quán)力劃分，紀(jì)委的監(jiān)督形同虛設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)指示、拍腦門動議、政績工程、面子工程甚至損害廣大人民群眾利益的情況時有發(fā)生。因此，通過自上而下的巡視監(jiān)督制度可以發(fā)現(xiàn)損害人民群眾利益和違法亂紀(jì)的問題和線索，并及時處理解決。與此同時，也可以通過巡視工作發(fā)現(xiàn)和解決黨員干部和人民群眾普遍關(guān)心的問題和訴求，這樣既促進(jìn)了黨內(nèi)民主的健全和發(fā)展，又進(jìn)一步密切了黨群關(guān)系和干群關(guān)系，為實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢奠定了堅實的政治基礎(chǔ)。

四、結(jié)束語

我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到中國古代巡視制度在維護(hù)政權(quán)統(tǒng)治、考核政務(wù)、察舉百官和彈劾不法等方面發(fā)揮了積極而重要的作用，一些做法和經(jīng)驗值得借鑒和傳承。歷史的發(fā)展和時代的變革對于黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政方式提出了更高的要求，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度是黨加強(qiáng)自我監(jiān)督的一種有效路徑，是深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)以及預(yù)防和懲治腐敗的重要舉措。黨內(nèi)巡視制度運(yùn)行的好壞和成效將直接影響黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，關(guān)乎到黨的執(zhí)政地位是否能得到廣大人民群眾的支持與擁護(hù)，對于實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有非常重要的現(xiàn)實意義。

[1]王仰文.中國古代巡視制度的現(xiàn)代觀察[J].蘭州學(xué)刊，2010（2）.

[2]朱妍麗.中國古代巡視制度與國外巡視制度比較之借鑒[J].理論導(dǎo)報，2010（8）.