“以水養(yǎng)水”發(fā)展灌區(qū)經(jīng)濟(jì)初探

□葉 坦

河北省石津灌區(qū)地處河北平原中南部，是河北省最大的以農(nóng)業(yè)灌溉為主的大型灌區(qū)，工程控制面積4144km2，設(shè)計(jì)效益面積244萬畝，受益范圍包括石家莊、衡水、邢臺(tái)等3市的14個(gè)縣（市），是河北省重要的糧棉基地。長期以來，石津灌區(qū)在保障糧食安全、支撐灌域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用，但由于受到管理體制和經(jīng)營機(jī)制的制約，灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展頻遇瓶頸。如何拓展思路，完善體制，創(chuàng)新機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)灌區(qū)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

1. 灌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 作為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，收不抵支現(xiàn)象一直存在

“以水養(yǎng)水”要求水利工程管理運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)收入滿足簡單再生產(chǎn)的支出要求，但長期以來，灌區(qū)由于基礎(chǔ)差、冗員多造成灌區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度不快、后續(xù)動(dòng)力不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010～2014年灌區(qū)年均收入3548萬元 （未包括北京臨時(shí)供水一次性收入），支出(未包括大修和折舊)4719萬元，收不抵支現(xiàn)象嚴(yán)重。

1.2 作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)灌區(qū)，經(jīng)濟(jì)支撐單一

由于自然條件、工程條件限制，石津灌區(qū)少有城市供水、工業(yè)供水，是一個(gè)主要以農(nóng)業(yè)灌溉為主、以少量水利發(fā)電為輔的單經(jīng)濟(jì)支持灌區(qū)。從近5年的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來看，灌區(qū)農(nóng)灌水電費(fèi)收入只能滿足大約65%的年度支出需要，遑論實(shí)現(xiàn)簡單再生產(chǎn)的支出需要。

1.3 受水源、天氣、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素影響，灌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)明顯

灌區(qū)效益面積曾于上世紀(jì)60年代達(dá)到過380萬畝，而70年代也一直保持在250～270萬畝，而進(jìn)入本世紀(jì)后僅維持在100萬畝左右，用水市場的下滑固然有內(nèi)部管理因素，但受到水源保證率和天氣條件影響更甚。以2003年為例，由于水庫蓄水量不足，農(nóng)灌引水指標(biāo)只有1.1億m3，全年灌區(qū)經(jīng)濟(jì)收入1441萬元，而基本支出則需要2038萬元。2008年灌區(qū)開始為北京供水，2013年灌區(qū)收入達(dá)到近五年最高，為6244萬元，其中北京供水收入2025萬元，占了總收入的32%，這種臨時(shí)的一次性收入也成為灌區(qū)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要原因。

2. 制約灌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素

2.1 農(nóng)灌水費(fèi)不能達(dá)到成本水平

2007年水管體制改革時(shí)，將灌區(qū)定性為準(zhǔn)公益性財(cái)政定額或定向補(bǔ)助單位，灌區(qū)的準(zhǔn)公益性質(zhì)決定了它不能像企業(yè)一樣通過成本核算來確定水價(jià)，而只能采用國家指導(dǎo)定價(jià)。目前執(zhí)行灌溉水價(jià)為斗口0.17134元/m3，其中計(jì)量水價(jià)為0.1元/m3，基本水價(jià)每年每畝1.0～2.6元。但是按照一般經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行核實(shí)的供水成本來看，C＝（U+D）/W（其中C表示每m3供水成本；U表示水利工程供水生產(chǎn)成本，由直接工資、直接材料費(fèi)、其他直接費(fèi)用、制造費(fèi)用、折舊費(fèi)、大修理費(fèi)等六項(xiàng)構(gòu)成；D表示水利工程供水生產(chǎn)期間費(fèi)用，由管理費(fèi)用、折舊費(fèi)、大修理費(fèi)等三項(xiàng)構(gòu)成；W表示多年平均供水量），灌區(qū)現(xiàn)有供水成本約為0.465元/m3（此數(shù)據(jù)由灌區(qū)近五年財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)加權(quán)平均計(jì)算），實(shí)際征收的水費(fèi)僅占成本的30%～40%，按規(guī)定應(yīng)予提取的水利基本折舊費(fèi)、大修費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)很難到位。

2.2 國家資金投入不足

由于建設(shè)倉促、投入不足、多年超負(fù)荷運(yùn)行，造成灌區(qū)內(nèi)工程老化失修現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然自1997年灌區(qū)被列為全國重點(diǎn)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造試點(diǎn)后，先后爭取項(xiàng)目投資計(jì)劃資金6.69億元，但截至2014年省級(jí)配套資金到位率僅有48%（應(yīng)配套2.94億元，實(shí)際到位1.42億元），有的項(xiàng)目施工近半，配套資金仍不能到位。即便以目前投資計(jì)劃完成施工后，灌區(qū)分干以上骨干渠道防滲率和骨干工程老損建筑物更新改造率也僅分別達(dá)到25%和76%，對(duì)一個(gè)已運(yùn)行60多年的大Ⅱ型老灌區(qū)而言，現(xiàn)有的投入水平鮮能解決所有骨干工程的老化、病險(xiǎn)、損害等問題。另外，由于石津灌區(qū)實(shí)行的是專業(yè)管理，國家給小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目、新增千億斤糧食重點(diǎn)縣項(xiàng)目等撥付的財(cái)政資金，均由地方水務(wù)部門安排和管理，灌區(qū)的末級(jí)工程難以受益。國家曾先后投資1020萬元，在灌區(qū)開展了末級(jí)渠系節(jié)水改造試點(diǎn)項(xiàng)目，效果明顯，但后續(xù)乏力，“最后一公里”問題也成為影響灌區(qū)整體工程效益發(fā)揮的突出問題。資金缺口嚴(yán)重制約著“以水養(yǎng)水”綜合經(jīng)營項(xiàng)目的發(fā)展，沒有資金，想做的不能做，有發(fā)展前途的也不敢做。

2.3 經(jīng)營觀念跟不上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展

長期以來灌區(qū)只為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，依賴國家資金辦水利。但隨著社會(huì)發(fā)展、水管體制改革，灌區(qū)發(fā)展要求向社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益雙向轉(zhuǎn)變。灌區(qū)缺乏真正懂經(jīng)營、善管理的人才，長期以來形成的“等、靠、要”懈怠思想，安于現(xiàn)狀，市場觀念、水商品意識(shí)淡薄，缺乏市場競爭意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。

2.4 主業(yè)用水市場逐漸萎縮

目前，石津灌區(qū)主業(yè)用水市場出現(xiàn)逐漸萎縮現(xiàn)象，分析其原因主要有：水權(quán)模糊，農(nóng)業(yè)灌溉用水的保證率嚴(yán)重不足，且毫無補(bǔ)償；水污染防治困難重重，地方保護(hù)頻頻作祟，灌區(qū)利益屢被侵害；水價(jià)機(jī)制不活，調(diào)節(jié)水市場作用難現(xiàn)；地下水無序開采，井水、污水不斷侵蝕等。據(jù)調(diào)查分析，近10年來，造成石津灌區(qū)實(shí)際效益面積萎縮原因中，其中水源不足約占27%，水價(jià)上調(diào)約占43%，工程破損不配套約占10%。

3. 發(fā)展灌區(qū)經(jīng)濟(jì)的潛在優(yōu)勢

3.1 政策優(yōu)勢

目前，水利經(jīng)濟(jì)正向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡。國家力推水管體制改革、農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革，特別是2011年中央一號(hào)文件出臺(tái)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，各類地方性政策、實(shí)施細(xì)則、資源管理、稅收、物價(jià)、信貸等政策也相繼出臺(tái)，為灌區(qū)實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”的經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型提供了良好的政策支持。

3.2 人文優(yōu)勢

石津灌區(qū)歷史悠久，艱苦奮斗、勤儉辦事、以渠為家、以水為業(yè)等優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)已成為獨(dú)具灌區(qū)特色的文化內(nèi)涵；毗鄰京津的區(qū)位優(yōu)勢，連續(xù)20年省級(jí)文明單位和多項(xiàng)部級(jí)先進(jìn)政治榮譽(yù)；多年專業(yè)化管理，形成了一套較成熟的管理機(jī)制；與受益各級(jí)政府保持融洽的地方關(guān)系；近年來灌區(qū)人才隊(duì)伍素質(zhì)不斷提高等都為灌區(qū)經(jīng)濟(jì)長足發(fā)展儲(chǔ)備了巨大的人文優(yōu)勢。

3.3 發(fā)展優(yōu)勢

目前，石津總干渠作為南水北調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)配套干渠已進(jìn)入高速建設(shè)階段，南水北調(diào)通水后利用其水源發(fā)電的天數(shù)可達(dá)250天，灌區(qū)內(nèi)已建成的3座水電站出力良好，規(guī)劃中的電站也正在積極籌備。完善合理的渠道布局、高標(biāo)準(zhǔn)配套干渠建設(shè)、豐富水源保障為灌區(qū)構(gòu)建農(nóng)業(yè)供水、生態(tài)供水、工業(yè)供水、城市供水、水利發(fā)電“五位一體”的經(jīng)濟(jì)格局提供了保證。多年來灌區(qū)所積累的人力、土地、資產(chǎn)資源和“三產(chǎn)”經(jīng)濟(jì)年收益在200萬元以上，成為灌區(qū)經(jīng)濟(jì)增產(chǎn)的有力補(bǔ)充。

4. “以水養(yǎng)水”發(fā)展灌區(qū)經(jīng)濟(jì)的設(shè)想

4.1 依托現(xiàn)有管理機(jī)制，做大做強(qiáng)主業(yè)

做好農(nóng)業(yè)灌溉供水，是灌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本。在供水管理方面，通過對(duì)用水市場、水價(jià)、激勵(lì)機(jī)制等策劃，優(yōu)化水量調(diào)度，完善服務(wù)措施，逐步形成具有先進(jìn)市場經(jīng)營理念的用水管理機(jī)制，是灌區(qū)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的前提。南水北調(diào)石津干渠施工在即，這將是石津灌區(qū)拓展供水市場的大好機(jī)遇，雖然通水后在管理權(quán)限上仍存在爭議，但良好的工程配套條件和管理?xiàng)l件為恢復(fù)和擴(kuò)展農(nóng)灌面積起到了良好的促進(jìn)作用。停灌多年的武強(qiáng)縣復(fù)灌工程已開始施工，可恢復(fù)灌溉面積10～12萬畝，其它沿渠各縣市的復(fù)灌、擴(kuò)灌呼聲也隨之增加。在用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)方面，進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)作管理、創(chuàng)新管理模式、推動(dòng)末級(jí)渠系建設(shè)，通過這種參與式灌溉管理使末級(jí)工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)得到明確，工程狀況得到改善，灌水秩序得到好轉(zhuǎn)。用水戶在節(jié)水、減負(fù)、增產(chǎn)方面效果顯著，是灌區(qū)穩(wěn)定用水市場、節(jié)約管理成本的保障。

4.2 利用灌區(qū)豐富水能資源，深度開發(fā)小水電

石津總干渠從黃壁莊水庫渠首至大田退水閘，全長134km，渠首至退水閘落差78.3m，扣除渠道坡降后總跌差52.4m。南水北調(diào)工程對(duì)石津總干渠局部縱坡進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)相近跌水進(jìn)行合并，挖掘了水能資源的最大潛力，為灌區(qū)開發(fā)水電事業(yè)提供了水能資源和工程條件上的保障。灌區(qū)目前投入運(yùn)行的電站有三座，總裝機(jī)容量為12.75 MW,均為灌溉水源季節(jié)性發(fā)電。按照現(xiàn)有運(yùn)行情況和電價(jià)計(jì)算，年收益在350～400萬元左右。南水北調(diào)中線工程通水后，總干渠作為滄州、衡水及沿途城鎮(zhèn)供水的分水干渠，幾乎可常年輸水，且流量大，土賢莊電站和籌備中的紫城水電站，可實(shí)現(xiàn)常年發(fā)電，年收益在700萬～750萬元左右。同時(shí)，水電站的建設(shè)還可以為上百名職工提供就業(yè)機(jī)會(huì)，減輕就業(yè)壓力，促進(jìn)灌區(qū)人事改革。灌區(qū)可依托小水電為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加資金積累，提高自身再生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)“以水發(fā)電，以電補(bǔ)水”的良性循環(huán)。

4.3 明晰產(chǎn)權(quán)，資產(chǎn)重組，發(fā)展多元化經(jīng)濟(jì)格局

國家對(duì)水利的投資呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，由計(jì)劃性的無償撥款轉(zhuǎn)向依靠法律、法規(guī)、政策的籌資，甚至鼓勵(lì)同金融企業(yè)合作，利用有償資金。在這種新的投資體制下，灌區(qū)必須由過去單一的農(nóng)業(yè)供水開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿?、多角度的立體開發(fā)，依靠自己得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，將經(jīng)營目光轉(zhuǎn)向發(fā)電、旅游、土地資源、人力資源利用等各個(gè)方面，大力開發(fā)多種綜合經(jīng)營項(xiàng)目，以多種經(jīng)營收入作為補(bǔ)償水利經(jīng)費(fèi)緊張和水利創(chuàng)收的一個(gè)重要方面。同時(shí)對(duì)經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定，明確所有權(quán)，并用法律手段加以確定。在理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系后，實(shí)行投資主體建立生產(chǎn)經(jīng)營資本金制度，可以運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段吸引外部資金，甚至對(duì)條件成熟的項(xiàng)目實(shí)行股份制改造，拓寬融資渠道，盤活資本。

4.4 以水價(jià)改革為突破口，建立水利良性發(fā)展機(jī)制

低標(biāo)準(zhǔn)的水費(fèi)政策歷來是導(dǎo)致灌區(qū)經(jīng)營管理難題的主要癥結(jié)之一，由于灌區(qū)還承擔(dān)著防洪排澇、美化環(huán)境等功能，其受益者不僅僅是農(nóng)民，然而這種功能的外部經(jīng)濟(jì)性卻沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償，造成灌區(qū)管理中諸多難題。積極推進(jìn)水費(fèi)制度改革，實(shí)行規(guī)劃成本核算，科學(xué)合理地計(jì)提折舊，建立灌區(qū)耗費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，是灌區(qū)實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”管理的必經(jīng)之路。對(duì)于農(nóng)灌用水，可考慮按供水成本核定水價(jià)，爭取國家對(duì)灌溉工程的公益性補(bǔ)貼；對(duì)于工業(yè)用水、環(huán)境供水等非農(nóng)用水，從擴(kuò)大再生產(chǎn)的角度出發(fā)可以考慮按供水成本加部分盈余核定水價(jià)。對(duì)因工程管理而受益的單位或個(gè)人，則應(yīng)爭取國家、地方相應(yīng)的法規(guī)政策早日出臺(tái)，避免出現(xiàn)無償受益狀況?？傊畠r(jià)達(dá)到成本水平，是水利走向市場的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求。