農(nóng)民工市民化的社會(huì)保障制度完善研究

江海洋，劉 奕

（東華大學(xué) 人文學(xué)院，上海201620）

農(nóng)民工群體是長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)二元體制下特有的產(chǎn)物，主要指在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)但同時(shí)保留農(nóng)民身份的勞動(dòng)者。目前，影響農(nóng)民工市民化的因素是復(fù)雜、多方面的。從制度層面來說，主要體現(xiàn)在戶籍制度、農(nóng)村土地制度、城市勞動(dòng)力市場(chǎng)制度和社會(huì)保障制度等方面。打破由于城鄉(xiāng)分割產(chǎn)生的二元制社會(huì)保障制度城市壁壘讓農(nóng)民工享受與城市居民同等的社會(huì)保障待遇，是促進(jìn)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵所在。社會(huì)保障市民化有利于提高農(nóng)民工在城市生活中的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，強(qiáng)化農(nóng)民工市民化的意愿和能力，有利于促使農(nóng)民工完全退出農(nóng)村、進(jìn)入城市并最終融入城市生活。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示：“2014年我國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工總量達(dá)到2.74億人，農(nóng)民工‘五險(xiǎn)一金’的參保率分別為：工傷保險(xiǎn)26.2%、醫(yī)療保險(xiǎn)17.6%、養(yǎng)老保險(xiǎn)16.7%、失業(yè)保險(xiǎn)10.5%、生育保險(xiǎn)7.8%、住房公積金5.5%?！雹贁?shù)據(jù)來源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。各個(gè)險(xiǎn)種整體參保水平較低。造成這種局面的原因主要如下：一是農(nóng)民工社會(huì)保障政策本身的不完善；二是農(nóng)民工社會(huì)保障所涉及各方利益主體的矛盾尖銳。如何實(shí)現(xiàn)數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障的市民化，仍是當(dāng)前國(guó)家社會(huì)面臨的重大問題。

社會(huì)保障本質(zhì)上是國(guó)民收入和財(cái)富的再分配過程，它以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為其首要價(jià)值取向，主要是以通過征收社會(huì)保障稅費(fèi)向公眾籌集資金然后在國(guó)民群體間收入再分配的方式實(shí)現(xiàn)的，其中必然會(huì)涉及不同利益主體之間的調(diào)整。在我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)保障制度框架下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障的市民化主要涉及政府、企業(yè)和農(nóng)民工三方主體之間的利益關(guān)系調(diào)整。由于政府、企業(yè)和農(nóng)民工三方主體之間利益的非一致性，農(nóng)民工市民化面臨社會(huì)保障制度供給不足和自身有效需求不足等問題。因此，需要從農(nóng)民工農(nóng)村退出、城市進(jìn)入和社會(huì)融合這一過程來構(gòu)建一個(gè)涵蓋政府、企業(yè)和農(nóng)民工的三方主體支撐農(nóng)民工社會(huì)保障市民化模式，并通過政府政策支持實(shí)現(xiàn)三方主體的利益均衡與協(xié)調(diào)。

一、制度供給不足和有效需求不足的利益相關(guān)分析

（一）政府利益的視角

雖然我國(guó)已經(jīng)建立起較為完善的勞動(dòng)合同制度和廣覆蓋多層次的社會(huì)保障制度，并制定相關(guān)法律法規(guī)將其上升到國(guó)家制度層面。但由于各自立場(chǎng)、利益目標(biāo)、具體情況和看待問題角度的不同，中央政府和地方政府在農(nóng)民工市民化過程中的社會(huì)保障問題方面分歧很大。地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等使得地方政府沒有能力和動(dòng)力對(duì)農(nóng)民工市民化過程中的必要社會(huì)保障制度給予支持。實(shí)際上這是一個(gè)中央政府與地方政府利益博弈的過程。在農(nóng)民工市民化過程中，地方政府直接參與到城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工城市化大潮中，也是中央政府政策的直接執(zhí)行者，是農(nóng)民工社保項(xiàng)目的主要提供者。但“分稅制”改革后的財(cái)權(quán)上收使得地方政府整體財(cái)政能力下降，而農(nóng)民工市民化過程中的社會(huì)保障訴求無疑會(huì)加重地方政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“2014年我國(guó)地方政府財(cái)政支出（事權(quán)）占比高達(dá)85.4%，而財(cái)政收入（財(cái)權(quán)）的比重僅為53.3%?！雹贁?shù)據(jù)來源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。財(cái)權(quán)與事權(quán)的失衡使地方政府沒有能力有效執(zhí)行中央政府有關(guān)農(nóng)民工市民化的社會(huì)保障政策。與此同時(shí)，根據(jù)“政府經(jīng)濟(jì)人”理論假設(shè)，政府中的人也是有著“經(jīng)濟(jì)人”屬性的獨(dú)立個(gè)體，在履行維護(hù)社會(huì)公義提供公共產(chǎn)品職責(zé)的同時(shí)，政府也有著自身的利益追求。在中央政府處于權(quán)威地位且中央政府對(duì)地方政府政績(jī)考核體系還不完善的情況下，地方政府官員出于政績(jī)聲望等政治利益的考量，會(huì)更側(cè)重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)（GDP）的提升，而對(duì)于那些在考核體系中無法量化且權(quán)重占比較小的社會(huì)指標(biāo)往往忽略。這就使得地方政府在制定政策完善社保體系、監(jiān)督激勵(lì)企業(yè)合法用工依法繳納社保費(fèi)用、宣傳教育農(nóng)民工樹立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備和儲(chǔ)蓄意識(shí)等方面能力欠缺、動(dòng)力不足、方向模糊。

（二）企業(yè)利益的視角

基于用工成本和利潤(rùn)最大化的考慮，企業(yè)也沒有為農(nóng)民工辦理合理合法社會(huì)保障的動(dòng)力。對(duì)于追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)來說，降低成本無疑是其提高收益和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。為農(nóng)民工辦理社保會(huì)加重企業(yè)的用工成本，在當(dāng)前制度碎片化嚴(yán)重、勞動(dòng)監(jiān)察制度還不健全、社會(huì)保險(xiǎn)稅負(fù)較重的情況下，出于自身利潤(rùn)最大化的現(xiàn)實(shí)利益考量，只要違法違規(guī)成本小于違法違規(guī)帶來的收益，企業(yè)就有不為農(nóng)民工辦理社會(huì)保險(xiǎn)的激勵(lì)。當(dāng)前，企業(yè)在和農(nóng)民工博弈的過程中，對(duì)整體素質(zhì)低、思想觀念相對(duì)落后、法律意識(shí)淡薄、無法形成合力的農(nóng)民工，企業(yè)占據(jù)信息不對(duì)稱和優(yōu)勢(shì)博弈資源的有利地位，即使農(nóng)民工有社會(huì)保險(xiǎn)方面的利益訴求，也無法在與企業(yè)的博弈中維護(hù)自己的合法權(quán)益。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工主要集中在勞動(dòng)密集型的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，企業(yè)用工成本在總成本中占比較高。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，即便是在《勞動(dòng)法》和《社會(huì)保障法》尚未全面執(zhí)行、勞動(dòng)監(jiān)察制度仍不完善的情況下，“企業(yè)用工成本在制造業(yè)總成本中占比約10%—15%，服務(wù)業(yè)中占比約30%—35%，如果企業(yè)按時(shí)依法繳納相關(guān)社保稅費(fèi)，其用工成本將增加1.5%—6%，而這些勞動(dòng)密集型制造業(yè)服務(wù)業(yè)平均利潤(rùn)率僅為5%?！保?］將進(jìn)一步擠壓企業(yè)利潤(rùn)空間，使其失去市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）個(gè)人利益的視角

因長(zhǎng)期以來農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平落后，與城市居民相比，農(nóng)民工思想觀念陳舊，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，只注重當(dāng)期收益，對(duì)社保性質(zhì)認(rèn)識(shí)還不夠清晰，社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)他們來說還比較陌生。農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、教育資源匱乏、社會(huì)發(fā)育程度低等因素使農(nóng)民工自身素質(zhì)（個(gè)人素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)）較低、思想觀念保守（仍迷信保障水平低且不穩(wěn)定的家庭保障和土地保障），難以理解建立在較高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代社會(huì)保障制度的運(yùn)轉(zhuǎn)模式和制度內(nèi)涵。一方面，因其自身素質(zhì)較低，農(nóng)民工群體往往缺乏長(zhǎng)期連續(xù)的職業(yè)生涯規(guī)劃，這就使得他們本身的流動(dòng)性較大，再加上各地社保制度的差異，制度“碎片化”嚴(yán)重、制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)成本高、統(tǒng)籌層次低等因素使得他們無法理解并加入到這復(fù)雜的制度中。另一方面，農(nóng)民工整體收入水平較低，對(duì)當(dāng)前工資占比并不低的社保費(fèi)用支出比較敏感，在社保制度還不完善、生活成本較高、收入水平偏低的前提下，農(nóng)民工更注重當(dāng)期工資收益，即便是在低水平收入中省吃儉用出來的剩余部分也會(huì)選擇將其存入銀行，以便遇事時(shí)隨時(shí)支取。農(nóng)民工收入水平低、現(xiàn)實(shí)生活中抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、思想觀念落后、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率高保障水平低等因素使得農(nóng)民工市民化過程中的社會(huì)保障有效需求不足。

二、路徑選擇：相關(guān)政策建議

（一）宏觀發(fā)展層面

1.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展中小城市經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，農(nóng)民工市民化問題一定程度上也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題。我國(guó)早已放開中小城市落戶政策，但由于中小城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，就業(yè)吸納能力低，發(fā)展生存機(jī)會(huì)較少，基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)治理能力較大城市競(jìng)爭(zhēng)力為低，使得中小城市對(duì)農(nóng)民工的吸引力較弱。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展中小城市經(jīng)濟(jì)，完善中小城市基礎(chǔ)設(shè)施和包括社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)制度建設(shè)吸引農(nóng)民工落戶中小城市是中國(guó)城鎮(zhèn)化的途徑之一。從地緣上看，農(nóng)民工選擇落戶的中小城市往往是靠近其家鄉(xiāng)的城市，作為中國(guó)城鎮(zhèn)化的前沿陣地，中小城市本有著天然的地理優(yōu)勢(shì)，也與農(nóng)村有著千絲萬縷休戚相關(guān)的關(guān)系。而生活習(xí)慣、語言文化的相似以及交織的社會(huì)關(guān)系也使得農(nóng)民工對(duì)離家鄉(xiāng)近的中小城市有著更強(qiáng)的認(rèn)同感與歸屬感。中小城市的產(chǎn)生發(fā)展本身也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)文明高度發(fā)展的延伸，中小城市與農(nóng)村地區(qū)天然的血緣聯(lián)系使得其在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位舉足輕重。完善中小城市基礎(chǔ)設(shè)施、調(diào)整中小城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)中小城市文化教育發(fā)展使得中小城市經(jīng)濟(jì)更有活力，社會(huì)制度完善，人文昌盛。這些因素能形成對(duì)農(nóng)民工的吸引，緩解因人口膨脹給大城市帶來的壓力。

2.發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，平衡城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)民在農(nóng)村也能有所作為

長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元制使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)封閉落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式單一，社會(huì)發(fā)展水平較低，具體體現(xiàn)為農(nóng)民收入水平與城市居民差距大，社會(huì)保障制度落后，保障水平和統(tǒng)籌層次較低，社保制度不成體系。雖然城市化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的標(biāo)志和趨勢(shì)，但發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提高農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平，為農(nóng)民提供更多的選擇也應(yīng)當(dāng)成為解決當(dāng)前城市化壓力與問題的一種有意義的探索和準(zhǔn)備。中國(guó)人鄉(xiāng)土觀念之重，也是其他國(guó)家所不能比的。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重落后于城市，經(jīng)濟(jì)凋蔽、青壯年勞動(dòng)力缺乏、經(jīng)濟(jì)形式單一、缺乏活力與創(chuàng)新機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施較差、教育落后等問題已成為制約農(nóng)村地區(qū)的重要原因。最近幾年得益于整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的向好，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也在加快，許多有志青年尋找機(jī)會(huì)在農(nóng)村發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)等帶有現(xiàn)代城市印記的新概念農(nóng)業(yè)，這些都是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的有益探索。探索農(nóng)村地區(qū)土地制度改革的有益途徑、繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入、改善農(nóng)村教育落后的狀況使農(nóng)民在本鄉(xiāng)本土安居樂業(yè)，提高農(nóng)村吸引力，縮小城鄉(xiāng)差距，有利于以后具有謀篇布局和整體發(fā)展意義的規(guī)劃綱要在城鄉(xiāng)間順利推進(jìn)。而從西方國(guó)家城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和城市化規(guī)律來看，城市化到一定程度會(huì)出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，會(huì)出現(xiàn)城市人口向農(nóng)村回流的趨勢(shì)。這樣看來，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)無疑也是應(yīng)對(duì)城市化富有遠(yuǎn)見的探索與準(zhǔn)備。

3.合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民工就業(yè)保障

穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)民工在城市生活的基本前提，只有就業(yè)穩(wěn)定了，他們的收入才穩(wěn)定，外出打工的農(nóng)民才會(huì)安心放棄承包地和宅基地權(quán)益，來城市定居。穩(wěn)定就業(yè)除了要提高農(nóng)民工自身的素質(zhì)與技能外，還需要經(jīng)濟(jì)大環(huán)境提供相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐。沒有產(chǎn)業(yè)支撐就沒有就業(yè)保障，就沒有收入和基本生活來源，農(nóng)民工社會(huì)保障市民化就會(huì)成為空話。目前看來，中西部地區(qū)、中小城鎮(zhèn)和中小企業(yè)是解決我國(guó)農(nóng)民工市民化問題的主渠道。因此，政府應(yīng)該通過提供信貸支持、放寬企業(yè)準(zhǔn)入條件、加大稅收優(yōu)惠和政策補(bǔ)貼等措施吸引更多勞動(dòng)資金技術(shù)密集型企業(yè)向中西部地區(qū)和中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)也應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策扶持引導(dǎo)中小企業(yè)的發(fā)展，對(duì)招收農(nóng)民工較多的企業(yè)給予一定的稅費(fèi)減免和財(cái)政補(bǔ)貼。這樣就能為農(nóng)民工就業(yè)提供保障，使他們有穩(wěn)定合法的收入來源，從而更有能力和意愿加入到市民化的社會(huì)保障體系中來。

（二）微觀利益層面

1.政府應(yīng)在農(nóng)民工社會(huì)保障市民化過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用

相對(duì)于企業(yè)和個(gè)人，政府無疑是占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的主體，其在農(nóng)民工市民化過程中的社會(huì)保障制度建設(shè)中所能發(fā)揮的作用也較企業(yè)和個(gè)人為大，政府應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。從政府的角度講應(yīng)制定完善的勞動(dòng)合同制度，完善勞動(dòng)監(jiān)察制度，建立起統(tǒng)一多樣多層次的社會(huì)保障制度。

首先，從中央政府的角度講，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平明確細(xì)化《勞動(dòng)法》和《社會(huì)保障法》中規(guī)定的農(nóng)民工享有的和城市居民相同的基本勞動(dòng)權(quán)利和社會(huì)保障權(quán)利，并完善企業(yè)用工制度，建立多層次廣覆蓋統(tǒng)籌層次高的社會(huì)保障制度，加大對(duì)社會(huì)保障制度的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，并制定科學(xué)合理完善有效的地方政府考核機(jī)制，將人民的滿意度和社會(huì)和諧度等社會(huì)發(fā)展指標(biāo)列入官員政績(jī)考核體系中，將“經(jīng)濟(jì)利益最大化”的施政理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)利益最大化”，為農(nóng)民工市民化過程中的社會(huì)保障制度建設(shè)提供方向指導(dǎo)和制度保障。

其次，從地方政府的角度講，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本轄區(qū)企業(yè)用工的監(jiān)督、激勵(lì)與引導(dǎo)，對(duì)那些違反《社會(huì)保障法》拒絕為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)堅(jiān)決處罰，切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。而對(duì)于在農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)中作出貢獻(xiàn)的企業(yè)，則應(yīng)當(dāng)運(yùn)用相關(guān)財(cái)政稅收手段予以激勵(lì)與引導(dǎo)。地方政府是農(nóng)民工社會(huì)保障項(xiàng)目的直接提供者，只有切實(shí)承擔(dān)起自身的責(zé)任，社保制度才能為農(nóng)民工市民化和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有效的支持。同時(shí)，地方政府也應(yīng)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立合理的土地流轉(zhuǎn)利益分配機(jī)制。土地保障是農(nóng)民長(zhǎng)期倚重的重要保障制度之一，但由于城市化、工業(yè)化的發(fā)展，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)背景下的農(nóng)村土地收益整體下降，土地收入在農(nóng)民工收入中占比已下降到很低的比例。確定農(nóng)村土地的使用權(quán)和收益權(quán)，完善土地流轉(zhuǎn)制度一方面可增加農(nóng)民工的收入，用于沖抵農(nóng)民工市民化過程中個(gè)人應(yīng)擔(dān)的基本生活成本和社會(huì)保障成本，另一方面也可從根本上解除農(nóng)民工和農(nóng)村的聯(lián)系，提高其市民化的意愿和能力，推動(dòng)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。地方政府是與農(nóng)民工直接打交道的政府主體，農(nóng)民工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差、社會(huì)保障觀念淡薄雖然跟自身成長(zhǎng)生活環(huán)境有關(guān)，但政府的制度法律宣傳和思想素質(zhì)教育也可以對(duì)消解農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障制度的困惑與不解起到一定作用。鑒于中央政府和地方政府在農(nóng)民工市民化過程中的財(cái)權(quán)與事權(quán)分配失衡的問題，也應(yīng)優(yōu)化二者在財(cái)權(quán)與事權(quán)方面的配置，使得財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，建立合理的農(nóng)民工社會(huì)保障制度成本分?jǐn)倷C(jī)制，提高其財(cái)政能力以激發(fā)地方政府的積極性，從而加快農(nóng)民工社會(huì)保障市民化進(jìn)程。

2.從農(nóng)民工自身來說，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)教育，提升農(nóng)民工的素質(zhì)和就業(yè)能力

教育是提升個(gè)體素質(zhì)改變落后觀念的根本途徑所在，應(yīng)當(dāng)加大投入、提高水平、保障質(zhì)量，為農(nóng)民工市民化及融入城市生活提供有力保障。首先，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育的投入與升級(jí)。農(nóng)村是農(nóng)民工出生成長(zhǎng)進(jìn)入城市生活的第一步，農(nóng)民工幼年在農(nóng)村的生活體驗(yàn)對(duì)他們價(jià)值觀和人生觀的形成有著重要的影響。與城市相比，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育落后，很多鄉(xiāng)村中小學(xué)因經(jīng)費(fèi)緊缺已經(jīng)多年沒有更新基礎(chǔ)設(shè)施，鄉(xiāng)村中小學(xué)老師的視野、知識(shí)水平、個(gè)人素質(zhì)也和城市學(xué)校老師差距甚大。加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育的投入，加強(qiáng)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村教師的待遇水平可以吸引更多有志青年加入到鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍里，使得農(nóng)村的孩子也能接受很好的教育。基礎(chǔ)性啟蒙性的教育對(duì)農(nóng)民工子弟知識(shí)水平、個(gè)人素質(zhì)和職業(yè)能力的提高意義重大。其次，城市教育不應(yīng)將沒有城市戶口的農(nóng)民工子弟排除在外?，F(xiàn)在很多農(nóng)民工子弟都隨父母遠(yuǎn)在他鄉(xiāng)，家鄉(xiāng)農(nóng)村的教育離他們太遙遠(yuǎn)，就近的城市卻為他們的入學(xué)設(shè)置了各種各樣的門檻，或要上交高額借讀費(fèi)，或在考試錄取時(shí)實(shí)行差別對(duì)待政策，使他們無法獲得和城市居民子女同等的教育待遇，這當(dāng)然與城市學(xué)校的整體容納能力有關(guān)，但總體來說還是一種人為設(shè)置的不公平。破除這種不公平的教育體制，加大對(duì)遷移人口較多地區(qū)的教育投入，提升教育容納能力，使農(nóng)民工子弟和城市居民子女一樣享有受教育的權(quán)利對(duì)實(shí)現(xiàn)教育公平、提升農(nóng)民工自身素質(zhì)有著重要意義。

3.從農(nóng)民工市民化成本分析的視角來說，建立合理的農(nóng)民工社會(huì)保障市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制

高昂的社會(huì)保障市民化成本使農(nóng)民工對(duì)城市“望而卻步”，農(nóng)民工變市民，在教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面需要很大的投入，地方政府也面臨著很大的財(cái)政壓力，這也是一些地方政府不愿放寬戶籍準(zhǔn)入的原因。農(nóng)民工市民化的成本應(yīng)根據(jù)“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，形成合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制。長(zhǎng)期以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一直得益于勞動(dòng)力的流動(dòng)。根據(jù)世界銀行專家的分析，“在過去20多年里，9%以上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率中，來自于勞動(dòng)力流動(dòng)的貢獻(xiàn)就占16%左右，也就是1.5個(gè)百分點(diǎn)?！保?］，這部份以稅收等形式構(gòu)成政府公共收入的重要組成部分。所以，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起市民化的公共成本。我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)因供需失衡，長(zhǎng)期以來勞動(dòng)力價(jià)格是處于偏低水平的，農(nóng)民工構(gòu)成了勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)的主力。企業(yè)從農(nóng)民工身上獲得了大量的超額利潤(rùn)，也有分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本的社會(huì)義務(wù)，建立完善的社會(huì)保障制度和勞動(dòng)保障制度是明確企業(yè)責(zé)任的制度保障。農(nóng)民工市民化的成本應(yīng)該由政府、企業(yè)和個(gè)人共同分擔(dān)，需要政府、企業(yè)和個(gè)人的共同努力。政府主要承擔(dān)公共成本部分，包括隨遷子女的教育成本、保障性住房成本、社會(huì)保障成本、社會(huì)救助成本等。農(nóng)民工自己可以通過工資收入來承擔(dān)在城市的衣食住行等基本生活成本并承擔(dān)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的其在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障成本中的個(gè)人義務(wù)。企業(yè)要保證按時(shí)依法支付農(nóng)民工的工資并承擔(dān)其在農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷中的責(zé)任。另外，我們也應(yīng)創(chuàng)新政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)組織的多方多元合作機(jī)制，通過BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）等多種合作方式尋求與市場(chǎng)、社會(huì)的合作，多渠道解決市民化的資金問題。在隨遷子女醫(yī)療、教育、社會(huì)救助等方面也可以引入一些商業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目、慈善公益組織等，從而間接地分擔(dān)社會(huì)保障市民化成本。

三、結(jié)束語

農(nóng)民工市民化是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨，是城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)，也是新型城鎮(zhèn)化的核心要求。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工群體龐大、層次多樣、情況復(fù)雜，決定了農(nóng)民工市民化是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨而又復(fù)雜系統(tǒng)的宏大工程，有其自身的艱巨性、必然性和特殊性，需要政府、社會(huì)、個(gè)人共同努力提供動(dòng)力，需要整個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境安定有序長(zhǎng)期穩(wěn)健進(jìn)步與發(fā)展以提供保障。歸根結(jié)底，農(nóng)民工市民化是一個(gè)以人為核心的，多層次、多變量、多因素的概念，要解決戶籍限制、公共服務(wù)均等化、城市融入三個(gè)由表及里由淺入深的問題。

農(nóng)民工群體對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和現(xiàn)代化工業(yè)化建設(shè)的貢獻(xiàn)毋庸置疑，建立在各方利益主體利益協(xié)調(diào)均衡基礎(chǔ)之上的市民化社會(huì)保障體系對(duì)保障農(nóng)民工的基本生活、提高他們的抗風(fēng)險(xiǎn)能力、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提高市民化程度并最終實(shí)現(xiàn)城市融入意義重大，目前農(nóng)民社會(huì)保障制度還存在一些亟需攻克的難題，如：養(yǎng)老保險(xiǎn)較高層次的制度轉(zhuǎn)移接續(xù)困難、醫(yī)保制度碎片化嚴(yán)重等問題仍需進(jìn)一步研究。

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