析我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)制度

劉 鍇

（重慶電子工程職業(yè)學(xué)院財(cái)經(jīng)學(xué)院，重慶 401331）

一、環(huán)境稅費(fèi)的理論基礎(chǔ)

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)

用征稅方式將外部性內(nèi)部化的理論最初就是用來解決環(huán)境污染問題的，這種稅又被稱為庇古稅（Pigouivain tax）。當(dāng)污染者對(duì)環(huán)境造成了損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)征收等于該污染者生產(chǎn)產(chǎn)品所造成的外部損害，使得稅收剛好可以彌補(bǔ)外部成本。即污染者必須對(duì)其污染活動(dòng)支付稅款，稅額等于負(fù)的外部性活動(dòng)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)行為者造成的外部成本。

從20世紀(jì)中期開始，西方國(guó)家就開始利用庇古稅規(guī)制工業(yè)化帶來的負(fù)面效果。多年的探索和實(shí)踐證明，利用稅收手段治理環(huán)境可以取得明顯的社會(huì)效果，并使環(huán)境污染問題得到有效控制。以美國(guó)為例，根據(jù)經(jīng)合組織的一份報(bào)告顯示，美國(guó)政府通過對(duì)氟氯烴征稅大大減少了生產(chǎn)者在泡沫制品中對(duì)氟氯烴的使用，抑制了其對(duì)臭氧層的破壞作用;對(duì)高耗油車輛征收的汽油稅引導(dǎo)人們購買低耗能、環(huán)保的車輛，從而降低汽車尾氣的排放量;此外還有針對(duì)煤炭、石油、天然氣的開采而征收的資源稅，抑制了資源的過度開采。經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的努力，美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，自然災(zāi)害和污染事故不斷減少。

（二）法學(xué)理論基礎(chǔ)

環(huán)境稅不僅具有充分的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)，也有深厚的法理學(xué)基礎(chǔ)。在法學(xué)內(nèi)部，可以從環(huán)境法和稅法兩個(gè)方面進(jìn)行闡述。

從環(huán)境法角度來看，環(huán)境稅充分體現(xiàn)了環(huán)境法基本原則的精神。在環(huán)境法律關(guān)系中，公民只能充當(dāng)權(quán)利的主體，而義務(wù)主體首先是代表全體公民的政府，其次是其他環(huán)境利用人[1]。環(huán)境污染中存在的大量外部性效應(yīng)，污染環(huán)境者不承擔(dān)或不完全承擔(dān)治理成本，濫用開采資源的權(quán)利而得不到制約等，這導(dǎo)致環(huán)境資源、利益的不公平分配，不僅影響當(dāng)代人，也會(huì)影響后代人。環(huán)境稅的征收可以迫使污染者承擔(dān)治理成本，符合環(huán)境法中責(zé)任原則，即污染者付費(fèi)、開發(fā)者保護(hù)、利用者補(bǔ)償、破壞者恢復(fù)。

從稅法角度來看，個(gè)體享有利用環(huán)境的權(quán)利，自然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。然而，個(gè)人對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用十分有限，治理環(huán)境是一個(gè)工程浩大、成本高昂的任務(wù)，設(shè)立環(huán)境稅費(fèi)制度的目的在于，通過行政收費(fèi)和稅收制度，將社會(huì)上分散的財(cái)力集中在國(guó)家政府手中，通過統(tǒng)一的調(diào)配途徑和方式集中解決這類問題。有關(guān)環(huán)境稅收的設(shè)立、征收、繳納及使用都應(yīng)有法律明確規(guī)定，不能隨意征繳和使用。另外，稅收具有調(diào)整社會(huì)財(cái)富分配的功能，而環(huán)境資源的分配能持續(xù)影響幾代人，因而環(huán)境稅應(yīng)當(dāng)考慮到后代人的利益，這是稅收公平的要求。

二、我國(guó)的環(huán)境稅費(fèi)制度現(xiàn)狀

我國(guó)目前的法律法規(guī)中，涉及到環(huán)境保護(hù)的稅種主要包括資源稅、消費(fèi)稅和車船稅等。資源稅是針對(duì)開發(fā)和利用資源的個(gè)體特征的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，資源稅的征稅對(duì)象主要是原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦。消費(fèi)稅是指對(duì)消費(fèi)品或者消費(fèi)行為征收的稅，我國(guó)消費(fèi)稅的征收對(duì)象不是全部消費(fèi)品或消費(fèi)行為，而是國(guó)家有選擇性地征收，如煙酒、成品油、實(shí)木地板等。車船稅指對(duì)我國(guó)境內(nèi)保有車輛、船舶的所有人征收的稅，依據(jù)征稅的車輛的排放量確定稅額，引導(dǎo)人們節(jié)能減排、降低能源消耗的目的。

涉及環(huán)境保護(hù)的行政收費(fèi)主要指排污費(fèi)，對(duì)污染者按照其排放的污染物種類和數(shù)量征收一定的費(fèi)用。根據(jù)我國(guó)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，排污費(fèi)的征收對(duì)象主要包括廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性5個(gè)方面一共113個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目。其中，依照水污染防治法的規(guī)定，向水體排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費(fèi);向水體排放污染物超過國(guó)家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照排放污染物的種類、數(shù)量加倍繳納排污費(fèi)。依照大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，向大氣、海洋排放污染物依照固體廢物污染環(huán)境防治法的規(guī)定，沒有建設(shè)工業(yè)固體廢物貯存或者處置的設(shè)施、場(chǎng)所，或者工業(yè)固體廢物貯存或者處置的設(shè)施、場(chǎng)所不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的，按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費(fèi);以填埋方式處置危險(xiǎn)廢物不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的，按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納危險(xiǎn)廢物排污費(fèi)。依照環(huán)境噪聲污染防治法的規(guī)定，產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染超過國(guó)家環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)的，按照排放噪聲的超標(biāo)聲級(jí)繳納排污費(fèi)。

三、我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)制度存在的問題

（一）我國(guó)排污費(fèi)制度存在的問題

首先不利于引導(dǎo)污染者樹立保護(hù)環(huán)境，節(jié)約資源的觀念。我國(guó)排污費(fèi)的總體特點(diǎn)是采用“排污收費(fèi)，超標(biāo)處罰”和“污染者付費(fèi)”原則，雖然在保護(hù)環(huán)境方面起到很大作用，但是，在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，排放污染物不受處罰而是繳納排污費(fèi)，給人產(chǎn)生一種適當(dāng)排污是一種權(quán)利，其行為具有合法性的錯(cuò)誤印象。另外，污染者付費(fèi)原則將保護(hù)環(huán)境、防止污染的責(zé)任限定在了污染者自身身上，忽視了政府、社會(huì)的在保護(hù)環(huán)境上的義務(wù)，環(huán)境污染波及面廣泛，任何人都無法憑借一己之力阻止環(huán)境污染。

其次，征收部門為環(huán)保部門，屬于一般行政機(jī)關(guān)，在管理上要受到同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏獨(dú)立性。此外，排污費(fèi)的制定標(biāo)準(zhǔn)上存在一定問題，根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，地方在一定條件下享有制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，然而大多數(shù)地區(qū)并未很好地根據(jù)本地區(qū)情況使用這一權(quán)力，更多是降低排污標(biāo)準(zhǔn)，將其當(dāng)作引資的條件。排污費(fèi)資金的使用上也還存在效率較低的問題。由于我國(guó)預(yù)算機(jī)制不完善，對(duì)地方政府的財(cái)政缺乏有效的約束，專項(xiàng)資金被挪用的現(xiàn)象常見。

第三，排污費(fèi)征收額較低，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，污染物排放越來越多，治理環(huán)境所需的成本也不斷提高，而我國(guó)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)一直沒有更新過，逐漸導(dǎo)致排污費(fèi)難以彌補(bǔ)治理成本，通過征收排污費(fèi)治理環(huán)境的目的變得難以實(shí)現(xiàn)。

（二）我國(guó)涉及環(huán)保的稅存在的問題

首先，缺乏完整獨(dú)立的環(huán)境稅體系。目前，我國(guó)涉及環(huán)保的稅收分散在各個(gè)法律法規(guī)當(dāng)中，缺乏整體的設(shè)計(jì)，而且立法層級(jí)較低，大多數(shù)是國(guó)務(wù)院頒布的條例和辦法。這導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤秸噲D通過稅收優(yōu)惠政策吸引投資時(shí)，通常會(huì)將環(huán)境稅的規(guī)定抵消掉。不同的稅種征稅方式有一定差異，不便于協(xié)調(diào)和配合，如有的稅種由國(guó)家進(jìn)行征收，而有的稅種由地方進(jìn)行征收，有的稅種依據(jù)排放量征收，有的稅種依據(jù)價(jià)格進(jìn)行征收。不同稅種之間相互缺少聯(lián)系，也增加了征收的困難。如果對(duì)稅收目標(biāo)和功能定位不明確，不同部門像財(cái)政部和環(huán)境部門之間還會(huì)產(chǎn)生分歧[2]。

其次，稅收種類過窄，不能有效實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)。目前來看，我國(guó)僅僅對(duì)資源開發(fā)、消費(fèi)領(lǐng)域進(jìn)行征稅，而忽視了其他污染環(huán)境的因素，如西方很多國(guó)家早已開始對(duì)企業(yè)排放二氧化碳、臭氧損耗物質(zhì)征稅。稅收種類過少導(dǎo)致稅收所能調(diào)節(jié)的環(huán)保領(lǐng)域不多，力度不強(qiáng)。

最后，我國(guó)資源稅主要用于調(diào)整不同地區(qū)之間因資源稟賦不同而造成的開發(fā)企業(yè)經(jīng)濟(jì)收入不平衡，其中相當(dāng)大一部分稅收屬于地方所有。由于其側(cè)重于調(diào)節(jié)資源開發(fā)者、利用者的收入差距，對(duì)資源的保護(hù)和利用效率考慮不足，反而使得資源稟賦較優(yōu)的地區(qū)政府盲目鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)和開采資源，實(shí)際上不利于保護(hù)環(huán)境。

四、對(duì)我國(guó)環(huán)境稅費(fèi)制度構(gòu)建的建議

前文已經(jīng)述及，我國(guó)的環(huán)境稅費(fèi)制度缺陷是尚未形成真正意義上的統(tǒng)一、獨(dú)立、完整的環(huán)境稅費(fèi)法律制度，僅僅是在相關(guān)稅制度中添加了一些有利于環(huán)境保護(hù)的措施，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，自然環(huán)境不斷惡化，又亟需一套行之有效的獨(dú)立的環(huán)境稅費(fèi)法律制度[4]。為此有以下幾點(diǎn)建議:

1.明確環(huán)境稅的功能。稅收具有維持政府開支、籌措政府資金、調(diào)節(jié)居民收入分配、優(yōu)化資源配置的作用，不同的稅種有不同的側(cè)重點(diǎn)。環(huán)境稅應(yīng)當(dāng)側(cè)重于發(fā)揮優(yōu)化資源配置的功能，抑制開發(fā)者的過度開發(fā)，污染者的隨意排污和影響消費(fèi)者的消費(fèi)選擇。如果認(rèn)為環(huán)境稅僅僅發(fā)揮維持政府開支和籌措資金的作用，那么將導(dǎo)致地方政府為了財(cái)政收入，任意收取環(huán)境稅。如果對(duì)環(huán)境稅的功能定位錯(cuò)誤，那么將嚴(yán)重影響環(huán)境稅制度的構(gòu)建和后續(xù)的研究。

2.環(huán)境稅應(yīng)當(dāng)以間接稅為主。生產(chǎn)者生產(chǎn)高能耗、高污染產(chǎn)品雖然對(duì)環(huán)境造成了污染，但消費(fèi)者購買產(chǎn)品的需求也會(huì)刺激生產(chǎn)者進(jìn)行更多的生產(chǎn)，從而造成更嚴(yán)重的污染。生產(chǎn)者對(duì)環(huán)境造成的污染是直接可見的，而消費(fèi)者對(duì)環(huán)境的污染往往是隱性的。在這種情況下，間接稅的作用在于將環(huán)境稅的最終成本由消費(fèi)者承擔(dān)，對(duì)于可以替代的高能耗、高污染商品，環(huán)境稅越高則商品價(jià)格越高，商品競(jìng)爭(zhēng)力就越低，這樣迫使企業(yè)更新技術(shù)，提高能源利用率，降低污染。

3.環(huán)境稅作為地方稅更適宜。我國(guó)地域廣泛，資源分布不均勻，如果將環(huán)境稅作為地方稅，可以促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，需要地方政府大量財(cái)政支出，而我國(guó)地方政府普遍財(cái)政較為緊張，每年都需要中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中存在地方既得利益平衡的問題，往往經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付越多[3]，這變相地增大了地方政府之間的經(jīng)濟(jì)差距。將環(huán)境稅作為地方稅，就可以有效提高不發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的財(cái)政收入。

4.環(huán)境稅在征收標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)以從量計(jì)征為主，從價(jià)計(jì)征為輔。環(huán)境稅中的資源稅等涉及開采自然資源的稅應(yīng)當(dāng)適用從量計(jì)征，開采、利用的自然資源越多，則所繳納的稅應(yīng)當(dāng)越多。排污稅應(yīng)當(dāng)適用累進(jìn)稅，因?yàn)榕盼哿刻貏e大的污染者是大型企業(yè)，財(cái)力、物力較為豐富，如果稅額太低難以起到限制其排污或影響其經(jīng)營(yíng)方式的作用，因而適用累進(jìn)稅率既能兼顧小企業(yè)排污的負(fù)擔(dān)能力又可以有效警示大型企業(yè)。

[1] 王社坤.環(huán)境利用權(quán)研究[M].北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2013:149.

[2] 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織.環(huán)境稅的實(shí)施戰(zhàn)略[M].張世秋，譯.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1996:34.

[3] 劉劍文，熊偉.稅法基礎(chǔ)理論[M].北京:北京大學(xué)出版社，2004:52.

[4] 張美芳.美國(guó)的環(huán)境稅收體系及其啟示[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2002（7）.