科學(xué)定位政府職能是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵——以政府、市場和社會的關(guān)系為視角

王勇軍

(北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100875)

實現(xiàn)政府、市場與社會的良性互動是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本要求，但要實現(xiàn)三者的良性互動，關(guān)鍵在于政府，因為“政府作為公共權(quán)力的掌控者，可以通過政策的制定與調(diào)整來制造治理機制變遷的動力與壓力”［1］。因此，科學(xué)定位政府職能，有效發(fā)揮政府作用，是處理好政府、市場與社會三者關(guān)系的關(guān)鍵所在。

一、政府在國家、市場和社會的關(guān)系中處于主導(dǎo)地位

作為國家的代表，政府擁有市場和社會組織所不具有的強制力，是一個國家和社會運轉(zhuǎn)效果的主要責任承擔者。從某種意義上來說，市場和社會組織效能發(fā)揮的水平取決于政府的權(quán)利讓渡的程度。

(一) 政府是整個社會發(fā)展的主要責任人，具有統(tǒng)攬全局的責任和能力

一個社會和國家發(fā)展如何，政府是主要責任人，市場和社會不會承擔責任，因此，政府的責任要遠遠大于市場和社會的責任。社會運轉(zhuǎn)的成敗直接關(guān)系到政府執(zhí)政的合法性。社會經(jīng)濟發(fā)展狀況如何，社會矛盾能否得到合理的解決，直接影響人們對政府的評價。如果經(jīng)濟發(fā)展較快，社會秩序良好，那么，人們對政府評價就較高，政府從而獲得繼續(xù)執(zhí)政的合法性。反之，如果一個社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢甚至倒退，人們不會去怪罪市場，更不會怪罪社會組織，而是批評政府。因此，對于政府來說，市場、社會盡管從履行某種社會職能的角度來說，可以與政府平衡，但在對整個社會經(jīng)濟發(fā)展承擔的責任角度來說，政府是責任的承擔者。

政府作為社會穩(wěn)定和發(fā)展的最終責任者，保留著干預(yù)市場和社會運轉(zhuǎn)的權(quán)力。這從在經(jīng)濟發(fā)展中政府作用的變遷可以看出來。二戰(zhàn)前，政府承擔著“守夜人”的角色，基本不去干涉市場的運行，但隨著1929 年到1933 年經(jīng)濟危機的發(fā)生，凱恩斯主義代替自由主義，政府開始干預(yù)市場的運行。但到20 世紀70 年代，政府干預(yù)經(jīng)濟導(dǎo)致的弊端也逐漸顯現(xiàn)，新自由主義開始興起，政府又開始退出對經(jīng)濟的干預(yù)。從2008 年美國金融危機后各國的反應(yīng)來看，政府依舊保持著大規(guī)模干預(yù)市場的權(quán)力和能力。

(二) 市場與社會組織的產(chǎn)生要靠政府的認可和權(quán)力讓渡

在政府、市場與社會三者中，政府是唯一擁有國家強制力量的一方，是社會的主導(dǎo)者。從某種意義上來說，市場和社會作用發(fā)揮到什么程度取決于政府權(quán)力讓渡的空間的大小。

關(guān)于市場是怎么產(chǎn)生的，自由主義者認為市場是自發(fā)產(chǎn)生的，但也有人認為市場是政府培育的結(jié)果?！叭珖允袌龅某霈F(xiàn)在任何意義上都不是經(jīng)濟領(lǐng)域從政府控制中漸進、自發(fā)地解放出來的結(jié)果。相反，市場是政府出于非經(jīng)濟的目的，有意識地甚至有時是粗暴地干涉的結(jié)果”［2］?！笆袌鰴C能的充分展現(xiàn)，在很大程度上依賴于政府對產(chǎn)權(quán)與交易秩序的維護”［1］?！皼]有一個有效的政府，無論是經(jīng)濟還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的”［3］。

社會組織的產(chǎn)生和作用的發(fā)揮也要靠政府的認同和提供支持。社會組織是由于在社會利益分化背景下人們?yōu)闋幦『捅Ｗo自身利益的需要而自發(fā)成立的，但不可否認的是，任何社會組織的成立都是經(jīng)過政府批準認可的，而且，社會組織之所以能夠發(fā)揮作用，要依賴政府提供的穩(wěn)定有序的社會大環(huán)境，同時還有政府法律的支持。如果沒有政府授權(quán)和法律的支持作為后盾，社會組織很難承擔相應(yīng)的社會責任。

(三) 市場、社會的運行需要政府的監(jiān)督和保障

在國家治理體系中，“政府在治理體系中發(fā)揮關(guān)鍵作用，‘政府既要直接負責治理的具體安排，還要以監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的方式推進其他主體在治理中的作用發(fā)揮’”［4］。

市場的運行不是天然自洽的，沒有法律的保障、沒有政府的調(diào)控，市場競爭必然演變成無序競爭，必然產(chǎn)生壟斷，造成環(huán)境破壞、貧富分化、無序競爭、社會不公等，最終市場會自己崩潰。只有政府通過制定并實施法律，約束市場主體的非法行為，并通過財政和貨幣手段對市場進行宏觀和微觀調(diào)控，市場才能順利運行。

社會組織的活動需要政府監(jiān)管和支持。雖然社會組織是公民為維護自己利益或者公共利益而自發(fā)成立的，但離gi 開政府的監(jiān)管。離開政府的監(jiān)管，非法社會組織如黑社會組織、邪教組織、詐騙組織等必將橫行社會。同時由于社會組織不具有權(quán)威性，不同社會組織之間也很難協(xié)調(diào)。

市場與社會的矛盾也需要政府的協(xié)調(diào)。因為“在市場經(jīng)濟力圖擴張并將越來越多的要素囊括進市場體系的同時，出于自我保護的本能，人類社會就會興起‘社會保護運動’……‘社會保護運動’的宗旨在于重新實現(xiàn)社會對市場的控制，或?qū)⑹袌龅淖饔孟拗圃谏鐣軌蚩刂频南薅葍?nèi)，避免市場惡性膨脹而最終導(dǎo)致人類社會走向自我毀滅。但與此同時，這種社會保護運動也蘊含著造成政治、經(jīng)濟停滯甚至是全面社會危機的危險”［2］。這種矛盾在社會中表現(xiàn)為工會與企業(yè)主之間的矛盾，環(huán)境保護組織與企業(yè)之間的矛盾，還有各類愛心組織與經(jīng)濟發(fā)展主體之間的矛盾。例如，廣西玉林狗肉事件中的沖突雙方矛盾就是這類矛盾，“‘吃狗肉’傳統(tǒng)在當下社會該如何傳承? 動物保護者該如何表達自身的訴求?”［5］這類矛盾，需要政府出面從中調(diào)停，但又不能各打五十大板，這要考驗政府的能力和智慧，但無論如何，沒有政府都是不行的。

二、政府越位與缺位是導(dǎo)致政府、市場和社會關(guān)系失調(diào)的根源

在中國改革開放的三十多年里，政府確實也起到了積極的推動作用。但是，隨著市場化改革的深入，特別是加入WTO 以后，政府過多參與經(jīng)濟生產(chǎn)的弊端——政府錯位——逐漸顯現(xiàn)。政府錯位表現(xiàn)在兩個方面: 一是政府越位; 二是政府缺位。

(一) 政府對市場的越位與缺位

1． 政府的越位

中國的改革開放是在政府的推動下展開的，是一個從上而下的過程。由于在此期間伴隨著一個不斷與反對市場化改革的意識形態(tài)和保守勢力的斗爭，這造成了中國政府在市場化改革過程中的強勢地位，這既有力地推動了市場經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展，但同時也造成了政府過度參與經(jīng)濟活動，反過來限制了市場自由機制的形成。

(1) 政府過度扶持。各地政府為吸引投資，往往為商人征用土地、協(xié)調(diào)貸款。最終結(jié)果是政府與企業(yè)綁在一起，企業(yè)盈利時候不去積極償還貸款，而當經(jīng)營不力面臨倒閉的時候，則要求地方政府出面幫其化解債務(wù)，造成政府被企業(yè)綁架。政府扶持雖然確實促進了一部分企業(yè)的發(fā)展，但政府扶持過度，也造成部分企業(yè)不思進取，出現(xiàn)靠政府扶持甚至騙取國家扶持資金的現(xiàn)象。部分國有企業(yè)不是通過提高自身管理水平和科技創(chuàng)新去求得在市場中生存，而是依靠政府給予的壟斷政策牟利，其后果必然是破壞市場的優(yōu)勝劣汰機制，嚴重影響了市場作用的發(fā)揮。

(2) 對市場管制過多。政府利用手中權(quán)力和強勢地位參與生產(chǎn)資料分配，限制了市場活力。雖然中央政府三令五申，要求放開市場主體的手腳，但有些地方政府部門從自身利益出發(fā)，依然握住權(quán)力不放，對簡政放權(quán)不積極。還有些地方管理部門不是從如何有利于經(jīng)濟自由發(fā)展角度考慮問題，而是從如何方便管理和推卸責任的角度來管理，結(jié)果限制了市場進出自由，影響了市場作用的發(fā)揮。

2． 政府缺位

改革開放初期，發(fā)展經(jīng)濟是當務(wù)之急，政府便直接承擔起發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)。隨著市場逐漸走向成熟，社會新現(xiàn)象、新矛盾逐漸顯露，政府沒能及時轉(zhuǎn)變職能，導(dǎo)致政府缺位現(xiàn)象日益凸顯。

(1) 市場監(jiān)管缺位。改革開放初期，“中央政府為尋找改革的可能方式和途徑，允許地方創(chuàng)新，而為激勵地方的創(chuàng)新有必要給予首先創(chuàng)新成功的地方以獎勵。獎勵途徑有兩個: 一是提升在保持當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定工作方面成績突出的地方領(lǐng)導(dǎo)人; 二是地方在因為創(chuàng)新促進本地經(jīng)濟發(fā)展引致的財政收入增量中分享一定份額”［6］。這些措施確實調(diào)動了發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性，為我國經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大貢獻。但隨著社會經(jīng)濟的提高，這種激勵措施的弊端也逐漸顯現(xiàn)，地方政府忽視社會整體利益，只注重地方收入和GDP 增長，對環(huán)境污染、制假售假、非法占地、拖欠農(nóng)民工工資等監(jiān)管不力。這些容易造成社會矛盾激化和影響政府威信的現(xiàn)象，歸根結(jié)底是政府缺位造成的。

(2) 對弱勢群體保護缺位。市場競爭中形成的一些弱勢群體，如農(nóng)民工、普通消費者等，這些人往往由于自身經(jīng)濟實力和社會影響力較小，在保護自己正當利益方面缺乏必備的知識和有效的手段，自我保護能力差，需要政府出面保護其合法權(quán)益。但現(xiàn)實卻是，有些政府部門為了地方稅收不去保護弱者，反而成為強者幫兇，引起大眾不滿，公信力下降，群體事件頻發(fā)。

(3) 公共服務(wù)缺位。政府是公共服務(wù)的提供者，政府提供的公共服務(wù)包括基礎(chǔ)設(shè)施、社會救助、經(jīng)濟信息發(fā)布等?，F(xiàn)在雖然正在大力強調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府，但還是存在缺位現(xiàn)象。例如，在基礎(chǔ)社會建設(shè)方面，農(nóng)村基礎(chǔ)社會的建設(shè)不到位。政府在提供公共服務(wù)中出現(xiàn)的偏差是，對企業(yè)服務(wù)多，對農(nóng)民和個人服務(wù)少; 對國有企業(yè)服務(wù)多，對私有企業(yè)少。

(二) 政府對社會組織的越位與缺位

我國國家治理現(xiàn)代化要求國家政府職權(quán)的重新劃分，要求政府與非政府組織、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作。而要貫徹治理理念，實現(xiàn)國家治理方式的轉(zhuǎn)變，就要積極培育社會組織，并向社會放權(quán)。但從目前來看，政府對社會組織的越位現(xiàn)象較為嚴重。

1.社會組織被改造成政府附屬機構(gòu)

王長江在《中國共產(chǎn)黨: 從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變》一文中指出: “由于執(zhí)政黨全面控制了國家權(quán)力，社會訴求也被全面包辦，實際上無法產(chǎn)生一個相對獨立于國家和政黨的社會，國家和政黨合為一體，社會又和國家合為一體。社會也因此沒有自己的利益需要表達。所以，雖然由于歷史傳承，也能看到各種各樣的民間組織形式(它們在整個國家體系中被稱為‘群眾組織’)，但這些組織不是利益團體，主要目的不是維護各自利益，而是作為貫徹執(zhí)政黨意志的工具，按照執(zhí)政黨設(shè)定的目標把群眾組織起來，為更好地完成黨的任務(wù)而奮斗?！保?］這方面比較明顯的例證是工會，工會主席不是民選，而是由政府任命的，工會在很大程度上不是反映工人需求，而是成為政府的安撫工具。

2.社會組織功能被改變

社會組織與政府之間的附屬關(guān)系阻礙了社會組織站在群眾立場上阻止公權(quán)濫用，阻礙了社會組織為公民正當利益與政府溝通協(xié)調(diào)，相反，他們更多地站在政府立場上去做群眾工作，讓群眾去接受政府的行政命令。近年來在農(nóng)村拆遷、城管與小販以及農(nóng)民工討薪、醫(yī)生與患者等方面表現(xiàn)出來的矛盾和沖突，與中國民眾缺乏真正代表他們利益的社會組織，不能真正代表民眾對政府監(jiān)督以及與政府進行有效的溝通有關(guān)。

3.政府對社會組織成立方面的缺位

政府對社會組織長期抱有防范心理，在推動社會組織的成長方面小心謹慎，不敢、不愿引導(dǎo)社會組織的健康成長。盡管“1992 年之后，社會組織進入一個快速發(fā)展的時期，但發(fā)展步伐仍明顯慢于民營經(jīng)濟。就這一時期有關(guān)社會組織的政策來看，數(shù)量不多，但限制條件不少”［8］?？傮w看來，社會組織成立方面面臨的困難還沒有解決。

三、科學(xué)定位政府職能，靈活發(fā)揮政府作用

政府的職能不應(yīng)該是固定不變的。政府要根據(jù)社會發(fā)展的需要，不斷調(diào)整自己的職能和行使職能的手段。就當前來說，要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，政府的角色需要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要重新定位，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)是政府的四大目標職能。

(一) 做社會公共利益的維護者

市場機制確實能實現(xiàn)社會生產(chǎn)效率的提高和社會總體物質(zhì)財富的增長，但市場本身不會提供公共物品，市場競爭的結(jié)果往往造成兩極分化，貧富差距拉大、環(huán)境破壞嚴重和經(jīng)濟危機。為彌補市場不足，維護社會的公平和正常運轉(zhuǎn)，需要政府通過稅收掌握一部分收入用來提供公共設(shè)施的建設(shè)，建立社會福利制度來保障社會底層人員的正常生活，通過懲罰環(huán)境破壞行為維護公藝利益。因此，在政府角色定位，特別是地方政府的角色和職能定位中，今后應(yīng)該強調(diào)政府作為社會整體利益的維護者的角色，把生態(tài)保護、社會公平置于同經(jīng)濟發(fā)展同等重要的地位，把促進社會整體利益定為政府的主要職能。

(二) 市場的監(jiān)管者和掌舵者

針對政府在經(jīng)濟發(fā)展中越權(quán)的弊端，應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府的職能，使政府從經(jīng)濟發(fā)展的直接“劃槳者”角色脫離出來，使政府成為經(jīng)濟的宏觀調(diào)控者(——掌舵者) 而不是企業(yè)的合伙人。政府應(yīng)回歸到“掌舵”的位置上來，把市場能做好的轉(zhuǎn)移給市場，而政府主要通過制定法律和政策，對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，調(diào)節(jié)物質(zhì)財富的分配，最終實現(xiàn)政府與市場功能的相互協(xié)調(diào)。同時政府要發(fā)揮政府監(jiān)督作用，對企業(yè)的違法行為如食品安全、拖欠工資、污染環(huán)境等，要加大監(jiān)管力度，積極履行職責。

(三) 善于做市場與社會的平衡者、引導(dǎo)者

市場規(guī)則是優(yōu)勝劣汰，市場中人人都為自身經(jīng)濟利益最大化而努力。但這種追求個人利益最大化有時候會傷害到社會集體利益和整體利益，而這種整體利益的保護全部依賴政府的監(jiān)管也有問題，那就是政府往往為利益集團所俘獲，站到企業(yè)一方，因此，為有效保護集體利益和社會整體利益，監(jiān)督政府發(fā)揮作用，必須鼓勵社會成員為自身集體利益而組成社會組織，讓他們既積極同市場上損公肥私的經(jīng)濟組織及個人做斗爭，也督促和監(jiān)督政府履行職責。因此，政府應(yīng)該積極培育社會組織，讓社會組織在制約市場方面發(fā)揮作用，讓相關(guān)社會組織有權(quán)力同企業(yè)的違法行為如環(huán)境污染、產(chǎn)品造假、傷害工人利益等做斗爭。而政府責任是創(chuàng)設(shè)一個讓各方相互協(xié)商合作的平臺，做各方利益的平衡者，而最終目標是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧，而不是由政府直接出面強制一方履行責任。如果事事都由政府出面，那么，政府面臨的壓力不但增大，而且很難贏得各方的滿意。

［1］唐興軍，齊衛(wèi)平．治理現(xiàn)代化中的政府職能轉(zhuǎn)變:價值取向與現(xiàn)實路徑［J］．社會主義研究，2014(3)．

［2］莊虔友，德力格爾瑪．波蘭尼《大轉(zhuǎn)型》的當下價值——再談國家、市場與社會的關(guān)系［J］．魯東大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2011(5)．

［3］The world Bank，World Development Report1997: The State In a Changing World［M］．Oxford University Press，N．Y．1997(3)．

［4］劉海潮．當代中國國家治理體系建構(gòu)的內(nèi)在邏輯詮釋——基于政府與市場、社會關(guān)系的分析［J］．新視野，2014(3)．

［5］凌國華．“狗肉節(jié)”給公共表達上了一堂實踐課［EB/OL］．(2014－07－01)http://guancha．gmw．cn/2014－07/01/content_11795373．htm

［6］宋興義．分稅制改革后我國中央和地方政府間財政分配關(guān)系走向分析［J］．內(nèi)蒙古社會科學(xué):漢文版，2005(5)．

［7］王長江．中國共產(chǎn)黨:從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變［J］．中國治理評論，2012(1)．

［8］劉西忠．政府、市場與社會邊界重構(gòu)視野下的社會組織發(fā)展［J］．江蘇社會科學(xué)，2014(6)．