從國家治理角度談基本社會保障均等化

周媛也

(湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410081)

我國正處在現(xiàn)代化社會轉型的重要時期，十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)提出全面深化改革的戰(zhàn)略部署，其目標是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這是一個縱觀全局的、更高層面的國家發(fā)展目標和價值追求?！稕Q定》中提到要“建立更加公平和可持續(xù)的社會保障制度”。社會保障不僅是深化改革的重要方面，還是當前社會老百姓關心的熱點和重大民生問題。隨著我國人口流動的加快，實現(xiàn)基本社會保障均等化是社會的需求，對全面深化改革具有重要意義。

一、基本概念

在國家治理這個概念提出前，社會科學領域對“治理”已有廣泛研究。從理論的淵源看，“治理”是從社會中心論出發(fā)，從社會的訴求來規(guī)制國家和政府的職責和作為。而“國家治理”的重點則是強調國家的作用，強調轉型社會中國家發(fā)揮主導作用的重要性，同時也考慮了治理理念中的社會訴求，因此，這是一個比“治理”更均衡和客觀的理論視角［1］。

基本社會保障均等化是基本公共服務均等化這個概念提出之后的又一個命題，其核心是確保包括低收入人群在內的各類社會群體能保障基本生活的各項權利。然而，基本社會保障均等化與基本公共服務供給主體多元化不同，基本社會保障的提供方以政府為主，這也是社會保障與商業(yè)保險的區(qū)別。盡管社會保障的概念早在十七世紀就在西方出現(xiàn)了，但均等化的概念起源則遠遠落后。根據現(xiàn)有的文獻，加拿大是較早有均等化的概念并通過均等化的實行確保國家統(tǒng)一的國家，它也是目前世界公認的實施均等化政策的典型。在1982 年修訂的憲法中，加拿大政府承諾在可比較的、相等稅負前提下，確保各省財政均等化，使之有足夠的財政收入來提供質量適度的基本社會保障。

鄭功成教授認為: “社會保障是國家依法強制建立的、具有經濟福利性的國民生活保障和社會穩(wěn)定系統(tǒng); 在中國，社會保障應該是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、醫(yī)療保健、福利服務以及各種政府或企業(yè)補助、社會互助保障等社會措施的總稱?！保?］(P11)?；旧鐣Ｕ献鳛樯鐣Ｕ系幕A，其提供者是國家和政府。實現(xiàn)基本社會保障均等化的責任主體也是政府，對象是全體國民，內容是社會成員中最基礎的、最迫切的基本社會生活需求。本文將基本社會保障均等化界定為全體社會成員的基本社會生活需求在機會平等和過程平等的情況下，力求結果的平等，但容許在結果上存在合理的差別的一種公平模式。

二、國家治理與基本社會保障均等化的內在聯(lián)系

面對持續(xù)的轉型危機的挑戰(zhàn)，中國國家治理能力的完善與提升只有通過不斷的體制性改革才能實現(xiàn)，而這當中就包括完善社會再分配體制和社會福利制度，建立與社會經濟發(fā)展相適應的社會保障體系［1］。學術界公認，社會保障是社會發(fā)展的穩(wěn)定器和經濟發(fā)展的調節(jié)器，通過社會保障對社會財富進行再分配，可以縮小貧富差距，促進社會的和諧與穩(wěn)定?；旧鐣Ｕ暇然巧鐣Ｕ习l(fā)展良好的一個重要特征，其目標是實現(xiàn)所有公民在國家的基本保障的幫助下保障基本的生活等人生權利。

徐湘林教授認為: “國家治理結構分為六個相互依存的部分，即核心價值體系、權威決策體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)、經濟發(fā)展體系、社會保證體系和政治互動機制。其中任何一個部分的重大混亂和失調都可能導致國家治理結構的崩潰?！保?］建立更加公平的社會保障制度是社會保證體系的主要部分。因此，實現(xiàn)基本社會保障均等化是提升國家治理能力的一個重要內容，基本社會保障均等化的實現(xiàn)能促進國家治理能力的提升。同時，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是實現(xiàn)社會保障更好發(fā)展的基礎。國家治理與社會保障待遇均等化的發(fā)展是相輔相成的。

三、我國基本社會保障均等化進程中存在的問題

盡管我國基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險已經實現(xiàn)了全覆蓋，但到目前為止，我國并沒有實現(xiàn)基本社會保障均等化。根據我國基本社會保障不均等的表現(xiàn)，本文將基本社會保障不均等的特征歸納為不同地區(qū)、不同戶籍、不同群體的基本社會保障存在差距。

(一) 不同地區(qū)的保障水平差距較大

2006 年，我國提出社會保障覆蓋城鄉(xiāng)的目標。盡管在不到十年的時間里，已經實現(xiàn)了養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的全覆蓋，但是，保障水平卻處于起步階段。改革開放以來，我國經濟快速發(fā)展，但是由于當初“讓一部分人先富起來”，導致如今經濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀。不同城市的社會保障水平也由于經濟水平的不同而不同。以養(yǎng)老金為例。據中國社會科學院世界社保研究中心(拉美所) 2013 年12 月發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013》，2012 年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當期結余增速急劇下滑，下降了71.68個百分點，結余率為22.19%，比2011 年下降了2.25 個百分點。2012 年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當期結余為4439.2 億元，其中廣東省結余最多，有780.06 億元，但全國有19 個城市的養(yǎng)老金收不抵支。由于廣東省的流動務工人員規(guī)模龐大，社會保險的繳費總量高，而當務工人員回流到戶籍所在地時，養(yǎng)老金卻只能轉走個人賬戶部分，社會統(tǒng)籌部分則留在廣東，因此，出現(xiàn)了廣東省養(yǎng)老金大量結余的現(xiàn)象。一邊是廣東、江蘇、浙江的養(yǎng)老金大量結余，一邊是其他很多省份的養(yǎng)老金“空賬”運行，再加之各地方政府制定社會保障的具體政策各不相同，導致社會保障區(qū)域發(fā)展的不平衡，這一不平衡使得各地的老百姓享受社會保障待遇產生差別。

(二) 城鄉(xiāng)戶籍之間保障待遇差距大

城鄉(xiāng)戶籍之間的保障待遇存在差距主要有兩種情況: 一種是同在城市生活的農業(yè)戶口與城市戶口的待遇有差距; 另一種是在同一行政區(qū)域里的城市區(qū)域與農村區(qū)域的保障差距大。前者主要是指在城市中生活的農村流動人口，使戶籍與教育、住房等各種社會福利掛鉤的“傳統(tǒng)”將戶籍制度演變成阻礙發(fā)展的一道屏障，城鄉(xiāng)分隔的二元戶籍結構在人口大規(guī)模流動的背景下出現(xiàn)了許多問題，社會保障待遇不均等的根本原因也在于此。后者差距的體現(xiàn)主要是在社會保障的資源上，特別是社會保障基礎設施建設和人力財力的保障方面。比如，在農村的社區(qū)養(yǎng)老院的建設上，一方面養(yǎng)老床位、醫(yī)療設備等設施很難達到城市養(yǎng)老院的標準; 另一方面，農村養(yǎng)老院很難吸引專業(yè)的養(yǎng)老護理人才扎根當地。

(三) 不同社會群體的保障差異明顯

養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、子女受教育保障、住房保障、社會救助、社會福利等方面是與老百姓關系最為密切的社會保障項目，而不論是這當中哪一項內容，在國家政策和現(xiàn)實生活中都體現(xiàn)出不同群體不同待遇的情況。城市與農村戶籍的待遇差距就是市民與農民兩類群體的待遇差距。除此之外，本地居民與流動人口的社會保障待遇差距也明顯。流動人口是一個龐大的群體，城市的建設與發(fā)展離不開他們，而他們在享受城市發(fā)展的成果時受到的卻是不公平的待遇。再以社會救助為例。我國有針對城市流浪乞討人員的救助政策，但是對農村戶籍的流浪乞討人員則沒有相關文件規(guī)定。另外，社會保障本身以保障勞動者的社會保險為主，而對婦女、兒童、殘障人員等社會弱勢群體的保障力度則遠遠低于勞動者，這只保證了社會保障的效率，而缺少了公平。

四、實現(xiàn)基本社會保障均等化的途徑

(一) 完善社會保障立法

一般來說，社會保障法是指調整一個國家或地區(qū)的社會保障關系的法律規(guī)范的總和，它包括國家立法機關制定的社會保障法律和國家行政機關頒布的社會保障法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。我國基本社會保障還未實現(xiàn)均等化這一事實表明，我國社會保障制度是不健全的。法律先行是完善制度的基礎。我國在2011 年7 月1 日實施的《社會保險法》標志著我國的社會保險正式進入法制化軌道，以往出現(xiàn)的社會保險問題開始有法可依，極大地維護了人民的社會保險權益?！渡鐣ｋU法》的實施給社會保障其他方面的立法提供了指導和借鑒。國家應該克服阻礙，盡快出臺《社會救助法》，為我國社會救助制度的完善提供法律依據。同時，我國現(xiàn)有社會保障立法大多是地方立法，應該將地方立法推向中央立法，制定全國性的社會保障法律法規(guī)，這樣有利于制度的全國性規(guī)范，進而有利于解決社會保障區(qū)域發(fā)展不平衡的問題。

(二) 優(yōu)化各項保障模式

社會保障的內容很廣，關系到老百姓生活的各個方面。我國社會保障的廣覆蓋在最近幾年才實現(xiàn)，由于人口眾多之一基本國情的限制，我國目前的社會保障水平還無法達到好的水平。優(yōu)化各項保障模式有利于提高社會保障在全面覆蓋過程中的效率，有利于高效率地發(fā)揮資源的作用。

第一，在養(yǎng)老保障方面，《決定》提出應當“堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則”。建立和完善全國統(tǒng)一的養(yǎng)老制度框架，加快建立社會養(yǎng)老服務體系，需要首先在國家層面建立統(tǒng)一的框架制度，然后各省市才能在此框架內按步驟和標準推行養(yǎng)老保障制度，進而解決各地建設進展不一、區(qū)域保障待遇差異大的問題。

第二，在教育保障方面，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確要求，在“十二五”時期“鞏固九年義務教育普及成果，全面提高質量和水平; 大力促進教育公平，合理配置公共教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距”。雖然2015 年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，但規(guī)劃并未在很大程度上實現(xiàn)。因此，合理配置教育資源，縮小城鄉(xiāng)教育差距仍然是當務之急，需要合理引導優(yōu)質教師在城市和農村之間的合理流動，優(yōu)化教師隊伍結構，平衡區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的教師質量差異。

第三，在公共醫(yī)療方面，應當平衡醫(yī)療資源配置和分布，縮小全國各地區(qū)、農村和城市之間的醫(yī)療隊伍水平和醫(yī)療設備等資源的差距; 逐步取消以藥補醫(yī)，將藥品價格市場化，理順醫(yī)藥價格，建立科學的補償機制; 改革醫(yī)療保險支付方式，健全全民醫(yī)保體系，加快健全重特大疾病醫(yī)療保險和醫(yī)療救助制度。

第四，在社會救助方面，應當提高社會救助的力度，充分發(fā)揮社會救助應有的作用，制定并完善社會救助制度，統(tǒng)一全國不同地區(qū)、不同戶籍的救助標準，避免因城鄉(xiāng)和地區(qū)差異而影響救助水平的提升以及均等化目標的實現(xiàn)。另外，還應當健全殘疾人權益保障、困境兒童分類保障等特殊群體的社會救助制度。

(三) 消除城鄉(xiāng)戶籍隔閡

城鄉(xiāng)戶籍二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，也是基本社會保障實現(xiàn)均等化的根本隔閡。因此，必須逐步消除城鄉(xiāng)戶籍的隔閡。首先，政府應當健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等地參與現(xiàn)代化進程、共享現(xiàn)代化成果。其次，應當推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。在社會管理方面，應創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。最后，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務向常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，提高農村低保救助、社會保險、老年社會福利的水平，逐步使農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范地接入城鎮(zhèn)社保體系。

(四) 強化政府專項職能

基本社會保障的主體是政府，但目前的狀況是“各級政府的權責分配并不十分清晰和明確，政府的職能有待提升”?？茖W的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求。政府應當在統(tǒng)籌規(guī)劃、財政投入、監(jiān)督管理、宣傳教育等方面強化政府職能，促進基本社會保障均等化發(fā)展。一是在統(tǒng)籌規(guī)劃方面，政府應當結合當地實際，制定遠期規(guī)劃，平衡長短期利益，利用政策鼓勵等手段逐步實現(xiàn)規(guī)劃。二是在財政投入方面，政府應當調整財政支出結構，使財政支出更多地向農村傾斜，向弱勢群體傾斜，加大對弱勢群體的單向社會保障支出，加強貧困地區(qū)的社會保障資源建設。另外，還應加強社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進基金市場化、多元化投資運營。三是在監(jiān)督管理方面，政府相關職能部門應對各地社會保險費的收繳和使用等情況進行監(jiān)管，使惠民利民的社會保障政策能真正落到實處。四是在宣傳教育方面，由于基本社會保障的覆蓋人群有一部分是知曉社會保障政策渠道狹窄的群體，因此，加大對社會保障政策的宣傳力度顯得十分必要。

五、小結

從國家層面上講，當前的首要任務是盡力解決社會公平、公正的問題，更加合理地分享國家經濟、社會、文化等方面的發(fā)展成果，并及時地將發(fā)展成果運用于國民，真正轉化為國民福利，促進國民福利與國民經濟的同步發(fā)展?；旧鐣Ｕ暇然膶崿F(xiàn)不可能一蹴而就，這是一個分層次、分階段的動態(tài)發(fā)展過程。在不同發(fā)展階段，國家和政府應當根據具體情況做出動態(tài)調整，按照一個正確的大方向循序漸進，這也正是國家治理理念能夠在社會保障發(fā)展中發(fā)揮的作用。

2013 年全國兩會前夕，人民網與人民日報政治文化部聯(lián)合推出大型網絡調查，選出網民最關注的十大熱點問題，排名前五的是社會保障、收入分配、反腐倡廉、住房保障和醫(yī)療改革。這五項中除了“反腐倡廉”外，其余四項從學術角度看都與社會保障有關。

［1］徐湘林．“國家治理”的理論內涵［J］．人民論壇，2014(10).

［2］鄭功成．社會保障學［M］．北京:商務印書館，2000.