中國特色新型智庫建設的政治法律環(huán)境問題

魏艷芳

(天津市委黨校 哲學部，天津 300191)

建設中國特色新型智庫是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。中國特色新型智庫建設能否順利推進，與政治、法律環(huán)境有著直接的關系，因為政治環(huán)境決定咨詢機構的發(fā)展方向和空間，而法律環(huán)境則提供具體的制度支持與約束。

一、建設中國特色新型智庫是完善政治體制的必然要求

智庫是適應現(xiàn)代社會高度發(fā)展、決策日益復雜化的需要而產生的。要想更好地發(fā)揮各政治主體的作用，使黨和政府的重大決策建立在廣泛征取社情民意及社會發(fā)展趨勢的基礎上，必須立足中國國情及各地實際，適應新的時代形勢的要求，推進中國特色新型智庫建設。

1.人民代表大會充分行使職權的必然要求

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。從制度上看，兼職代表制以及人大代表的行政化，意味著人大代表的非專業(yè)化和非專職化，這可能導致人民代表大會行使職權能力的不足。兼職代表制在實踐中暴露出諸多弊端，例如，代表素質難以保證，這導致代表的廣泛性與代表職責的專業(yè)性要求之間的矛盾; 代表的參政時間和參政精力無法保證，這導致代表缺席會議和履行職務不認真的情況普遍存在。

盡管近年來我國不斷完善人民代表大會制度，取得顯著成效，但上述現(xiàn)象仍然在一定程度上存在。在這種情況下，人民代表大會要在復雜的國際國內背景下更好地代表人民行使權力，就必須借助于智庫，利用智庫所掌握的系統(tǒng)的信息資源及翔實的分析和前瞻性的預測，對黨和政府各個部門的運行進行監(jiān)督，對重大事項進行科學決策。否則，人民代表大會制度代表人民行使立法權、監(jiān)督權以及重大事項決定權等只能是一紙空文。

2.民主黨派參政議政的必然要求

在我國的政治制度中，多黨合作、政治協(xié)商是社會主義民主制度的重要組成部分。各民主黨派在國家政治生活中的重要作用就是參政議政。因此，提高參政議政水平是各民主黨派的重要責任。我國改革開放的持續(xù)推進，以及我國目前戰(zhàn)略機遇期與矛盾凸顯期同在的發(fā)展環(huán)境，給很多主要以專業(yè)見長的民主黨派成員的參政議政能力帶來了嚴峻的挑戰(zhàn); 隨著領導制度的改革，領導干部知識化、年輕化進程得以不斷推進，黨政決策科學化程度日益提高，使得民主黨派在參政議政中一度作為“思想庫”、“智囊團”的優(yōu)勢也開始面臨新的挑戰(zhàn)。參政議政的責任和要求以及自身條件的不足，使得各民主黨派必須借助智庫專門、專業(yè)的研究與論證，科學地參政議政。這既是民主黨派自身發(fā)展的需要，也是我國社會主義民主政治制度鞏固的需要。

3.社會組織參與政策決策的必然要求

社會組織是公民參與公共政策的合理、有效的途徑之一。社會組織參與政策決策將有助于加強對政府決策行為的監(jiān)督，推動公共政策的科學化、民主化，整合社會各階層利益，增強公民的政治認同感。從我國目前公共政策實踐看，總體上我國社會組織對政策過程的參與程度仍然比較低，在很多地區(qū)和部門其政策參與并未得到足夠的重視，這和社會組織自身參與政策的能力不足、意識不強有很大的關系。

為適應自己的角色定位，社會組織必須加強自身參與政策決策的能力，而加強自身建設以及借助其他咨詢機構是重要的途徑之一。一方面，有條件的社會組織可以在自身建設上下功夫，提升自身敏銳把握問題、綜合分析問題、深刻洞悉問題實質，并提出科學合理化政策建議的能力，在某種意義上，民間智庫本身就是社會組織的類型之一; 另一方面，在重大事項的決策上，社會組織可以借助與自身情況有較多關聯(lián)點的智庫或專業(yè)咨詢機構，通過利用專業(yè)機構所掌握的相關信息、資料以及研究成果，提升自身參與政策決策的能力和素質。

二、當前我國政治法律環(huán)境對智庫發(fā)展的制約

1.從政治環(huán)境看，還沒有對智庫形成內在的制度性需求

西方智庫之所以強勁發(fā)展，一個根本的原因就在于分權的政治制度對智庫產生極大的需求。相對于西方國家的政治制度而言，我國沒有對智庫形成強大的制度性需求。當前，“經過三十多年的改革開放，中國在經濟資源的分配上已經比較多元化，民間積累了大量的財富，有著一定程度上的支配資源的空間。但是，在戰(zhàn)略決策的制定方面，政府還是擁有絕對的權力”［1］(P66)。

不可否認，我們也擁有很多智庫。但官方或半官方智庫往往由于帶有行政與學術結合的性質，導致其政策研究與制定的獨立性、客觀性不足。相對于官方智庫，各級政府對民間智庫的重視程度更顯不足。我國民間智庫的地位和作用沒有得到足夠重視，它們參與政策制定的方式是偶然的、零星的，缺乏系統(tǒng)性。因此，總體來看，在我國還沒有形成對決策咨詢的強大制度性需求，這意味著從需求的角度對智庫發(fā)展的支持是不足的。

2.從法律保障上看，尚無確保政府決策咨詢必要性的法律制度

政府決策咨詢是現(xiàn)代國家決策科學化的重要手段和保證。但是，如果“缺少法律的規(guī)定，部分領導對決策咨詢的重視度就大打折扣，對政府決策咨詢機構和對決策咨詢的重要性缺乏深刻認識，認為可有可無”［2］(P30－31)，在很多情況下都成為走過場。

目前，就整體的咨詢制度而言，我國尚未形成明確、統(tǒng)一的法律制度來保證政府決策中咨詢的必要性，這是影響智庫發(fā)展壯大的一種制度性不足或障礙。例如，對政府決策是否經過咨詢，具體領域的決策向何種咨詢機構咨詢，采取何種方式咨詢等問題，沒有建立相應的法律法規(guī)［3］(P100－104)。因此，我們亟須在法律層次對決策程序中的咨詢環(huán)節(jié)做出明確規(guī)范。

3.從具體運行看，尚無相應的財稅方面的配套政策

總體上，我國政府目前對智庫在經費支持上的力度還比較小。體制內智庫隸屬于各級行政部門，主要經費來源是財政撥款。但在一些地方和部門，政策咨詢意識淡薄的現(xiàn)象相當普遍。咨詢意識的淡薄導致體制內智庫常因經費緊張而無法保證必要的研究，甚至不得不將一些正在進行中的重要項目擱置起來。民間智庫的籌款工作更是難上加難，同時，由于我國的私營企業(yè)缺乏對公共政策研究的科學性、前瞻性認識，很難意識到智庫的巨大作用，也就很難形成對智庫的資助意識。這些都導致我國民間智庫在運行上的嚴重資金短缺以及參與政策決策機會的嚴重不足。

4.從外在制約上看，尚未形成對智庫完善的評估和監(jiān)督機制

在對智庫行為及其成果如何實施評估和監(jiān)測方面，西方思想庫有很多成功的經驗值得我們借鑒。相比之下，我國在對智庫的研究過程及成果的評估和監(jiān)測方面，要么不夠重視，要么運作機制不夠科學合理。缺乏對智庫的評估和監(jiān)測機制，一方面會導致它們工作效率不高，成果采用率較低，浪費人力、物力，尤其重要的是政府決策將會為此付出慘重的機會成本; 另一方面，會導致不能對智庫成果作出及時、準確的反饋。作為政策建議，智庫的研究成果難免會有偏差，及時、準確的反饋有助于咨詢機構在進一步的研究中糾正偏差，使研究結論更趨科學合理。沒有完善的評估和監(jiān)測機制已經成為制約我國智庫高效運行的一大障礙。

三、改善政治法律環(huán)境，促進中國特色新型智庫的發(fā)展

針對上述問題，借鑒西方發(fā)達國家在政治法律方面促進智庫發(fā)展的經驗，本文提出以下對策思路，以優(yōu)化智庫發(fā)展面臨的政治法律環(huán)境，推進中國特色新型智庫建設。

1.持續(xù)提升政府的決策咨詢意識

隨著我國經濟社會形勢的發(fā)展變化，各級政府號召重視智庫的發(fā)展，對智庫作用的認識有了一定程度的提高。但是，很多地方仍然存在咨詢意識不足的情況，很多決策事項，甚至是重大決策事項，還存在由領導“拍腦袋”決定的現(xiàn)象，給我國經濟社會發(fā)展帶來很大的風險。

大力推動智庫發(fā)展要求我們改變決策咨詢意識欠缺的現(xiàn)狀。領導首先要意識到，在我國經濟社會發(fā)展中，階段性矛盾和長期性矛盾并存，黨內矛盾和社會矛盾并存，這些都不是一個人或者一個單位所能應對的。因此，著眼于長遠發(fā)展和全局利益，必須提升自身咨詢意識，意識到智庫不可或缺的作用。要通過形式多樣的宣傳教育活動，使咨詢意識深入人心，要在社會各界形成對智庫地位和作用的合理認識。要盡量將公共政策問題去意識形態(tài)化，為獨立、自由、真實的咨詢研究創(chuàng)造寬松的思想氛圍，形成科學決策、民主決策的良好社會風氣。無論政府還是社會各組織決策者，都必須牢固樹立決策的科學化、民主化意識。只有決策咨詢意識增強了，才能在重大問題的決策中善于尋求智庫的幫助，廣泛聽取各專業(yè)機構的意見和建議，重視智庫的分析研究成果，切實避免重大決策的失誤。

2.完善決策咨詢環(huán)境，形成對智庫的制度性需求

良好的政治法律環(huán)境是促進智庫在數(shù)量和質量上進步的基礎。改善政治法律的具體制度，保障對智庫的制度性需求，形成決策咨詢市場，這是促進智庫發(fā)展的最根本的外部條件。

決策咨詢是推進公共決策科學化、民主化的重要途徑?？墒窃诂F(xiàn)實中，政策決策不經過決策咨詢或者表面上經過決策咨詢，而實際上只是走過場的現(xiàn)象并不少見。之所以會有這種現(xiàn)象，一個主要的原因就在于對決策前的決策咨詢沒有做法律上的規(guī)定。因此，要想充分而穩(wěn)定地發(fā)揮智庫在國家管理和社會發(fā)展中的重要作用，就必須在法律層次上確認智庫的地位，認定決策咨詢?yōu)楣矝Q策的法定程序。

要從法律上規(guī)定，凡事關全局的經濟、政治、文化、社會及生態(tài)發(fā)展的重大決策、重要政策的出臺或者重大項目的啟動等，都必須經過專業(yè)咨詢，依靠專業(yè)咨詢機構或者專家廣泛深入地討論和可行性論證，以便盡量減少偏差，最終做出正確決策。還要從法律上規(guī)定，對于不遵循決策程序，盲目決策，并因此給經濟社會發(fā)展等造成重大損失的，必須堅決追究決策者的責任。

3.完善財稅政策，加大對智庫的經費扶持力度

西方國家政府不但通過直接財政撥款的方式資助智庫，而且通過配套的財政稅收政策使得智庫的資金來源渠道多元化。相比之下，我國咨詢機構的資金來源渠道缺乏多樣化，具有不穩(wěn)定性。

對此，政府應一方面增強對決策咨詢重要性的認識，加大對智庫的總財政投入; 另一方面，應該改革相關的財政和稅收政策，對于咨詢機構實行稅收上的優(yōu)惠，通過減免稅費和各種補貼的形式，增加對咨詢機構的扶持力度。借鑒國外智庫籌資多元化的做法，我們還應該逐步完善捐贈制度，擴大捐贈免稅范圍，專門設立對非營利性研究機構的捐贈制度，拓寬企業(yè)和各基金會的捐贈渠道。通過鼓勵和倡導企業(yè)或者個人對智庫進行投資或者捐助，保證資金的多樣化來源，確保智庫順利運行。

4.完善對智庫的評估和監(jiān)督機制

首先，要對智庫的階段性成果進行評估和監(jiān)測。決策咨詢機構所面臨的往往是一些重大的問題，智庫只有對其進行長期、廣泛、深入的跟蹤調查和持續(xù)研究，才能就某一問題得出結論，為決策者提供全面、精確的信息以及比較科學合理的決策建議。在長期的研究過程中，智庫會產生階段性成果，評估、監(jiān)測這些成果的科學性、合理性，將有助于提高整個研究的最終成果的質量。

其次，要對智庫的最終研究成果進行評估和監(jiān)測。智庫某一課題的最終研究成果的可靠性如何，能否被政府或其他社會組織采納，也必須經過專業(yè)的評估和論證。否則，一旦研究成果有偏差，造成決策失誤，將給決策部門帶來巨大損失。由于智庫所從事的研究工作是高度綜合和復雜的，這意味著對它的研究成果的評價也是一件復雜困難的工作，無法用一個簡單、統(tǒng)一的標準去衡量。我們應該采取全面、綜合的評估方法，并根據(jù)研究成果的不同類型，對不同的標準采取不同的比重。

最后，智庫的政策建議被采納以后，還必須進行持續(xù)跟蹤評估和監(jiān)測。一般情況下，一項咨詢研究成果的效果如何或者影響大小，往往需要經過一段時間，甚至是很長一段時間才能看出來。因此，對智庫的評估和檢測，絕不能在對其最終研究成果評估之后就終止。相對而言，對其最終成果的跟蹤評估和監(jiān)測更重要，只有該階段的評估才能最終反映智庫研究成果的質量。

［1］東中西部區(qū)域發(fā)展和改革研究院．中國智庫發(fā)展報告［M］．北京:國家行政學院出版社，2011．

［2］史富強．關于完善專家決策咨詢制度的思考［J］．領導科學，2007(11)．

［3］李占峰，金家厚，鮑宗豪．中國智庫發(fā)展亟需理念和制度創(chuàng)新［J］．開放導報，2011(6)．