高校內(nèi)部控制問責(zé)機制搭建的思路探討

賈云龍

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京 100029）

目前，高校資金來源除了國家的財政撥款外，還包括社會集資捐贈、銀行貸款、在職研究生培養(yǎng)、各類辦班培訓(xùn)收入等，資金的支出包括：教學(xué)科研支出、學(xué)生事務(wù)支出、后勤教輔保障支出、物資采購支出、基本建設(shè)支出等。由此可以看出這對高校內(nèi)部控制提出了更新、更高的要求。

2014 年1 月1 日《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》正式實施，作為行政事業(yè)單位的重要組成部分，為了合理保證高校國有資產(chǎn)的安全完整、提高資金的使用效能、有效預(yù)防貪腐行為、提高高校辦學(xué)的效率和效益，加強高校內(nèi)部控制建設(shè)十分必要。

一、我國高校內(nèi)控制與問責(zé)制的關(guān)系

（一）問責(zé)制是內(nèi)控制有效落地實施的前提和保障

問責(zé)機制以事中督促和事后懲罰為側(cè)重, 不僅敦促權(quán)力行為主體主動積極地履行自己的義務(wù)和職責(zé), 而且通過一種有力的外在干預(yù), 即對權(quán)力行為主體履行職責(zé)的質(zhì)問,敦促其不斷修正偏離權(quán)力正確運行軌道的行為,采取修補性的措施以防止事后消極性事態(tài)的發(fā)生。通過影響內(nèi)部控制行為人的動機、德性和功利,進一步對制度的開展和落實效果產(chǎn)生影響。因此問責(zé)制對內(nèi)控制的開展有著良好的重要意義。

問責(zé)機制與其他各種控制方法共同作用于高校內(nèi)控制，在高校實施內(nèi)部控制過程中，問責(zé)機制在內(nèi)部控制活動中發(fā)揮的作用,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:（1）明確內(nèi)部控制中各環(huán)節(jié)的問責(zé)主體,可以防止內(nèi)部控制無人實施，無人負責(zé)的情況發(fā)生。（2）明確對內(nèi)部控制的問責(zé)范圍的規(guī)定,可以減少內(nèi)部控制不作為情況的發(fā)生,讓消極不作為的內(nèi)部控制人員認識到履行責(zé)任的重要性和必要性。（3）在高校內(nèi)部控制可以讓內(nèi)部控制中相關(guān)負責(zé)人員更加明確自己的職責(zé)范圍和相關(guān)的被問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，能夠減少由于主觀過錯而導(dǎo)致內(nèi)部控制失效的情形。

（二）問責(zé)制是高校內(nèi)控制的有機組成部分

1.問責(zé)制是內(nèi)部控制的有機組成部分

搭建內(nèi)部控制時應(yīng)該強調(diào)問責(zé)制的重要性, 使問責(zé)制在內(nèi)部控制中發(fā)揮作用。高校在搭建合理有效的內(nèi)部控制體系時強調(diào)問責(zé)機制，將問責(zé)機制思想融入其中,有利于將責(zé)任意識滲透于高校的管理理念中, 培養(yǎng)和塑造員工良好的責(zé)任感，促進實現(xiàn)內(nèi)控制目標(biāo)。

高校內(nèi)部控制中明確各環(huán)節(jié)的問責(zé)主體和客體, 界定內(nèi)部控制中的問責(zé)客體的職責(zé)權(quán)限, 執(zhí)行嚴謹?shù)膯栘?zé)程序, 可以顯著提高內(nèi)部控制活動實施效果。通過高校不斷探索如何加強內(nèi)部控制的管控行為, 促進內(nèi)部控制活動真正發(fā)揮效用。高校內(nèi)控制與高校問責(zé)制不是對立的，而是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，二者的控制目標(biāo)在本質(zhì)上具有高度一致性。

2.問責(zé)制是對內(nèi)部監(jiān)督的重要補充

內(nèi)部控制中的內(nèi)部監(jiān)督部門在履行職責(zé)中有時有消極不作為的情形, 加強問責(zé)制可以減少這種不作為情況的發(fā)生,使內(nèi)部監(jiān)督部門充分發(fā)揮自己的主動性,更好的發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用。

二、我國高校內(nèi)部控制建設(shè)過程中存在的主要問題

（一）高校內(nèi)部控制環(huán)境存在薄弱環(huán)節(jié)

由于高校內(nèi)部編制有限，人員緊張，崗位安排不合理，存在一人多崗，不相容崗位兼職現(xiàn)象，有些關(guān)鍵崗位工作人員不具備相應(yīng)的資格和能力。

（二）缺乏完善的高校風(fēng)險評估機制

現(xiàn)階段國內(nèi)高校沒有針對風(fēng)險構(gòu)建一套完善的風(fēng)險防范識別體系，正是因為缺乏對風(fēng)險的充分評估，也不能預(yù)先制定出風(fēng)險防范的對策，這也與高校風(fēng)險意識防控的意識薄弱有關(guān)。

（三）控制活動的執(zhí)行力不足

即使高校制定了完善的內(nèi)控制度，但如果沒有強有力的執(zhí)行力度的話，制度就成了一紙空文，毫無約束力，更談不上實現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。內(nèi)控制活動執(zhí)行乏力不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.內(nèi)部控制建設(shè)不完善

雖然2012 年11 月財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，并于2014 年1 月1 日起正式實施，但是目前我國相關(guān)部門尚未頒布系統(tǒng)、完整的高校內(nèi)部控制規(guī)范指引。有些高校經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督?jīng)]有實現(xiàn)有效分離，權(quán)責(zé)不對等。

2.資產(chǎn)管理松懈

一些高校沒有問責(zé)機制，資產(chǎn)歸口管理工作不夠到位，這些因素都制約著資產(chǎn)管理工作的有效開展。在資產(chǎn)管理過程中，資產(chǎn)記錄、資料保管等環(huán)節(jié)存在工作漏洞，很多重要資料在遺失或損壞后很難再重新修護。此外還存在長期沒有對資產(chǎn)進行清查盤點，對賬實不符的情況不及時進行處理，導(dǎo)致固定資產(chǎn)流失，浪費、被盜、毀損等不正常現(xiàn)象。

3.預(yù)算編制不科學(xué)、執(zhí)行效果不理想

目前高校沒有對各部門預(yù)算負責(zé)人和審批人建立有效的“問責(zé)”制度，使得預(yù)算編制和執(zhí)行情況都不理想。有些預(yù)算項目的指標(biāo)還未能做到細化分解，缺乏各部門之間的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整頻繁，變動較大。

4.支出環(huán)節(jié)授權(quán)審批不當(dāng)，缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致費用支出會計審核形同虛設(shè)

目前高校的經(jīng)費支出雖然建立了比較完善的會計審核制度，發(fā)生支出事項時按照規(guī)定審核各類憑據(jù)的真實性、合法性，但是依然存在使用虛假票據(jù)套取資金的情形，只要財務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)簽字，就予以報銷，導(dǎo)致費用支出會計審核制度形同虛設(shè)。

（四）高校內(nèi)部信息溝通不暢，導(dǎo)致質(zhì)量不高

自上而下的信息溝通缺乏及時的反饋，上傳的信息得不到上層主管領(lǐng)導(dǎo)的及時反饋意見，影響學(xué)校各項管理工作的順利開展；自下而上的信息溝通主要存在著信息不完整、匯報不及時，不公開等問題，上層領(lǐng)導(dǎo)很難有效的掌握各項任務(wù)目標(biāo)的完成情況。高校內(nèi)部同級不同部門的橫向管理層之間各自為政，互相推諉、事不關(guān)己、不管不問，導(dǎo)致管理效率低下。

（五）高校內(nèi)控監(jiān)督發(fā)揮作用有限，存在“真空地帶”

我國高校的內(nèi)部審計部門大都掛靠在紀(jì)檢監(jiān)察部門,導(dǎo)致內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作不具有獨立性、權(quán)威性，對少數(shù)實權(quán)群體監(jiān)督失效，存在內(nèi)控監(jiān)督的“真空地帶”。

三、以問責(zé)機制為導(dǎo)向從高校單位層面和高校具體業(yè)務(wù)活動層面搭建內(nèi)部控制體系

（一）強化問責(zé)機制，完善高校單位層面內(nèi)部控制搭建

（1）結(jié)合高校辦學(xué)目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，扁平化組織結(jié)構(gòu)為改革方向，減少管理層次，加大管理幅度，強化部門之間的協(xié)調(diào)配合。(2）根據(jù)內(nèi)部控制要求，組織機構(gòu)的設(shè)置必須符合相互牽制的原則，嚴格執(zhí)行決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)的分離制度，實現(xiàn)職能間相互制約機制。（3）通過加快推進學(xué)校章程制定工作，在制定的相關(guān)章程中明確學(xué)校內(nèi)各主體的權(quán)力與責(zé)任、各組織機構(gòu)的組成、職權(quán)、決策議事規(guī)則等，進一步完善對相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)機制,奠定問責(zé)機制實施的基礎(chǔ)。（4）高校通過對?；铡⑿Ｆ?、雕塑等標(biāo)志物的設(shè)計，通過對校門、教學(xué)樓、圖書館等建筑的建設(shè)，將高校理念融入到校內(nèi)物資層面，充分體現(xiàn)高校文化。高校通過傳承獨具特色的校風(fēng)、校訓(xùn)，形成全校師生共同擁有和追求的價值觀、道德觀，建設(shè)高校精神文化。

（二）以問責(zé)機制為導(dǎo)向搭建高校具體業(yè)務(wù)活動層面的內(nèi)部控制框架體系

事后針對高校經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)層面在工作中出現(xiàn)的問題，就責(zé)任問題對負有責(zé)任的相關(guān)人員、領(lǐng)導(dǎo)干部進行同體或異體問責(zé)。問責(zé)主要圍繞：一是根據(jù)業(yè)務(wù)活動內(nèi)容特點和管理要求提煉的內(nèi)部控制目標(biāo)；二是確定的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)或關(guān)鍵控制點；三是針對關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)或關(guān)鍵控制點制定相應(yīng)的控制措施進行問責(zé)。重點關(guān)注下述預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制等業(yè)務(wù)活動的否定結(jié)果，根據(jù)存在的管理不到位,工作不作為；濫用職權(quán)、獨斷專行、決策失誤、導(dǎo)致發(fā)生損失的程度，確定問責(zé)結(jié)果和承擔(dān)責(zé)任的方式，如：公開道歉、責(zé)令做出書面檢查；通報批評、公開譴責(zé)、誡勉；引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、撤職；給予行政處分、承擔(dān)法律責(zé)任等。問責(zé)制追問責(zé)任人的一切責(zé)任, 而不是簡單地把問責(zé)制看成是高層管理人員對某個下屬員工已發(fā)生的具體過失進行追究并給予懲罰措施。

1.強化預(yù)算編制的管理與監(jiān)督

在預(yù)算編制時，應(yīng)當(dāng)重點監(jiān)管是否在編制開展過程中實現(xiàn)了各個部門的充分溝通，每項預(yù)算內(nèi)容是否都在批復(fù)額度的范圍之內(nèi)，執(zhí)行情況如何，并強化對超預(yù)算等問題的監(jiān)督，確保決算的真實可靠。

2.重點關(guān)注收支管理情況

注關(guān)收入是否實現(xiàn)歸口管理，是否及時向?qū)W校財會部門提供國家相關(guān)行政管理部門關(guān)于收入的批準(zhǔn)、批復(fù)、備案等有關(guān)文件；是否建立健全授權(quán)審批制度，按規(guī)定的權(quán)限和審批程序辦理收付業(yè)務(wù)，支出事項是否存在使用虛假票據(jù)騙取資金的情形，尤其是在實行“一支筆”審批情況下更需要授權(quán)的規(guī)范、嚴格執(zhí)行資金收付制度。此外還需要著重對以下業(yè)務(wù)采取相互分離式管理辦法：（1）會計和出納，出納人員僅需負責(zé)自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作，不能兼如會計檔案保管、稽核、費用支出、債務(wù)等內(nèi)容的記錄工作；（2）會計要和審計工作相區(qū)分。（3）支票和印章的保管工作需要實施分離（4）支票的審核工作與簽發(fā)工作需要實施分離制，支票簽發(fā)只能由出納負責(zé)。（5）銀行的印鑒、財務(wù)章、人名章等都不能由一人保管，絕不能一人負責(zé)支付款項所有印章的保管工作。

3.強化采購的管理與監(jiān)督工作

高校需要對采購人員、采購資金范圍、采購方式、采購目標(biāo)、采購流程等采購活動相關(guān)事宜的執(zhí)行情況進行監(jiān)督與管理。并嚴格進行檔案的保管工作，同時對采購中的各個環(huán)節(jié)進行完善記錄，實施全面的登記以及信息化管理制度，保證如果采購中的某一環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)問題，能夠找到根源，找出問題原因與責(zé)任人，追究責(zé)任。在這一工作過程中需要對以下工作內(nèi)容進行分離式管理：（1）采購的批準(zhǔn)與經(jīng)辦工作需要實施分離制度。（2）定價以及供應(yīng)商選擇的工作需要分離。（3）采購和驗收工作需要分離。（4）付款的審批和執(zhí)行工作需要實施分離制。（5）采購、入庫登記以及相關(guān)的記錄工作需要采取分離制度。

4.重點關(guān)注資產(chǎn)管理情況

關(guān)注是否按照國有資產(chǎn)管理的規(guī)定配置、使用和處置資產(chǎn)，明確使用責(zé)任。關(guān)注是否實現(xiàn)資產(chǎn)歸口管理；對存在長期沒有對資產(chǎn)進行清查盤點，對賬實不符的情況不及時進行處理，對固定資產(chǎn)流失，浪費、被盜、毀損等不正?，F(xiàn)象是否及時進行處理。

5.強化建設(shè)項目的監(jiān)督與管理工作

在項目立項階段絕不能將可行性研究工作做得浮于表面，應(yīng)當(dāng)深入開展這一環(huán)節(jié)。造價工作環(huán)節(jié)要對概預(yù)算的編制進行科學(xué)監(jiān)督與分析，觀察是否在定額范圍內(nèi)。在項目招投標(biāo)過程中一定要杜絕暗箱操作以及私下賄賂等不良行為，確保招投標(biāo)的真實性。在建設(shè)過程中要強化工程的監(jiān)理工作，項目資金必須保證到位，防止截留、挪用以及套取等各類擠占項目資金的惡性問題。在竣工驗收過程中必須保證驗收工作的科學(xué)規(guī)范，嚴格把關(guān)，并依照相關(guān)規(guī)定保管項目檔案，及時進行移交。

在建設(shè)項目管理工作這一環(huán)節(jié)中需要對可行性研究工作和決策實施分離制；概預(yù)算及審核工作實施分離制；工程概預(yù)算的審核與編制需分離；項目實施與款項的支付以及決算和審計，以上工作都要分離實施。

6.強化合同管理工作

嚴格進行合同的歸口管理工作，防止出現(xiàn)合同漏洞以及遭受欺詐等情況。對合同的擬定、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的職責(zé)、程序和要求需要明確。

此外在合同管理中，需要對以下內(nèi)容實施分離制管控：（1）合同簽署與確立條款的工作需要采取分離制。（2）條例確立需要和法律咨詢相分離。（3）合同談判以及定價需要實施分離制。（4) 合同的審計要和以上的工作內(nèi)容都進行分離式管控。

四、結(jié)語

問責(zé)制是高校內(nèi)部控制的重要組成部分；搭建內(nèi)部控制體系時強調(diào)問責(zé),在內(nèi)部控制中發(fā)揮問責(zé)制的重要作用,能夠促進高校內(nèi)部控制具體措施有效的落地實施，加強高校全體教職員工的責(zé)任意識，有利于實現(xiàn)內(nèi)控制目標(biāo)。

[1]王佳，唐賢秋.高校領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé):制度設(shè)計與路徑選擇[J].東岳論叢，2011，（4）.

[2] 陳志斌. 問責(zé)機制與內(nèi)部控制制度的有效實施[J].會計研究,2004，(7).

[3]高慶峰.高等學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)問題及對策[J].會計之友,2013，(1).

[4]陳冰玉.論高校問責(zé)制[D].中南民族大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.