淺探鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因及化解措施

俞榮山

（高郵市三垛鎮(zhèn)財(cái)政所 江蘇·高郵 225631）

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)問題嚴(yán)重影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，給其正常的運(yùn)轉(zhuǎn)帶來很多問題，也為社會發(fā)展埋下了很多不安定的因素和難題，為當(dāng)前正在推行的新農(nóng)村建設(shè)造成了負(fù)面影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)造成困難，對有效破除稅負(fù)制度改革的約束造成了障礙。因此，不有效地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的債務(wù)問題，我們的“三農(nóng)”問題解決起來就很有困難，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收將處在瓶頸地帶。下面從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的債務(wù)形成的主要原因著手分析。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的債務(wù)問題的組成相對比較繁瑣，之間存在很多錯綜復(fù)雜、盤根錯節(jié)的問題，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)問題的主要特點(diǎn)，還有就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的債務(wù)問題有表面上的債務(wù)和隱藏內(nèi)部的債務(wù)。所謂表面的債務(wù)問題涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貸款、沒有發(fā)的聘用人員工資，各種已建成項(xiàng)目的工程款、各種需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政兌現(xiàn)的補(bǔ)助資金等等，所謂的隱藏內(nèi)部的債務(wù)問題則是一種相對比較隱形的債務(wù)，例如，實(shí)際支出的招待費(fèi)用，實(shí)際支出的基建建設(shè)項(xiàng)目費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)保但是出來問題的項(xiàng)目工程款等等，這些都屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的隱藏內(nèi)部的債務(wù)問題。這些債務(wù)的主要債權(quán)人一般為各種商業(yè)銀行、飯店酒店、施工建筑企業(yè)、還有一些是自然人等。造成這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)問題的原因有制度上的存在漏洞的問題，還有就是一些上屆政府遺留的歷史問題，還有本屆政府存在的管理優(yōu)化問題。下面就鄉(xiāng)鎮(zhèn)級存在各種債務(wù)問題的主要原因進(jìn)行重點(diǎn)分析。

（一）所轄企業(yè)偏少，產(chǎn)業(yè)模式多樣性不足

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的債務(wù)問題其實(shí)就是該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)上不去。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著統(tǒng)籌提留、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅的逐步取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源出現(xiàn)萎縮，保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力不斷增大，致使償還債務(wù)的能力十分有限。加之很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于地理位置、產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢不明顯等原因，很難吸引外來的企業(yè)落戶生產(chǎn)，所轄區(qū)域的企業(yè)數(shù)量不多，很多地區(qū)可能就沒有相應(yīng)的企業(yè)落戶，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入困難，同時產(chǎn)業(yè)模式單一，沒有多元化的產(chǎn)業(yè)集聚，很難形成企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，企業(yè)的集聚效應(yīng)不是很明顯，多企業(yè)入住的可能性不大。這些都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政收入困難的主要因素，進(jìn)而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出的情況，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的出現(xiàn)。

（二）財(cái)政收支不成比例

剛才分析了由于農(nóng)業(yè)方面的稅收徹底減免，企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量少、產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)附加值低等原因造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政的利稅貢獻(xiàn)率低。于此存在明顯對比的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的支出不斷增長，具體來說，近幾年，隨著黨和國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的陸續(xù)出臺，上級對農(nóng)村投資支持力度不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配套于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施建設(shè)的資金也相應(yīng)提升，造成支出基數(shù)逐年遞增。尤其是“村村通公路”、“危橋改造”和農(nóng)村合作醫(yī)療等，都有嚴(yán)格的資金配套標(biāo)準(zhǔn)和要求，雖然這些都是惠民、利民、便民的好政策，但同時也增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出超預(yù)算嚴(yán)重。最近幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級承擔(dān)了很多國家實(shí)施的大型工作，例如人口普查、各項(xiàng)涉農(nóng)補(bǔ)貼入戶調(diào)查等，有一些上級部門是有配套資金，有些只有補(bǔ)貼資金，但是沒有工作經(jīng)費(fèi)。就拿農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的入戶調(diào)查問題，在頂層設(shè)計(jì)的時候就沒有相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)的設(shè)置，很多省級、市級財(cái)政也沒有相應(yīng)配套工作經(jīng)費(fèi)，人員費(fèi)用，車輛油耗等都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的財(cái)政承擔(dān)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的財(cái)政資金利用率不是很高

由于一些地區(qū)的民主建設(shè)和監(jiān)督機(jī)制不夠健全，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政資金監(jiān)督力度不足。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在權(quán)利大于法律法規(guī)政策，財(cái)務(wù)政策相對管理不夠嚴(yán)格，預(yù)算可能就是一個擺設(shè)，很多地方存在財(cái)政資金領(lǐng)導(dǎo)想怎么花就怎么樣，隨意性較大，加之很多領(lǐng)導(dǎo)在做出決策之前，沒有開展深入地調(diào)研，沒有聽取多方的意見，在決策的準(zhǔn)確性上存在很大出入和偏差問題。一方面少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門為了追求政績，不顧家底，超前負(fù)債搞“形象工程”形成債務(wù)。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的崗位調(diào)整和工作變動等問題，導(dǎo)致現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對前任或歷史積累債務(wù)的化解缺乏主動性，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債難。

三、建議

（一）發(fā)揮地方優(yōu)勢，做大做強(qiáng)企業(yè)

企業(yè)利稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來源之一，只有進(jìn)一步優(yōu)化投資環(huán)境，挖掘相應(yīng)的當(dāng)?shù)氐囊恍﹨^(qū)域、特色等優(yōu)勢，例如泰州的興化市有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就依托區(qū)位優(yōu)勢，依托當(dāng)?shù)貎?yōu)美的自然風(fēng)光，吸引了大量的外地市民到此進(jìn)行自駕游，進(jìn)一步拉動了這幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入。再例如，筆者所在鎮(zhèn)消防產(chǎn)業(yè)在全國都小有名氣，但是企業(yè)各自為陣未形成一定產(chǎn)業(yè)集聚效能，如何將企業(yè)整合做大做強(qiáng)形成了一定的規(guī)模優(yōu)勢，進(jìn)而產(chǎn)生更大的利稅是急需要我們深思的問題。

（二）進(jìn)一步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政負(fù)擔(dān)的人員數(shù)量

近年來政府不斷推進(jìn)簡政放權(quán)政策的力度。不斷整合相應(yīng)職權(quán)重疊的部門和機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化由于時代變化而逐漸失去職能的機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步減少不必要的外聘人員數(shù)量，有效降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財(cái)政負(fù)擔(dān)人員的數(shù)量。降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的行政運(yùn)行成本。

（三）建立規(guī)章制度，制訂嚴(yán)格控制新增債務(wù)的制度辦法

禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒有償債保證和償債能力的情況下，盲目搞建設(shè)項(xiàng)目。將政府負(fù)債情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系，使領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真對待舉債、控債以及償債。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算制度，增強(qiáng)制度管理

預(yù)算制度是財(cái)政管理規(guī)范化的第一步，也是遏制權(quán)力大于制度的有效手段。不斷加強(qiáng)預(yù)算制度，增強(qiáng)資金使用的計(jì)劃性，不斷完善各種財(cái)政的審批手段，堅(jiān)持“有所為、有所不為”的原則，圍繞“節(jié)約”兩字，合理安排財(cái)政支出的次序和比例。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的債務(wù)問題不是一朝一夕形成的，其中的原因也是錯綜復(fù)雜，涉及的人財(cái)物相對比較繁雜，解決的難度很大，有數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在國內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的債務(wù)情況不樂觀，八成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負(fù)債，負(fù)債的總金額也是很大，可能已經(jīng)超過了2100個億。因此，我們在解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的時候要有循序漸進(jìn)的步驟，不斷解決問題的決心，有效的管理措施，只有這樣，才能不斷降低其債務(wù)危機(jī)。

[1]文宏，丁東銘.我國基層干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題的認(rèn)知分析——基于對五省六市鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的抽樣調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012，（6）.

[2]林江，徐世長.從財(cái)政管理與社會管理視角探討建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代財(cái)政體制——完善廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)治理的財(cái)稅體制改革研究[J].財(cái)政監(jiān)督，2014，（9）.

[3]周愛飛，葉愛菊.新時期欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解的路徑選擇——浙江省青田縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“零負(fù)債”的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2009，（12）.