政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值取向析論——基于國(guó)家治理視角

趙軍鋒，范瑞光

(1.蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，蘇州 215123;2.黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院，哈爾濱 150080)

一、立論

我國(guó)現(xiàn)代化的“后發(fā)性”以及傳統(tǒng)和現(xiàn)代的“疊加性”給當(dāng)下的政府與社會(huì)治理帶來(lái)了一系列的挑戰(zhàn)，主要包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)、多元化社會(huì)的挑戰(zhàn)、虛擬社會(huì)的挑戰(zhàn)和流動(dòng)人口的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的“一元化”“效率取向”的政府管理模式忽視對(duì)于公平正義的追求，在政府層面表現(xiàn)為權(quán)力的高度統(tǒng)一，在經(jīng)濟(jì)層面表現(xiàn)為“GDP”至上，在社會(huì)層面則表現(xiàn)為公共物品和公共服務(wù)的低效甚至失效，這已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)快速的、多元的變革需求。為有效應(yīng)對(duì)這一困局，中共十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［1］3，國(guó)家治理的核心是實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間的合作，前提是通過(guò)重構(gòu)政府職能實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。在“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”的背景下，如何有效轉(zhuǎn)變“效率取向”的政府管理模式成為實(shí)現(xiàn)政府有效治理的必然選擇。

政府職能的轉(zhuǎn)變不是短時(shí)的行為，而是一個(gè)持續(xù)性的長(zhǎng)期復(fù)雜過(guò)程。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)的政府職能的重心不斷位移，由“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，再到“和諧社會(huì)、科學(xué)發(fā)展”以及“中國(guó)夢(mèng)”，政府職能重心位移繪就了一幅清晰的路線圖，即政府職能重心由“政治職能”向“經(jīng)濟(jì)職能”再向“社會(huì)職能”以及“全面職能”的不斷位移。雖然有些學(xué)者認(rèn)為“我國(guó)30 年的政府機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變沒(méi)有形成自成一體的改革理論，也沒(méi)有完備的理論支持，沒(méi)有理論的前瞻性指導(dǎo)，沒(méi)有超前的制度設(shè)計(jì)與制度安排”［2］，但是我國(guó)通過(guò)“漸進(jìn)改革”和“增量發(fā)展”模式卻在實(shí)踐“摸索”中不斷明晰了政府職能轉(zhuǎn)變的基本規(guī)律，即政府職能的轉(zhuǎn)變必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是厘清政府、社會(huì)與市場(chǎng)之間的權(quán)責(zé)邊界，理順政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，推動(dòng)三者有效合作，實(shí)現(xiàn)由“效率取向”的政府管理模式向“公平取向”的政府治理模式轉(zhuǎn)變?！肮饺∠颉钡恼卫砟Ｊ皆谡螌用姹憩F(xiàn)為“限權(quán)力、擴(kuò)權(quán)利”，在經(jīng)濟(jì)層面表現(xiàn)為共享發(fā)展成果，在社會(huì)層面表現(xiàn)為多元主體的協(xié)同合作。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

根據(jù)政府職能重心的不同，簡(jiǎn)單梳理國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，科學(xué)地進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變的頂層設(shè)計(jì)和制度建構(gòu)，發(fā)揮價(jià)值取向的引領(lǐng)與導(dǎo)向作用，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有決定性的影響。

(一)國(guó)家治理現(xiàn)代化的簡(jiǎn)單梳理

治理一詞最早來(lái)源于世界銀行首創(chuàng)的“治理危機(jī)”一詞，俞可平教授最早把治理理論引入中國(guó)學(xué)術(shù)界。自治理一詞引入中國(guó)，不同學(xué)科的學(xué)者就從不同的視角對(duì)其解讀。在政治學(xué)視域下，學(xué)者一般認(rèn)為治理涉及國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)等多元的協(xié)同，是一個(gè)較為復(fù)雜的概念，同時(shí)認(rèn)為國(guó)家治理與治理在內(nèi)涵外延等方面存在較大的差異，國(guó)家治理并不是簡(jiǎn)單等同于國(guó)家層面的治理。何增科認(rèn)為國(guó)家治理即“國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理”［3］，國(guó)家治理體現(xiàn)在對(duì)政府職能權(quán)限的設(shè)定、對(duì)政府間關(guān)系的合理界定和對(duì)政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)的過(guò)程中?！耙粋€(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系，本質(zhì)上講是一個(gè)政府職能合理到位，政府權(quán)力邊界清晰，公共權(quán)力不缺位、錯(cuò)位和越位的科學(xué)管理體系”［4］。國(guó)家治理現(xiàn)代化是政治現(xiàn)代化的一種體現(xiàn)，是一種復(fù)雜、長(zhǎng)期和不可逆的過(guò)程?，F(xiàn)代化實(shí)質(zhì)是一種通向現(xiàn)代性的過(guò)程，現(xiàn)代化相對(duì)于現(xiàn)代性體現(xiàn)了變化和調(diào)適性，具體到國(guó)家治理的現(xiàn)代化，則體現(xiàn)為與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的國(guó)家治理體系和治理能力的不斷變化。

對(duì)國(guó)家治理的強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)了國(guó)家由統(tǒng)治向管理再向治理的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我黨治國(guó)理政方式和能力的創(chuàng)新，它指導(dǎo)著國(guó)家治理現(xiàn)代化的未來(lái)方向?！皣?guó)家治理體系的目標(biāo)體系由三大目標(biāo)組成，即可持續(xù)發(fā)展、生活質(zhì)量的普遍提高和可持續(xù)的穩(wěn)定”［5］。政府職能轉(zhuǎn)變也必須為這三大目標(biāo)服務(wù)。只有這樣，政府職能的轉(zhuǎn)變才能推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家和民族的現(xiàn)代化。與西方國(guó)家治理“強(qiáng)調(diào)弱化政治權(quán)力，甚至去除政治權(quán)威，企望實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)多元共治、社會(huì)的多元自我治理”［6］不同，中國(guó)特色社會(huì)主義語(yǔ)境下的國(guó)家治理并不是簡(jiǎn)單的政府放權(quán)和去政治權(quán)威化，而是在保證黨的權(quán)威的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多中心、多主體、社會(huì)參與的治理。需要強(qiáng)調(diào)的是，我國(guó)的國(guó)家治理是在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下為實(shí)現(xiàn)深化改革總目標(biāo)而進(jìn)行的治理，其“總體格局是中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心總領(lǐng)全局，統(tǒng)籌各方，其實(shí)際運(yùn)行是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心、多方參與、各司其職”［7］。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變的簡(jiǎn)單解析

在一般意義上，政府職能是指政府所承擔(dān)的職責(zé)和功能的總稱，它并不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化情況的不斷變化而不斷改變的。政府職能的固守不變或不能進(jìn)行有效調(diào)適將使政府作用無(wú)法有效發(fā)揮以及行政效率不斷降低，并最終導(dǎo)致政府職能無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，使得政府的合法性遭到質(zhì)疑，公信力遭到破壞，并會(huì)導(dǎo)致政府墜入“塔西佗陷阱”①，最終使政府自身遭受巨大的損失。為了有效避免政府自身的各種不利因素，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家社會(huì)的有效治理，政府必須能夠及時(shí)地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化不斷調(diào)整和優(yōu)化自身職能，這也是體現(xiàn)政府生命力的一個(gè)重要方面。我國(guó)現(xiàn)在處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，政府職能轉(zhuǎn)變以很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變得尤為重要，我們應(yīng)該適時(shí)地進(jìn)行行政體制改革，并不斷轉(zhuǎn)變行政管理方式，提高政府的公信力、透明性和責(zé)任心，塑造為人民服務(wù)的政府形象。

合理有效的政府職能設(shè)定是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式和手段。需要注意的是，我國(guó)語(yǔ)境下的政府職能轉(zhuǎn)變并不是簡(jiǎn)單地把政府的權(quán)力向市場(chǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)移，而是實(shí)現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的政府、市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)同治理，并不是簡(jiǎn)單的政府管理權(quán)限的調(diào)整，而是實(shí)現(xiàn)政府管理權(quán)限、管理結(jié)構(gòu)和管理方式的全面協(xié)調(diào)的變革。政府職能的轉(zhuǎn)變主要涉及政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系定位，需要我們對(duì)以前“認(rèn)為是合理的政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行重新審視”［8］，重新塑造三者之間的良性互動(dòng)關(guān)系。傳統(tǒng)的“全能型”政府過(guò)多地強(qiáng)調(diào)政府的一元領(lǐng)導(dǎo)，忽視了市場(chǎng)和社會(huì)的調(diào)節(jié)作用，市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展受限，“缺位”嚴(yán)重，政府卻嚴(yán)重“越位”;同時(shí)，由于全能政府的存在對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)權(quán)力的侵蝕，政府失靈現(xiàn)象明顯，國(guó)家的治理出現(xiàn)政府職能缺位和越位同時(shí)存在的復(fù)雜情況。政府由“一元管理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變，這也對(duì)政府職能重構(gòu)提出了新的要求。要加快政府權(quán)力清單制度和負(fù)面清單制度建設(shè)，使政府的職能權(quán)力主要限定在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域。要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，建立現(xiàn)代化的社會(huì)主義市場(chǎng)體系，提高資源配置的效率和公平性，更好地發(fā)揮政府的作用。要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，“增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平”［1］49，不斷創(chuàng)新改進(jìn)社會(huì)治理方式，加快政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織快速發(fā)展，增加社會(huì)組織活力，提高社會(huì)組織的組織能力和社會(huì)治理能力，使社會(huì)組織逐步承擔(dān)起那些適合由社會(huì)組織提供的服務(wù)或事項(xiàng)。只有實(shí)現(xiàn)了政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的有效協(xié)同，才能實(shí)現(xiàn)政府職能的合理轉(zhuǎn)變。

(三)國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要方面是治理能力的現(xiàn)代化，而國(guó)家治理能力又與國(guó)家治理體系緊密相關(guān)。只有國(guó)家治理的權(quán)力被合理地分配給政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多個(gè)主體，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)符合中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整。國(guó)家治理的方式要實(shí)現(xiàn)由過(guò)去的單項(xiàng)、單維度管理向多維度、互動(dòng)協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，逐漸實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，推動(dòng)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的終極目標(biāo)。而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必由之路則是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從而逐步實(shí)現(xiàn)全能政府向“有限政府”、“法治政府”、“透明政府”、“責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化和政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在聯(lián)系主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。首先，政府職能是國(guó)家治理技術(shù)，政府職能本身附著于國(guó)家治理之中。國(guó)家治理的現(xiàn)代化必然要求治理技術(shù)的現(xiàn)代化。因此，政府必須適時(shí)地進(jìn)行適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，這也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。從另一角度講，國(guó)家治理現(xiàn)代化與政府職能轉(zhuǎn)變是相輔相成的。國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展推動(dòng)政府職能的不斷轉(zhuǎn)變以順應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求;政府職能作為國(guó)家治理現(xiàn)代化治理技術(shù)層面的內(nèi)容，其本身的職能轉(zhuǎn)變也會(huì)推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展。其次，國(guó)家治理現(xiàn)代化和政府職能轉(zhuǎn)變之間存在著明顯的目標(biāo)—手段關(guān)系。在國(guó)家治理體系中，國(guó)家治理現(xiàn)代化是目標(biāo)，而政府職能轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段之一，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要作為手段的政府職能轉(zhuǎn)變的合理推進(jìn);同時(shí)，政府職能轉(zhuǎn)變這一手段也必須依據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化這一目標(biāo)的變化做出不斷的調(diào)整，即政府職能轉(zhuǎn)變也必須考慮到國(guó)家治理現(xiàn)代化這一目標(biāo)和前提。如若政府職能的轉(zhuǎn)變不能在國(guó)家治理情境下推進(jìn)，那么政府職能的轉(zhuǎn)變很可能陷入職能轉(zhuǎn)變的誤區(qū)從而得不到合理有效的轉(zhuǎn)變，作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的手段的政府職能轉(zhuǎn)變也無(wú)法實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的目標(biāo)。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化中政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值取向

政府職能的轉(zhuǎn)變是一個(gè)復(fù)雜的、長(zhǎng)期的漸進(jìn)性過(guò)程。成功的政府職能的轉(zhuǎn)變不是一蹴而就和任意而為的，其需要較為完善的頂層設(shè)計(jì)和價(jià)值取向定位。政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值取向直接決定了政府職能最終轉(zhuǎn)變成為什么狀態(tài)，也直接決定了政府職能轉(zhuǎn)變能否成功地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

(一)政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值選擇是實(shí)現(xiàn)由“效率”到“公平”的轉(zhuǎn)換

效率與公平一直是一個(gè)備受爭(zhēng)議的話題，不同的行為主體在不同的環(huán)境下對(duì)效率和公平會(huì)做出不同的價(jià)值選擇。效率和公平是不同的價(jià)值取向，擁有不同價(jià)值取向的人普遍認(rèn)為效率和公平是一對(duì)二元對(duì)立的概念，在政府管理中很難做到效率與公平二者的統(tǒng)一。傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)下的政府管理多為效率優(yōu)先的價(jià)值選擇，這也符合當(dāng)時(shí)追求增加社會(huì)財(cái)富的普遍心理。我國(guó)的政府的管理也經(jīng)歷了“效率優(yōu)先”，“效率優(yōu)先、兼顧公平”等不同發(fā)展階段?；凇靶蕛?yōu)先”或“效率優(yōu)先，兼顧公平”理念指導(dǎo)下的政府管理雖然促進(jìn)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，但也出現(xiàn)了貧富兩極分化、社會(huì)矛盾凸顯等管理負(fù)效應(yīng)。我國(guó)在國(guó)家治理現(xiàn)代化情景下進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)變是基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)狀對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)職能的及時(shí)調(diào)整?！稕Q定》指出，全面深化改革就是“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”［1］3，因此，政府職能轉(zhuǎn)變必須實(shí)現(xiàn)由“效率”到“公平”的轉(zhuǎn)換，使政府治理不僅僅能夠有效而且應(yīng)該公平地服務(wù)于人民，優(yōu)化政府效率，強(qiáng)化政府責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)導(dǎo)向以及對(duì)社會(huì)公平的關(guān)注。

(二)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)導(dǎo)向是公共利益至上

政府是代表全體人民的國(guó)家意志的體現(xiàn)者，是人民意志的執(zhí)行者。依據(jù)社會(huì)契約論的論述，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于全體公民為了實(shí)現(xiàn)全體成員利益的最大化而做出的權(quán)力讓渡。從權(quán)力的來(lái)源看，政府權(quán)力直接來(lái)源于國(guó)家法律的授予，而最終來(lái)源于公民的權(quán)力讓渡。政府權(quán)力的來(lái)源決定了其必須對(duì)公民負(fù)責(zé)，突出其公共的性質(zhì)，因此，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益也成為國(guó)家和政府產(chǎn)生和得以長(zhǎng)期存在的重要原因之一，公共利益至上是政府一切行為的最高準(zhǔn)則。作為行政管理主體的政府，在執(zhí)行作為全體人民意志體現(xiàn)的國(guó)家法律時(shí)必須堅(jiān)持公共利益至上的原則。政府作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的重要主體之一，必須保證其手中的公共權(quán)力真正地為全體人民服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化服務(wù)，“防止公共權(quán)力在普遍物的形式下成為某個(gè)特殊階層的統(tǒng)治工具，保護(hù)和追逐少數(shù)人的特殊利益”［9］。

政府職能的轉(zhuǎn)變主要涉及政府公權(quán)力的配置和轉(zhuǎn)移。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)政府權(quán)力的配置和轉(zhuǎn)移提出了不同的要求。為實(shí)現(xiàn)政府職能與保護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)同步，政府權(quán)力也需要做出改變。由于政府公共權(quán)力的特殊屬性，在進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)必須堅(jiān)持公共利益至上的原則。改革開(kāi)放后，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的要求，我國(guó)政府進(jìn)行了多次政府職能的轉(zhuǎn)變，但這些職能的轉(zhuǎn)變大多數(shù)是在按照經(jīng)濟(jì)效率至上原則或者是“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則來(lái)進(jìn)行的。由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)公平和公共利益的關(guān)注度不夠，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了公私利益混淆，私人利益侵占公共利益和利益尋租等現(xiàn)象。我國(guó)政府在國(guó)家治理現(xiàn)代化下進(jìn)行的政府職能轉(zhuǎn)變，既是國(guó)家現(xiàn)代化的要求，也是對(duì)社會(huì)上因過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效率所導(dǎo)致問(wèn)題的一種回應(yīng)。政府職能轉(zhuǎn)變堅(jiān)持公共利益至上的原則是對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的基本要求。

(三)政府職能轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)原則是有進(jìn)有退、合理適中

有效的政府治理必須合理界定政府職能，實(shí)現(xiàn)政府職能有效合理的轉(zhuǎn)變，因此，逐步轉(zhuǎn)變政府職能是實(shí)現(xiàn)改革總目標(biāo)的應(yīng)有之義。但政府職能的轉(zhuǎn)變并不是簡(jiǎn)單地向市場(chǎng)和社會(huì)下放權(quán)力?！巴晟坪桶l(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”［1］3必須逐步完善中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并不斷發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)，而“有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”［1］16?！稕Q定》也提出市場(chǎng)在資源配置中的有效作用離不開(kāi)政府作用的合理有效的發(fā)揮，因此，政府職能轉(zhuǎn)變不是簡(jiǎn)單的放權(quán)而是重新對(duì)政府職能權(quán)力結(jié)構(gòu)的界定。

政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該遵循有進(jìn)有退、合理適中的指導(dǎo)原則，其要求政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該分情況進(jìn)行，原來(lái)政府越位的要收縮權(quán)力，原來(lái)政府缺位的要形成權(quán)力補(bǔ)位，以形成政府職能合理適中的職能設(shè)定。在政府權(quán)力過(guò)多干涉的資源等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)，政府應(yīng)該逐漸下放和取消相關(guān)行政審批權(quán)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源配置的有效調(diào)節(jié)和對(duì)政府職能越位的有效糾正。但在保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)等方面需要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，政府不僅不應(yīng)該放權(quán)，反而應(yīng)該逐步加強(qiáng)自己的宏觀調(diào)控能力。在市場(chǎng)和社會(huì)的微觀管理方面，政府應(yīng)該實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)力收縮;在戰(zhàn)略、長(zhǎng)期規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等方面，政府應(yīng)該提升自己的掌控能力。在國(guó)家治理現(xiàn)代化情景下，我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變必須防止演變成簡(jiǎn)單地向市場(chǎng)、社會(huì)放權(quán)，應(yīng)該堅(jiān)持有進(jìn)有退、合理適中的原則，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)限范圍的重新界定，在政府原有的職能中，多余的應(yīng)該放棄，缺乏的應(yīng)該補(bǔ)足。

(四)政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展模式是合作治理

隨著我國(guó)現(xiàn)代化和工業(yè)化的進(jìn)程不斷深入，更具復(fù)雜性與多變性的后工業(yè)化進(jìn)程也在逐漸開(kāi)啟。與此相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)也都發(fā)生了許多重要的變化:網(wǎng)絡(luò)化管理和全球治理的興起、公民民主意識(shí)的覺(jué)醒、非政府組織數(shù)量的增多和作用的加大，“社會(huì)的多元化正在成為時(shí)代的新特征，由政府單一主體肩負(fù)社會(huì)治理職責(zé)的時(shí)代正漸行漸遠(yuǎn)”［10］。政府應(yīng)該從傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)下的管理行政向后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)行政和合作行政轉(zhuǎn)變，管理模式應(yīng)該從傳統(tǒng)社會(huì)下的政府單一主體管理向后工業(yè)社會(huì)的多元主體管理模式逐步轉(zhuǎn)變，政府治理方式也應(yīng)該由現(xiàn)在單向的管理向多主體、多維度的協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，注重發(fā)揮政府外的其他治理主體的作用。國(guó)家治理的現(xiàn)代化應(yīng)該是在黨的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)和多元主體協(xié)同參與下，“形成‘一元主導(dǎo)、多方參與、協(xié)同治理、交互作用’的基本格局和體系結(jié)構(gòu)”［11］。而這基本格局的形成離不開(kāi)多元主體治理能力的提升。

現(xiàn)階段我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變必須立足于政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系改變上，立足于實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同治理之上。要實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民權(quán)利的重新定位，明確政府應(yīng)該轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)、社會(huì)的職能的屬性，建立起權(quán)力清單體系和負(fù)面清單制度，把政府原來(lái)占有市場(chǎng)、公民和社會(huì)的權(quán)力歸還給相關(guān)各方，把政府、市場(chǎng)和社會(huì)缺位的各個(gè)方面逐漸補(bǔ)全。要減少政府在職能方面的缺位和越位，增加市場(chǎng)在國(guó)家治理中所起的作用，在有效避免市場(chǎng)失靈的基礎(chǔ)上不斷實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)國(guó)家治理的有效參與。要增強(qiáng)在國(guó)家治理過(guò)程中各社會(huì)組織和社會(huì)公民的作用，逐步培養(yǎng)出能有效參與國(guó)家治理的合格的現(xiàn)代化社會(huì)組織和公民。最終，通過(guò)政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)參與國(guó)家治理的新格局，形成多元主體、協(xié)同治理的現(xiàn)代國(guó)家治理模式。

四、簡(jiǎn)短的結(jié)論

國(guó)家治理現(xiàn)代化下的政府職能轉(zhuǎn)變是對(duì)我國(guó)為有效適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所作出的積極回應(yīng)，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有效手段?！拔覈?guó)政府職能根本轉(zhuǎn)變的目的，是在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略框架中，重構(gòu)政府、企業(yè)、社會(huì)組織科學(xué)合理的管理職能體系”［12］。國(guó)家治理現(xiàn)代化在對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出挑戰(zhàn)的同時(shí)也向政府職能轉(zhuǎn)變提供了新的動(dòng)力。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求下，總結(jié)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，通過(guò)對(duì)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的支持理論的研究，來(lái)推動(dòng)我國(guó)政府職能朝向有利于國(guó)家治理現(xiàn)代化的方向轉(zhuǎn)變。在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變根本的價(jià)值選擇是推動(dòng)由“效率”向“公平”的轉(zhuǎn)換，堅(jiān)持公共利益至上的目標(biāo)導(dǎo)向，根據(jù)有進(jìn)有退、合理適中的原則以兼顧政府和社會(huì)之間的效率與公平的價(jià)值為取向，逐步建構(gòu)適應(yīng)我國(guó)國(guó)家 治理現(xiàn)代化的政府—社會(huì)—市場(chǎng)的合作治理模式。

［注 釋］

①塔西佗陷阱是指當(dāng)一個(gè)部門失去公信力時(shí)，無(wú)論它說(shuō)真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說(shuō)假話、做壞事。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［M］.北京:人民出版社，2013.

［2］何穎.我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題的反思［J］.行政論壇，2010(4):35-38.

［3］何增科.怎么理解國(guó)家治理及其現(xiàn)代化［J］.時(shí)事報(bào)告，2014(1):11-15.

［4］竹立家.著力推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化［J］.中國(guó)黨政干部論壇，2013(12):9-11.

［5］燕繼榮，何增科.關(guān)于國(guó)家治理能力的對(duì)話［J］.科學(xué)社會(huì)主義，2014(1):4-7.

［6］王浦劬.國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析［J］.社會(huì)學(xué)評(píng)論，2014(6):12-20.

［7］王浦劬.理解國(guó)家治理需防止兩種傾向［J］.國(guó)家治理，2014(10):19-21.

［8］胡寧生.國(guó)家治理現(xiàn)代化:政府、市場(chǎng)和社會(huì)新型協(xié)同互動(dòng)［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2014(1):80-86，106.

［9］張成福，李丹婷.公共利益與公共治理［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(2):95-103.

［10］張康之.論主體多元化條件下的社會(huì)治理［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(2):2-13.

［11］王浦劬.論政府職能的若干理論問(wèn)題［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(1):31-39.

［12］石亞軍.當(dāng)前推進(jìn)政府職能根本轉(zhuǎn)變亟需解決的若干深層問(wèn)題［J］.中國(guó)行政管理，2015(6):8-20.