德國地方政府“新治理模式”改革的經(jīng)驗及啟示

趙衛(wèi)衛(wèi)，李媛媛

(山東農(nóng)業(yè)大學 文法學院，山東 泰安 271018)

地方政府與公民日常生活息息相關，是國家政治架構的重要組成部分。近年來，隨著我國社會進入轉(zhuǎn)型期，地方治理中出現(xiàn)了諸如行政效率低下、政府“缺位”與“越位”現(xiàn)象嚴重、公民參與不足、改革理論與實踐結(jié)合不夠等問題。地方治理現(xiàn)代化因而越來越成為我國政府改革的重要議題，并亟需從國外地方治理中汲取有益的治理經(jīng)驗。20 世紀末的德國同樣面臨著地方治理的困境，主要表現(xiàn)為組織僵化、效率低下、財政緊缺、參與不足等。為走出困局，德國地方政府進行了一場名為“新治理模式”的改革，對政府組織內(nèi)部關系進行了變革，并重構了政府與市場、社會及公眾的關系，使地方治理績效有了極大改善。所以，在改革的十字路口，我們不妨重溫德國在20 世紀末所推行的“新治理模式”的改革，以期為我國的地方治理現(xiàn)代化提供有益的啟發(fā)與借鑒。

一、德國“新治理模式”改革的背景

德國地方政府“新治理模式”改革的問世是多重因素共同作用的結(jié)果。傳統(tǒng)官僚制所帶來的組織僵化、效率低下等問題是促成其改革的制度原因，幾乎席卷全球的新公共管理運動是其改革的理念來源，而兩德統(tǒng)一后所導致的財政壓力是迫使其改革的直接動因。

(一)官僚制在德國傳統(tǒng)地方行政中的表現(xiàn)及其弊端

傳統(tǒng)的德國地方政府采納了韋伯的官僚制理論，在地方組織建立起了一套嚴格規(guī)范的等級制，并呈現(xiàn)出“縱橫交錯”的格局:縱向上嚴格區(qū)分上下級，明確界定其權限和職責，上級政府機構對下級政府機構有絕對控制權;橫向上又根據(jù)工作性質(zhì)的不同將政府機構分為不同的職能部門。因此，在地方政府機構中，不僅有負責行政性任務的部門，還有為各部門提供人、財、物支持的“交叉部門”。在實際的行政管理運作中，負責執(zhí)行部門性任務的行政單位往往在受到垂直的上級政府控制的同時，也要受到財政、人事等“交叉部門”的控制［1］110。久而久之，上級容易對下級過度控制，下級則過分依賴上級，政府機構淪為一種政策輸出工具，從而造成行政管理的僵化。在地方公共資源分配中，由于長期實行高度集中的官僚制治理模式，地方政府對公共資源的分配形成了一種高度集中的管理模式，這些權威多集中在專業(yè)化的中心部門。這種高度集中的治理模式的直接后果就是形成一種“有組織化的不負責任”的氛圍，公民對地方政府越來越不滿。加之官僚制對政府工作人員能動性的限制，理想的官僚制所想要達到的提高行政效率的目標無法實現(xiàn)，地方政府陷入了效率低下和集權危機的困境，因而傳統(tǒng)德國地方治理模式的問題凸顯出來。

事實上，在20 世紀90 年代“新治理模式”推行前，德國地方政府為提高行政效率、緩解財政壓力，已經(jīng)進行了兩次改革:第一次是20 世紀60年代末到70 年代初由聯(lián)邦和州政府推動的區(qū)劃改革，其時，社會民主黨初掌政權，試圖通過重新劃定地方政府疆界來提升國家管理社會的能力。州政府則建立了公共行政學院，用以培養(yǎng)專業(yè)的地方政府管理人才，加強公務員的職業(yè)能力。這些改革措施在地方政府組織設置和地方人事改革中起到了鋪墊的作用［2］114，但是很多改革措施卻在1973 年的石油危機中難逃被擱置的命運。第二次是在20 世紀70 年代中期，為了應對石油危機造成的地方財政壓力過大的問題，德國地方政府進行了以控制預算、提高效益為導向的改革，并在地方行政中引入“公民導向”。然而由于政府的政策和財政投入不足，改革力度不夠，這次改革并沒有產(chǎn)生其應有的效果。

經(jīng)過這兩次改革，德國地方治理有了一些改變，但是這些改變并沒有觸及官僚制的根本，官僚制造成的行政僵化、上級對下級過度控制的問題仍然存在，地方治理改革建議者們并沒有找到真正行之有效的解決路徑。

(二)“新公共管理運動”:德國“新治理模式”的理念來源

20 世紀80 年代的新公共管理運動是一場國際性的公共行政改革。這場改革之前，世界各國在政府組織上普遍采用官僚制，嚴格規(guī)范等級制，在政府與市場的關系上采納凱恩斯的主張，對市場加強監(jiān)管。但是越來越高的社會福利水平和不斷發(fā)生的經(jīng)濟危機對這種治理模式提出了挑戰(zhàn):一方面是發(fā)達國家的社會福利水平越來越高，財政支出壓力加重。另一方面是經(jīng)濟增長停滯，通貨膨脹，失業(yè)率居高不下，民眾對政府越來越不滿，傳統(tǒng)的僵化刻板的治理模式已不能適應社會的急劇變化。為解決這一困境，以歐美等發(fā)達國家為代表的一些國家受到新自由主義思想的影響，開始重新界定政府與市場之間的關系，要求減少政府干預，更多地發(fā)揮市場的作用;在部分國有產(chǎn)業(yè)內(nèi)推動私有化改革，以市場自發(fā)的力量來調(diào)整資源配置和經(jīng)濟發(fā)展模式。不僅如此，政府內(nèi)部組織也引入市場化的運行模式，鼓勵競爭，以此來提高公共服務的效率與質(zhì)量。

在國際新公共管理運動開始的前十年里，德國是完全置身事外的，原因有四［3］:一是德國的政治文化中對于公共部門與私人部門的概念和職能都做了清晰的界定與限制，二者適用兩套不同的管理理念和規(guī)則。二是20 世紀80 年代的德國雖然也遭到了經(jīng)濟衰退帶來的危機，但是大部分地方政府財政還處于相對比較穩(wěn)定的狀態(tài)，對于改革的需求不大。三是德國傳統(tǒng)的政府管理是以韋伯的官僚制理論為基礎的，而新公共管理運動是對官僚制的反思和批判，所以地方政府在思想上對新公共管理運動有些抵觸。四是新公共管理運動倡導的一些做法，比如外包和私有化的原則，在德國早已存在，因為按照德國政治傳統(tǒng)中的“輔助原則”，社會服務主要是由非公共的、非營利的福利組織提供的［1］121，政府在這方面承擔的責任相對較小。

從20 世紀90 年代初開始，德國地方政府財政壓力越來越大，在統(tǒng)一過程中產(chǎn)生的大量公共開支使公共債務飛速增加。此時，地方政府的改革者們注意到新公共管理運動倡導的“經(jīng)濟有效的行政”理念，將其視為靈丹妙藥，并引入了地方治理改革，因此，德國的新治理模式又被稱為是“德國版本的新公共管理改革”。

(三)兩德統(tǒng)一后的財政危機:“新治理模式”改革的直接動因

真正推動德國“新治理模式”改革的事件是20 世紀90 年代的兩德統(tǒng)一。從二戰(zhàn)結(jié)束就開始分裂的德國東部和西部，經(jīng)過半個世紀發(fā)展，社會福利水平拉開了很大的差距。德國統(tǒng)一之后，為了彌補福利水平的差距，德國政府不得不投入大量的資金來負擔起原東德的社會福利開支，統(tǒng)一的成本越來越高，各地方政府陸續(xù)陷入財政危機之中。地方政府治理改革迫在眉睫，“新公共管理”運動所倡導的經(jīng)濟有效的行政管理模式引起了地方政府改革者的注意。就這樣，以基層治理的市場化為主要原則和方向的“新治理模式”(New Steering Model，簡稱NSM)［4］改革開始了，其目的在于克服“國家失靈”和“公共管理失靈”的現(xiàn)狀。

二、德國“新治理模式”改革的內(nèi)容與特點

20 世紀90 年代開始的德國“新治理模式”改革是漸進式的，經(jīng)歷了兩個階段。針對官僚制的弊端和財政危機等問題，地方政府自發(fā)采取了一系列的改革措施，力圖重塑政府組織間關系及政府組織與市場、社會、公民之間的關系。地方政府的咨詢機構——KGST 在改革中也起到了關鍵的作用。

(一)“新治理模式”改革的內(nèi)容

“新治理模式”改革始于20 世紀90 年代，共經(jīng)歷了兩個階段:第一個階段主要是通過改革政府組織內(nèi)部的關系，解決官僚制帶來的問題，提高行政效率，滿足民眾對于公共服務的需要，以實現(xiàn)善治;第二個階段則是總結(jié)前一階段的經(jīng)驗和教訓，進一步改革政府與外部組織、公民的關系。

“新治理模式”改革第一階段的內(nèi)容主要包括這樣幾個方面:

一是在地方權力分配方面，修正以科層制為指導的、越高級別的行政部門擁有越大權力的現(xiàn)狀，通過分權來增加中低層行政機構和工作人員的權力，擴大其自主權，減輕上級部門和交叉部門對其工作的制約。

二是在公共行政的理念方面，減少公共行政中的法治主義，轉(zhuǎn)而增加公共管理中的經(jīng)濟導向。在預算制定領域，將行政任務定義為政府部門的“產(chǎn)品”，根據(jù)行政目標的性質(zhì)和數(shù)量來決定“產(chǎn)出”，將原有的通過法律規(guī)范和財政預算進行簡單的財政資源分配的“投入”導向改為根據(jù)行政目標及其需求來分配財政資源的“產(chǎn)出”導向。

三是在作為決策機關的議會與作為行政機關的政府關系方面，“新治理模式”強調(diào)要通過預算過程的重新設計，增強議會對政府的控制和影響力，以使行政機關更好地履行自己的職責，從而將議會的注意力轉(zhuǎn)移到地方政策制定中去，而不是糾纏于政策執(zhí)行的細枝末節(jié)。

四是在地方政府與社會組織間關系方面，為理順地方政府與社會組織的關系，“新治理模式”的理論家們提出將地方政府的職責和活動限制在“核心的”功能上，把公共服務提供和公用設施建設等任務交給市場去完成［2］117。

“新治理模式”在20 世紀90 年代進行了第一個階段的改革，但是由于這一階段的注意力主要放在地方政府內(nèi)部結(jié)構的改革上，其主要成果僅限于以下幾個方面:設立了“一站式辦公”服務模式和流線型決策程序，提高了政府辦事效率，也提高了公眾對地方政府服務的滿意度。但是其在成本—效益核算上的努力基本是失敗的，在公共行政理念上倡導的“產(chǎn)出”導向也淪為一種財務管理制度，只起到了節(jié)省財政開支的作用，并沒有達到提高地方的靈活性和加強地方議會的控制能力的目的。

第二個階段發(fā)生在1998 年前后。經(jīng)過近十年的改革，人們發(fā)現(xiàn)第一階段的措施并沒有達到預期的效果，通過總結(jié)過去的經(jīng)驗和教訓，第二階段的“新治理模式”增加了新的主題，包括:提出新的核算概念;增加一些公民參與的項目，擴大公民參與;減少政府執(zhí)行中的管理取向;提出“制度安排與治理結(jié)構的多元化”［5］思想，將第三部門、公共實體、私人部門都納入地方治理體系中來，形成合作型的治理體系;開通電子政府，通過互聯(lián)網(wǎng)提供更多的服務;招募新的地方政府工作人員，引進人力資源培訓管理和評估的新方法，將績效評估與薪酬支付聯(lián)系在一起成為新的激勵機制，邀請公民參與政府的績效評估;進行內(nèi)部服務的市場化試驗等。通過增加新的改革措施，“新治理模式”改革的第二個階段取得了行政成本減少、行政效率提高、公民滿意度增加等成效，對于改變傳統(tǒng)的行政文化也起到了積極作用。

經(jīng)過了兩個階段的改革，“新治理模式”改革重新界定了政府、市場、社會組織和民眾之間的關系，通過權力下放、引入市場機制、改進預算機制和公共部門的“私有化”等方式，對德國地方治理現(xiàn)代化起到了推動作用。

(二)“新治理模式”改革的特點

由于德國特殊的國情，其地方治理改革有著明顯的特點:改革的發(fā)起者和執(zhí)行者都是地方政府;在改革的路徑選擇上，采用的是介于激進和溫和之間的“第三條路徑”——漸進式的策略;其改革不是政府內(nèi)部獨立進行的，還求助了專業(yè)的改革咨詢機構。

1.“新治理模式”改革的決策者是地方政府而非其他層級政府

德國的地方自治起源可追溯至中世紀的城邦自治、1809 年普魯士的“市鎮(zhèn)法”和1919 年的“魏瑪憲法”。二戰(zhàn)后，德國《基本法》明確規(guī)定了地方自治的原則和保障實施的措施，將地方自治作為整個政府制度的一個關鍵環(huán)節(jié)。在法律上對聯(lián)邦政府與州政府、地方政府的權限進行了明確的劃分，確定了地方政府作為基層治理主體的地位［6］，只要不違背聯(lián)邦憲法和州法律規(guī)定，地方治理模式的改革，聯(lián)邦和州政府都無權干預。因此整個地方治理改革過程，都是地方政府自覺發(fā)起、自覺進行的。從“新治理模式”改革實施的歷程中，我們也可以看出，地方政府改革的動力來自地方財政壓力，改革理念和導向是地方政府自發(fā)組成的咨詢機構——KGST 提出的，改革的實踐者是地方政府的工作人員，改革的評價者則是地方民眾。

2.改革采用的是漸進式策略，而非激進式策略

在地方治理改革的過程中，有三種路徑選擇，一種激進式，一種溫和式，還有一種就是漸進式。歐洲大陸各國地方政府改革路徑的采用分布體現(xiàn)了明顯的地域性特點:以英國和瑞典為代表的北歐國家大多采取激進的改革策略，而以法國為代表的南歐國家則采用溫和的甚至有些消極的改革策略，位于中歐的德國則采用了南北歐之間的“中間路徑”［2］40。這是由于德國在其國家建立過程中形成了渴望穩(wěn)定的政治文化，漸進式的改革方案不會使民眾有強烈的反對心理和抵觸行為，可以使政府在保持社會穩(wěn)定的前提下緩慢而持續(xù)地對地方政府治理模式進行各方面的改革，對于地方政府工作人員來說，這種戰(zhàn)略可以讓他們更加容易接受和從容應對，更好地實現(xiàn)改革的目的。

3.以政府為主體的治理向合作型治理推進

傳統(tǒng)的地方治理理念將政府定義為治理的合法主體，雖然公民和社會組織很早就在地方治理中發(fā)揮作用了，但是它們在治理決策中的影響是很有限的。“新治理模式”理念指導下的德國地方治理改革重新界定了地方政府、私人組織和公民之間的關系，充分發(fā)揮了私人組織、公民的作用。早在19 世紀初，德國地方議會就已經(jīng)為公民參與提供了方便。到20 世紀60 年代晚期的“參與革命”，公民參與達到高潮，大量的地方性團體興起［7］，為了回應這種狀況，各地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步建立起代表團與咨詢建議團，使普通民眾有機會參與政策制定過程?！靶轮卫砟Ｊ健备母飫t是將公民參與進一步納入了政府的績效評估系統(tǒng)，將公眾的滿意度指標也加入對政府工作人員的績效考核，將公眾的社會服務受益者角色轉(zhuǎn)變?yōu)橄M者角色。由于德國動蕩的歷史，以教會為首的社會組織很早就開始自發(fā)行動起來提供各種社會服務，社會組織發(fā)展相對比較完善，德國的各項法律也規(guī)定，在社會服務提供領域方面，社會組織相對于政府享有優(yōu)先權。在“新治理模式”改革中，地方政府則是將更多的地方政府職能交由獨立的私人組織承擔，一些地方政府甚至嘗試將自身變成一種“聯(lián)合企業(yè)”式的組織。經(jīng)過“新治理模式”改革，德國地方治理形成了政府、社會組織和公眾合作的治理模式。

4.成立了專門的改革咨詢機構——KGST

KGST 是德國“社區(qū)管理聯(lián)合會”或者“市政聯(lián)合會”的簡稱，成立于1949 年，是在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動和支持下成立的，其目的是為了向地方政府提供有關組織問題的對策和建議。其組成人員既有在地方政府中工作的實踐者，也有專門研究地方政府治理的專家。由于其成員既有專業(yè)的學術研究基礎又有地方工作的實際經(jīng)驗，其建議往往能夠幫助地方政府解決很多實際問題，從而使該組織在地方政府層面逐漸獲得了很好的聲譽和極高的權威。在地方政府改革的實踐中，KGST 能根據(jù)時代背景和地方治理的需要，博采眾長，借鑒他國經(jīng)驗，立足本國實際，給出建設性的建議，并隨著時代發(fā)展而變化。比如自成立之初到20 世紀80 年代，KGST 的建議基本是以官僚制為基礎的“古典的”公共管理模式為導向的。而到了20 世紀90 年代，KGST 受到國際新公共管理運動的影響，并將其理念引入德國地方政府改革，在“新治理模式”改革的進程中，KGST又提供了具體的操作建議和對策，對整個德國地方治理改革起到了重要的推動作用。

三、德國新治理模式對中國地方治理現(xiàn)代化的啟示

德國地方治理改革雖然比其他發(fā)達國家遲到了十年左右的時間，但是依然取得了不錯的成效，而且用實踐證明了:改革傳統(tǒng)的治理模式需要引入市場機制;實現(xiàn)治理現(xiàn)代化也不是地方政府自己的事，需要將公眾、社會組織的力量整合起來;改革的目的是為了使政府更好地履行職能，提供高水平的社會服務，提高公眾的滿意度。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高、社會轉(zhuǎn)型期的到來，我國地方治理也面臨著一系列的問題，包括行政效率不高，政府“缺位”、“越位”現(xiàn)象嚴重，政府財力有限，公民參與不足，改革理論與實踐結(jié)合不夠等。為了更加全面地促進治理模式轉(zhuǎn)型，我們可以從德國的治理改革中汲取經(jīng)驗。

(一)鼓勵地方政府進行治理模式的創(chuàng)新

德國四分五裂的歷史造就了各地方不同的特色，在地方治理中，聯(lián)邦政府和州政府很難用統(tǒng)一的標準和要求來對其進行規(guī)定，只能從法律上對地方治理進行一些限制和監(jiān)督，地方治理因而享有很大的創(chuàng)新空間。我國雖與德國歷史不同，但是我們幅員遼闊、人口眾多，各地有著不同的自然和人文狀況，期望通過中央政府來發(fā)起對地方治理的改革，由中央直接參與地方治理改革的決策和執(zhí)行過程也是有相當難度的。所以中央應將部分權力下放地方，改變中央對地方過度控制的局面，使地方有足夠的自由來進行治理模式的創(chuàng)新。對于中央政府來講，在將部分權力下放到地方的同時，要完善頂層設計，為地方治理模式的改革制定系統(tǒng)化的戰(zhàn)略規(guī)劃，確定地方治理改革的原則和方向，完善地方治理的法律法規(guī)，肯定和保護地方治理改革的成果。對于地方政府來講，在進行治理模式創(chuàng)新的過程中，不能盲目照搬其他地區(qū)的經(jīng)驗和做法，要結(jié)合本地區(qū)的實際情況，尊重和保護地方政府所賴以存在和行動的習慣、社會心理，充分發(fā)揮傳統(tǒng)體制中積極合理的因素，革除其存在的弊病。

(二)重新界定政府職能，充分發(fā)揮市場和社會組織的作用

借鑒德國公共服務“外包”和“私有化”的經(jīng)驗，結(jié)合我國現(xiàn)在的財政收入和社會保障支出越來越不對等、社會福利支出壓力越來越大的現(xiàn)狀，為了應對日益增加的社會福利需求，將市場和社會組織納入到公共服務提供的體系中來也是非常必要的，這樣可以改變政府總攬一切的現(xiàn)狀，減輕政府的財政和管理壓力。具體的做法是，通過政府購買服務等方式，鼓勵私人部門和社會組織來負責公共設施建設和公共服務提供的具體工作，使政府從繁瑣的具體事務中抽身出來，做好監(jiān)督和統(tǒng)籌。需要注意的是，政府僅僅是把實際提供公共服務的具體事項讓渡給私人組織和市場，而公共服務提供的責任還在政府身上，這就要求政府對公共設施的建設和公共服務的提供進行監(jiān)督。必須明確一點:政府不是商業(yè)組織，其公共部門的性質(zhì)決定了其必須代表公共利益，承擔公共責任。公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)強調(diào)的是效率，而其供應強調(diào)的是公平，公共服務和產(chǎn)品的生產(chǎn)不管是由社會組織承擔還是由政府內(nèi)部組織承擔，都必須考慮到政府所承擔的政治和公共職能。

(三)擴大公民參與

從世界范圍來看，“參與式治理”正逐漸成為參與式民主及民主治理新的發(fā)展方向［8］。從德國“新治理模式”改革第一階段的經(jīng)驗來看，缺乏有效公民參與的治理改革無法達到使公眾滿意的成效。公民參與的發(fā)展在地方治理改革中是非常重要的，這就需要發(fā)展地方民主，切實保障公民的各項政治權利，鼓勵公民參與地方政策的制定和評估，創(chuàng)建良好環(huán)境促進公民有效參與。同時，為促進公民參與的有效進行，我們需要改變傳統(tǒng)觀念，建立參與型政治文化和政治制度，完善相關的制度體系。需要發(fā)展電子政務，推動政府信息化建設，保障公民的知情權，拓寬公民參與渠道，增加公民參與的內(nèi)容，創(chuàng)新公民參與的形式。還要繼續(xù)大力發(fā)展教育事業(yè)，提高公民的知識文化水平，使公民都能成為理性的、獨立的參與地方治理的人，為我國地方治理的改革提出自己的建議，集思廣益，發(fā)動群眾。

(四)改革需要有專門的理論咨詢和支持機構

地方政府治理的改革，不能靠地方政府自己“閉門造車”，必須依靠專家學者們的力量，因為專家學者們的研究一般都具有前沿性，既能夠及時把握全球地方政府治理改革的脈搏，又可以從古往今來的經(jīng)驗中提取有益因素。當然僅僅依靠學者的研究還不夠，可以效仿德國建立專門的獨立的改革咨詢機構，吸收高校或者研究機構的專家成為會員，同時將地方政府的工作人員也吸收進來，將理論和經(jīng)驗結(jié)合起來?；蛘叩胤秸梢月?lián)絡高校和研究機構，為專業(yè)的學術研究人員提供案例和實際調(diào)研的機會，同時采納專家提出改革的合理化建議。也可以將地方政府中出色的工作人員送到高?；蛘哐芯繖C構中進行前沿理論知識的學習，為地方政府治理改革提出更好的建議。

根據(jù)德國地方治理改革的過程與結(jié)果我們可以看出，不管采取什么樣的改革方案，改革都要符合本國國情，符合公民的要求。改革與穩(wěn)定并非不可兼得，要逐步推進、穩(wěn)中求進。而且任何改革都不是一蹴而就的，都會產(chǎn)生各種新的問題和情景，要將改革作為常態(tài)化的政府機制，鼓勵各方人士提出意見，及時制定方案并實施，徐緩圖之，這樣才能保證地方治理模式更加完善。

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