論貴州城鎮(zhèn)化進程中宅基地使用權(quán)制度的完善——以貴州貴安新區(qū)麻郎村為例

陳玉梅 賀 祥 李明川

（1.貴州財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院 網(wǎng)絡(luò)輿情研究所，貴州·貴陽550025；2.凱里學(xué)院，貴州·凱里556011）

一、前言

宅基地是我國農(nóng)民的安居之所，對保障農(nóng)民居住權(quán)和維護社會穩(wěn)定起到了重要作用。作為一項具有中國農(nóng)村土地制度特色的用益物權(quán)，法律對其流轉(zhuǎn)進行了嚴(yán)格限制。隨著我國城鄉(xiāng)一體化進程的加快，“空心村”、“城中村”、“小產(chǎn)權(quán)房”等問題日益突出，嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進程，宅基地使用權(quán)管理出現(xiàn)了一系列新情況、新問題，亟需法律與政策及時調(diào)整與規(guī)范?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及2014年中央“一號文件”都將宅基地管理制度改革列為深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容之一。

貴州地處云貴高原東部，屬于西南喀斯特生態(tài)脆弱區(qū)中心，是全國唯一沒有平原支撐的內(nèi)陸山區(qū)省份。根據(jù)《國發(fā)二號文件》 （國發(fā)[2012]2號）的精神，由于貴州省特殊的自然地理環(huán)境和發(fā)展基礎(chǔ)，經(jīng)濟社會滯后，其已成為我國農(nóng)村貧困人口最多和貧困問題最嚴(yán)重的省份。為了與全國在2020年同步建成全面小康社會、大力保障與改善民生、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，2012年啟動了扶貧生態(tài)移民，計劃到2020年將我省居住在深山區(qū)、石山區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、三個集中連片特困地區(qū)和民族地區(qū)的200萬農(nóng)村貧困農(nóng)戶搬遷到城鎮(zhèn)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在對貴州扶貧生態(tài)移民跟蹤調(diào)研過程中，我們深切地感受到我國亟需完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度。

二、貴州宅基地使用權(quán)的現(xiàn)狀分析

貴州貴安新區(qū)麻郎村原屬貴州省平壩縣高峰鎮(zhèn)，是較為典型的布依族村寨，布依族人口占總?cè)丝诘?6%?，F(xiàn)在，貴安新區(qū)的城市建設(shè)正如火如荼進行，在不占有現(xiàn)有耕地的前提下，政府相關(guān)部門已作出將麻郎村村民集中安置的決定，盡管這個決定在很大程度上保證了耕地面積，但是也存在以下一些問題：

（一）宅基地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，大量的農(nóng)村人口向城市遷徙。但奇怪的是，在全國農(nóng)業(yè)人口減少的同時，村莊用地卻在增加。據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，我國自改革開放以來城市化進程很快，城市化率已由1978年的17.92%提高到了2013年的53.7%，平均每年都提高一個百分點。[1]根據(jù)《貴州省人民政府關(guān)于印發(fā)貴州省提高城鎮(zhèn)人口比重五年行動計劃的通知》 （黔府發(fā)〔2013〕 23號）要求，貴州省從2012—2017年城鎮(zhèn)化率要從36.5%提高到46%。貴州的城鎮(zhèn)化率雖然低于全國平均水平，但自2000年至2013年也從23.87%上升到37.8%。城鎮(zhèn)化率日益增加，宅基地的面積卻在不斷擴大。很多農(nóng)民成為了“城鄉(xiāng)兩棲”的居民，很大程度上是由于宅基地流轉(zhuǎn)受限而導(dǎo)致了農(nóng)村住房的閑置和荒蕪。

我們在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，雖然村中大部分村民仍居住在自己的宅基地上，但還有一部分宅基地閑置。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地不能充分流轉(zhuǎn)。宅基地的閑置造成了土地資源的浪費，同時，政府也無權(quán)收回閑置的宅基地。對于城市來說，建設(shè)用地的稀缺造成了城鎮(zhèn)化進程的減緩，因此，如何盤活閑置的農(nóng)村宅基地市場，成為了當(dāng)今熱議的話題。

依據(jù)循序漸進、先易后難的原則，許多地方在建設(shè)用地和拆遷置換過程中對農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新做了大膽的嘗試和探索。例如，2009年12月，重慶市正式成立農(nóng)村土地交易所，并推出新型的農(nóng)村宅基地置換流轉(zhuǎn)模式，該流轉(zhuǎn)模式的核心是“地票”交易。所謂“地票”是指農(nóng)村集體建設(shè)用地（其中包括農(nóng)村宅基地）經(jīng)過重新開墾并由土地管理部門通過嚴(yán)格驗收產(chǎn)生的指標(biāo)?！暗仄薄笨梢灾苯舆M入農(nóng)村土地交易所進行交易?！暗仄薄背钟腥丝梢酝ㄟ^公開競購取得與城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的指標(biāo)，并可以申請將其納入年度新增建設(shè)用地計劃以增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。[2]貴州天柱縣在第五輪農(nóng)村改革試驗試點中嚴(yán)格審批農(nóng)村居民宅基地，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤劃定宅基地，新農(nóng)村建設(shè)科學(xué)規(guī)劃整合宅基地，“兩違”建房補辦土地出讓手續(xù)的辦法，安排宅基地，組織農(nóng)民整體搬遷安置，修建生態(tài)移民安置房，修建廉租房。同時，建構(gòu)和完善宅基地流轉(zhuǎn)制度，宅基地使用權(quán)抵押、擔(dān)保制度，宅基地有償取得制度，農(nóng)村宅基地退出補償制度，宅基地申請對象準(zhǔn)入制度，確保農(nóng)村宅基地實現(xiàn)科學(xué)合理、規(guī)范有序地管理和運行。這些做法避免了農(nóng)村宅基地的閑置，并且非常的人性化，可以讓農(nóng)民自由處理宅基地，一方面保障了農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益；另一方面，也盤活了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場。

（二）存在一戶多宅與宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象

根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，只有本村村民才能取得本村集體所有的土地建造宅基地，且只能以“戶”為單位申請，個人不具有申請宅基地的主體資格。不僅如此，法律對宅基地的使用面積具有嚴(yán)格的限定。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，在我國農(nóng)村，所有村民申請宅基地都只能“一戶一宅”，并且其所申請的宅基地面積不能超過其所在省、自治區(qū)或直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！顿F州省土地管理條例》第30條明確規(guī)定了每戶宅基地的面積，凡城市郊區(qū)和壩子地區(qū)每戶宅基地不得超過130平方米，丘陵地區(qū)每戶宅基地的面積不得超過170平方米，山區(qū)和牧區(qū)每戶宅基地的面積不得超過200平方米。此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的村鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)，如果宅基地使用權(quán)人讓出所屬可以復(fù)耕的宅基地而遷到荒山或荒地上建房的，那么可以在規(guī)定的用地限額基礎(chǔ)上增加60到80平方米宅基地面積。

在貴州省貴安新區(qū)調(diào)研時，筆者發(fā)現(xiàn)宅基地超標(biāo)和違規(guī)建房的現(xiàn)象比較普遍。在吳霞所進行的一項調(diào)研中，筆者在貴安新區(qū)發(fā)現(xiàn)的問題也同樣存在。吳霞在對當(dāng)?shù)卣芾砣藛T及村民違規(guī)建筑的認(rèn)知調(diào)查中得出：該區(qū)域內(nèi)19.4%的受訪村民表示在本村不止一處住房，有約71.1%的政府管理人員認(rèn)為區(qū)域內(nèi)村民存在嚴(yán)重違規(guī)建房，其中約有33.1%政府管理人員認(rèn)為農(nóng)村違規(guī)建房很嚴(yán)重，而認(rèn)為較嚴(yán)重的有38%，其余大約26.2%的政府管理人員認(rèn)為農(nóng)村違規(guī)建房程度一般。[3]上述調(diào)查結(jié)果都表明：農(nóng)村每戶家庭有兩套（以上）房屋的比例較高，說明其當(dāng)?shù)剞r(nóng)民多占用農(nóng)村宅基地的現(xiàn)象比較普遍；大多數(shù)村民明確否認(rèn)存在違規(guī)建筑，但大多數(shù)當(dāng)?shù)匦姓芾砣藛T卻認(rèn)為村民存在著違規(guī)建筑。因此，結(jié)果表明，在我國目前的宅基地使用權(quán)審批管理中，少批多建、甚至未批先建的情況總體上還是比較嚴(yán)重。

（三）農(nóng)村宅基地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

在調(diào)研點貴安新區(qū)麻郎村，村政府正在進行集中安置、建設(shè)新型社區(qū)。四川魚鱗圖測繪工程有限公司正負(fù)責(zé)村莊的宅基地、耕地的確權(quán)登記發(fā)證工作。確權(quán)工作與拆遷補償安置息息相關(guān)，只有做好了確權(quán)的相關(guān)工作，政府才能更好推進集中安置。

宅基地對于農(nóng)民來說至關(guān)重要，雖然政府現(xiàn)在將村民集中安置，但是拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)不僅不能隨物價水平得到相應(yīng)調(diào)整，而且補償標(biāo)準(zhǔn)不一致。由于麻郎村原屬貴州省平壩縣，因此拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)仍然維持平壩村的補償標(biāo)準(zhǔn)，即34020元/畝；而同一時期，黨武鄉(xiāng)的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)為72000元/畝，如此巨大的補償標(biāo)準(zhǔn)差距造成了村民的嚴(yán)重不滿。換句話說，同一行政管轄區(qū)域內(nèi)的村民卻適用不同的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，村民的不滿情緒可想而知。同時，失去宅基地或耕地的村民后續(xù)生活如何，也是不得不考慮的話題。

（四）宅基地使用權(quán)監(jiān)管體制不健全

1.宅基地使用權(quán)監(jiān)管法規(guī)不全。根據(jù)《土地管理法》第8條和66條的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村宅基地必須向宅基地所有權(quán)人所在的村集體申請，并經(jīng)當(dāng)?shù)卣图w雙方同意后方能取得。由于我國關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)范性文件效力等級比較低，不僅沒有形成體系，而且規(guī)范之間的沖突比較嚴(yán)重，沒有形成一部效力等級較高的單行法，從而導(dǎo)致地方執(zhí)行起來難度較大。宅基地使用權(quán)監(jiān)管體制不健全。[4]這個現(xiàn)象在全國非常普遍，在調(diào)研點貴安新區(qū)麻郎村同樣存在這個現(xiàn)象。

2.“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。宅基地的取得是無償?shù)模S著我國各中小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)民逐漸意識到土地所擁有的巨大價值，越來越多的宅基地被私自買賣。農(nóng)民認(rèn)為，宅基地是個人私有財產(chǎn)并享有宅基地使用權(quán)。因此進行買賣房屋及宅基地不需要經(jīng)過任何人同意。在貴安新區(qū)麻郎村調(diào)研訪談的過程中，遇到了很多村民表達“宅基地是自己的，自己可以隨意處置”的觀念，違規(guī)建房的問題還是存在。隨著城市房地產(chǎn)的發(fā)展，我國農(nóng)村掀起了買賣宅基地之上房屋的浪潮。為了謀取更多的經(jīng)濟利益，許多村民想方設(shè)法獲得更多的宅基地，由此產(chǎn)生了農(nóng)村中的“一戶多宅”現(xiàn)象。這不僅造成了土地的浪費，大量耕地的侵占和土地市場的混亂，而且導(dǎo)致眾多社會問題的滋生和許多權(quán)利糾紛。[4]

三、完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的建議

（一）逐步探索完善宅基地使用權(quán)制度

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。為了賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益，保障村民的農(nóng)村宅基地用益物權(quán)，就必須改革和完善現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的各項法律制度。農(nóng)民對宅基地上的附著物享有所有權(quán)，可以買賣、出租或出讓等。盡管我國現(xiàn)有法律禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但隱形交易市場已客觀存在。為了保護農(nóng)民在農(nóng)村宅基地上所享有的權(quán)益，對宅基地使用權(quán)制度可作如下改革：進一步加快推進宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作，建立宅基地流轉(zhuǎn)交易市場；對村民初次分配的宅基地，在規(guī)定的面積內(nèi)可以無償取得，但對部分有條件地區(qū)則可以有償使用；對“超標(biāo)”的村民和“一戶多宅”村民，對其超標(biāo)部分實行有償使用；對流轉(zhuǎn)或退還宅基地后再次申請宅基地的集體經(jīng)濟組織成員，應(yīng)該對其實行有償取得；對通過繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地的非集體經(jīng)濟組織成員，也要求對其有償使用；對自愿有償退出宅基地的農(nóng)戶，退出時應(yīng)實行一定的補償。同時，對進城務(wù)工農(nóng)民家中閑置的宅基地，應(yīng)盤活土地市場。在現(xiàn)階段宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革應(yīng)當(dāng)著重于宅基地的財產(chǎn)性（用益物權(quán)），其保障性應(yīng)放在次要地位。[5]

（二）加強宅基地使用權(quán)的宣傳教育工作

在很多少數(shù)民族地區(qū)，農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀以及因宅基地使用權(quán)產(chǎn)生的各種矛盾和糾紛使得村民的合法權(quán)益難以保護，這勢必會影響我國城鄉(xiāng)一體化進程的推進并且誘發(fā)許多社會問題，因此，做好宅基地的宣傳教育工作具有實際意義。深入少數(shù)民族地區(qū)落實宅基地的宣傳教育工作，有利于我們在保護民族特色文化傳統(tǒng)的情況下對宅基地更好地管理和規(guī)制，以減少宅基地的違法轉(zhuǎn)讓、出租現(xiàn)象的發(fā)生，加快民族自治地區(qū)城市化的發(fā)展。[6]

（三）加大村莊規(guī)劃建設(shè)管理力度

對于現(xiàn)階段存在的“一戶多宅”或宅基地超標(biāo)的問題可遵循“分類處理”原則，[7]就是把農(nóng)村宅基地分為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”（下文簡稱第一類）與“城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界內(nèi)”（下文簡稱第二類），然后根據(jù)這兩類農(nóng)村宅基地的不同特點，采取不同的方式去貫徹“一戶一宅”原則。通常對于第一類農(nóng)村宅基地，遵循“一戶一宅”和面積法定的宅基地分配制度；對人均耕地少，但是其第二和第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，原則上不再實行單宗分散的宅基地分配制度，而是相對集中建房，從而落實“一戶一宅”原則。對第二類農(nóng)村宅基地，則可采用集中建設(shè)農(nóng)村公寓和農(nóng)村住宅小區(qū)的形式，落實“一戶一宅”原則，從而政府或集體將法定宅基地等轉(zhuǎn)化為住宅。但是如果已沒有可供分配的新增宅基地，那么可以利用村集體的存量建設(shè)用地，由政府財政支持集中建設(shè)公寓式住宅，維護村民的宅基地權(quán)益。

（四）積極推進農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化改革

目前我國嚴(yán)格的宅基地限制流轉(zhuǎn)規(guī)定，不僅不利于實現(xiàn)城市初期階段的集聚效應(yīng)，而且弱化了城鄉(xiāng)一體化階段城市輻射的帶動效應(yīng)。根據(jù)我國《國有土地房地產(chǎn)權(quán)屬登記辦法》規(guī)定，我們應(yīng)該根據(jù)城鄉(xiāng)有別和依法自愿原則積極推進我國農(nóng)村村民宅基地及其房屋的權(quán)屬登記和發(fā)證工作，同時，允許抵押或投資入股宅基地及其房屋設(shè)施，對我國農(nóng)房拆遷補償制度進行完善，并規(guī)定農(nóng)村宅基地可出租、轉(zhuǎn)讓、入股和典賣等流轉(zhuǎn)方式。對村民自愿退出的宅基地，則可由村集體以市場價格進行回購，并對該部分宅基地做如下分配：預(yù)留一部分宅基地進行再分配，調(diào)整其余部分并將其作為村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，從而最大可能地實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)性收益。這將加大地盤活我國農(nóng)村的土地市場，對我國土地財政的發(fā)展有著十分重要的影響，這樣也便于國家更好地管理整個土地市場。[8]

（五）建立土地巡查制度

對于宅基地使用權(quán)的管理工作，土地管理部門責(zé)任重大，而完善土地巡查制度，對于進一步完善宅基地使用權(quán)制度提供了堅實的基礎(chǔ)，因此有關(guān)部門應(yīng)加強土地巡查制度，將土地違法現(xiàn)象防患于未然，并做到及時糾正違法現(xiàn)象。同時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐拿褡逄厣贫ㄒ恍┫嚓P(guān)的政策，做到有據(jù)可循。

[1]http://wenku.baidu.com/link?url=iqhqvntwwB4JA0B jZFO73RbQ_e0YmDzTFgB_ASoM lME2BYU2qW 52OCeieSyziFantam7ljkA53FVhaVo5ZeDycesMw EpOaLy0nmss1Yijxe.2014-11-15.

[2]黨建德. 我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新的思考[J]. 陜西理工學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，(8).

[3]吳 霞. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革的現(xiàn)狀調(diào)查研究——以貴州、甘肅為例[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2014，(4).

[4]張 麗，唐昊坤. 淺論農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法現(xiàn)狀與完善[J]. 當(dāng)代法學(xué)論壇，2011，(3).

[5]高圣平. 走進用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)[J]. 中國法律發(fā)展評論，2011，(6).

[6]趙朝振，高崇慧. 大理白族地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究[J]. 法制與社會，2014，(06).

[7]李 樂. 宅基地改革試點未破流轉(zhuǎn)禁區(qū)7000萬套小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正無望， 中國經(jīng)營報http://finance.qq.com/a/20141025/011722.htm?pgv_ref=aio2012&ptlang=20 52[EB/OL]2014-10-25.

[8]劉李峰. 農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度面臨的問題及對策[J]. 土地利用，2008，(04).