協(xié)同治理下的少數(shù)民族地區(qū)區(qū)域司法的構(gòu)建

張麗艷

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇·南京 210097；南京審計(jì)學(xué)院 法學(xué)院，江蘇·南京 211815）

協(xié)同治理是政府以現(xiàn)有法律為規(guī)范，發(fā)揮主導(dǎo)性作用，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織、社會(huì)大眾等一起進(jìn)行友好協(xié)商、協(xié)調(diào)發(fā)揮作用，一起來(lái)管理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程。在協(xié)同治理中，法律起到了規(guī)范的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，少數(shù)民族地區(qū)以民族習(xí)慣法為依據(jù)來(lái)處理各類(lèi)案件，民族地區(qū)的習(xí)慣法在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了建設(shè)性作用。但隨著少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在國(guó)家大力推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程中，少數(shù)民族地區(qū)也需要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，在司法領(lǐng)域，需加強(qiáng)區(qū)域司法建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域司法實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)法治化建設(shè)進(jìn)程。

一、協(xié)同治理理論的提出

協(xié)同治理理論發(fā)端于20世紀(jì)90年代，是公民民主意識(shí)增強(qiáng)、公民社會(huì)壯大以及電子政務(wù)等不斷發(fā)展的產(chǎn)物。但隨著社會(huì)的發(fā)展，各種各樣的問(wèn)題不斷出現(xiàn)，政府也在探索治理的有效路徑，積極擺脫原來(lái)單一治理的桎梏，而協(xié)同治理則為解決這些問(wèn)題提供了有價(jià)值的參考?，F(xiàn)代治理作為當(dāng)代社會(huì)治理的重大命題，是治理模式自反性認(rèn)同的結(jié)果，面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，政府在治理中的范式也應(yīng)轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)共同治理、適度分權(quán)、法治等方向。[1]尤其是在加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程中，有必要依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范，發(fā)揮社會(huì)大眾、政府、經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織等的協(xié)同作用，提升政府的治理水平與公信度。

二、協(xié)同治理下少數(shù)民族地區(qū)司法構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)需要

我國(guó)是多民族國(guó)家，各族人民組成有機(jī)統(tǒng)一體，社會(huì)的發(fā)展需要少數(shù)民族的大力支持。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，綜合國(guó)力實(shí)現(xiàn)大幅提升，人民群眾的生活水平也有了較大改善，但是從發(fā)展的實(shí)際來(lái)看，東部、西部和中部發(fā)展存在較大差距，尤其是西部、中部的少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展更為滯緩，因歷史、社會(huì)、自然等多個(gè)方面的因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，根據(jù)公布的數(shù)據(jù)顯示，其人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為全國(guó)平均水平的2/3，低于東部地區(qū)發(fā)展平均水平40%，[2]所以，大力發(fā)展生產(chǎn)力、全面提升少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，成為擺在人們面前的現(xiàn)實(shí)課題。但是，發(fā)展需要法律制度，依據(jù)先進(jìn)、規(guī)范的法律制度才能保障少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，而司法是法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，在協(xié)同治理的背景下，要在國(guó)家法治統(tǒng)一的大前提下，建設(shè)好區(qū)域司法制度，全面提升區(qū)域司法建設(shè)水平。

三、協(xié)同治理下少數(shù)民族地區(qū)區(qū)域司法構(gòu)建機(jī)制

（一）堅(jiān)持公正與效率的司法建設(shè)方向

司法制度最重要的目標(biāo)是公正，司法建設(shè)首先要確保實(shí)現(xiàn)公正，有效遏制司法不公，而司法效率亦是司法制度的重要目標(biāo)。協(xié)同治理下實(shí)現(xiàn)少數(shù)民地區(qū)的區(qū)域司法建設(shè)方向，需要從以下幾個(gè)方面出發(fā):一是將有效率的司法公正貫穿至法院審判工作全過(guò)程。這是少數(shù)民族地區(qū)法院開(kāi)展工作的出發(fā)點(diǎn)，從審判職能的確定、審判組織的管理與體制設(shè)計(jì)、審判程序的設(shè)計(jì)與資源配置、審判隊(duì)伍建設(shè)與監(jiān)督管理等方面，都需要采取積極有效的措施，確保司法的公正與效率。二是堅(jiān)持改革創(chuàng)新。少數(shù)民族地區(qū)法院需要全面總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，尋求提高司法公正與效率建設(shè)的因素，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，有目標(biāo)、有組織、有計(jì)劃地設(shè)計(jì)少數(shù)民族地區(qū)區(qū)域司法改革目標(biāo)，節(jié)約司法資源，如期推進(jìn)法院改革。同時(shí)，需要不斷加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)法院管理，探索少數(shù)民族地區(qū)審判工作的特點(diǎn)與規(guī)律，構(gòu)建科學(xué)有效的管理機(jī)制。三是創(chuàng)建高質(zhì)量的法官隊(duì)伍。參照《最高人民法院關(guān)于新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院隊(duì)伍建設(shè)的若干意見(jiàn)》，結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際開(kāi)展法官教育工作。比如，廣西隆林各族自治縣人民法院通過(guò)改進(jìn)作風(fēng)、查擺問(wèn)題并開(kāi)展群眾調(diào)研活動(dòng)，踐行黨的群眾工作路線(xiàn)，“訴非銜接”工作，讓群眾真實(shí)感知公正與效率。[3]因此，結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際，開(kāi)展好法官及相關(guān)人員的培訓(xùn)工作，培養(yǎng)出既懂得法律，又熟悉地方經(jīng)濟(jì)、文化特色、風(fēng)俗習(xí)慣等的高素質(zhì)復(fù)合型人才，積極引導(dǎo)廣大法官確立科學(xué)的司法理念，為實(shí)現(xiàn)公正與效率的共同價(jià)值追求，踐行法官的價(jià)值。

（二）協(xié)同治理理論下少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法的變通

1.少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法存在的價(jià)值

少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法是少數(shù)民族在長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活中形成的，依托少數(shù)民族內(nèi)部權(quán)威來(lái)確保實(shí)施的行為規(guī)范。少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法存在的價(jià)值主要體現(xiàn)在：一是維護(hù)社會(huì)秩序。少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法是通過(guò)對(duì)民族內(nèi)部成員開(kāi)展教育，對(duì)成員行為加以規(guī)制，進(jìn)而預(yù)防懲治犯罪、化解糾紛，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。如彝族在民間糾紛調(diào)解中，采用“德古”的形式，參與調(diào)解的人圍成圓圈而坐，彼此間不分高低貴賤，誰(shuí)都可以發(fā)表見(jiàn)解，這一調(diào)解方式贏(yíng)得了彝族群眾的廣泛認(rèn)可。二是傳承少數(shù)民族文化。少數(shù)民族文化是少數(shù)民族民眾經(jīng)過(guò)歷代積累逐漸發(fā)展起來(lái)的，通過(guò)文字記錄、言傳身教的方式傳承。而少數(shù)民族習(xí)慣法內(nèi)容涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，其傳承過(guò)程也是民族文化實(shí)現(xiàn)傳遞的過(guò)程。如上面論及的彝族的“德古”就展示了彝族獨(dú)有的民族文化。三是教育意義。少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法可幫助人們正確認(rèn)識(shí)個(gè)人與社會(huì)、他人之間的關(guān)系，確定自身的責(zé)任和義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)和諧共處。如在貴州黔東南苗族村寨中，由“理老”、“寨老”等村寨內(nèi)德高望重的人組成調(diào)解主體，對(duì)規(guī)則制定和解決糾紛有較高的發(fā)言權(quán)，讓糾紛雙方分清是非，淡化彼此間的矛盾，實(shí)現(xiàn)息事寧人，做到內(nèi)部和諧。[4]

2.少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法變通的要件

（1）少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法變通的法理學(xué)依據(jù)

法律作為經(jīng)由國(guó)家制定或認(rèn)可，并通過(guò)強(qiáng)制力來(lái)確保實(shí)施的調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范，在實(shí)施過(guò)程中呈現(xiàn)一定的準(zhǔn)確性、嚴(yán)格性，除了依法加以修改或補(bǔ)充外，不能違反或歪曲。法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的基本行為準(zhǔn)則，但是社會(huì)關(guān)系是多樣、復(fù)雜與廣泛的，并不能涵蓋社會(huì)關(guān)系的全部?jī)?nèi)容，所以，法律所能提供的行為規(guī)則，是普遍的、一般的。在法律實(shí)施的過(guò)程中，對(duì)不同地域、不同的人，這一行為規(guī)則由于情況的差異，存在變通的可能。這一變通是按照特定人、特定地域的特點(diǎn)開(kāi)展的靈活處理，這并不違反法律的適用性質(zhì)，也不會(huì)造成對(duì)法律嚴(yán)肅性的破壞，而是體現(xiàn)了法律的原則性與靈活性。

（2）少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法變通的客觀(guān)條件

少數(shù)民族地區(qū)生產(chǎn)方式相對(duì)落后，加之自然環(huán)境惡劣、交通不便、教育文化水平不高等多方面因素的制約，國(guó)家法律在該地區(qū)的普及、司法權(quán)力對(duì)少數(shù)民族地區(qū)影響較為有限，法律運(yùn)作機(jī)制不順暢，但是在少數(shù)民族歷史發(fā)展的積淀中，風(fēng)俗習(xí)慣、宗教等對(duì)少數(shù)民族群眾的生活、思維等產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)狀況需要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)來(lái)變通實(shí)施法律規(guī)定?？紤]到少數(shù)民族的共同性屬于客觀(guān)實(shí)際，其特殊性也應(yīng)歸為客觀(guān)實(shí)際。例如，云南景頗族、基諾族、布朗族等少數(shù)民族仍采用“刀耕火種、毀林開(kāi)荒”的耕作模式，會(huì)破壞國(guó)家森林資源，在進(jìn)行法律變通時(shí)，需根據(jù)實(shí)際，適當(dāng)放寬量刑定罪標(biāo)準(zhǔn)，只有危害嚴(yán)重才構(gòu)成犯罪。因此，少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)共性是實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一的客觀(guān)實(shí)際，其特殊性則為實(shí)現(xiàn)法律變通的客觀(guān)條件。

3.構(gòu)建少數(shù)民族地區(qū)民族習(xí)慣法的司法適用制度框架

首先，明確少數(shù)民族地區(qū)民族習(xí)慣法司法適用的基本原則。一是歸入到司法適用中的少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法應(yīng)贏(yíng)得廣大少數(shù)民族群眾的普遍認(rèn)可。二是不能違反憲法及相關(guān)法律的規(guī)定。三是當(dāng)事人有權(quán)選擇適用少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法。四是堅(jiān)持訴訟經(jīng)濟(jì)基本原則。[5]

其次，明確少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法司法適用的“引入”、“查明”、“選擇”三道程序。一是少數(shù)民族地區(qū)的司法機(jī)關(guān)使用民族習(xí)慣法引入相關(guān)機(jī)制，需要當(dāng)事雙方向法院依法申請(qǐng)。二是查明參照引入程序，在少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法進(jìn)入到司法程序之后，對(duì)習(xí)慣法開(kāi)展職責(zé)審查。三是選擇，司法機(jī)關(guān)根據(jù)提報(bào)的案件實(shí)際情況，科學(xué)確定適用的民族習(xí)慣法。

最后，少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法適用的基本方式。少數(shù)民族習(xí)慣法司法適用需要最終落實(shí)到裁判和調(diào)解上。裁判既是為了更好適用民族習(xí)慣法，也要統(tǒng)籌考慮訴訟程序，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與民族法治的和諧統(tǒng)一。而調(diào)解則是基于雙方當(dāng)事人的意愿，科學(xué)適用國(guó)家法、民族習(xí)慣法，但是不管是適用國(guó)家法還是少數(shù)民族地區(qū)習(xí)慣法，都需要從案件本身出發(fā)。

（三）加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)相關(guān)立法工作

加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)的立法工作，全面促進(jìn)區(qū)域司法建設(shè)是有效改進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)的科學(xué)路徑。少數(shù)民族地區(qū)在法治統(tǒng)一的大前提下，呈現(xiàn)出一定的地域性、民族性。少數(shù)民族區(qū)域司法的有效實(shí)施需要相關(guān)立法的完善。法律本身是維系國(guó)家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活秩序的重要手段，所以，將少數(shù)民族地區(qū)推行的“宗法”歸入到法律中，逐步成為地方性法律，需要給予少數(shù)民族地區(qū)開(kāi)展區(qū)域性與民族性立法工作。將比較成熟的民族習(xí)慣納入法制的軌道，更有利于少數(shù)民族地區(qū)司法效果的提升。同時(shí)，在少數(shù)民族地區(qū)也存在一些需要通過(guò)立法來(lái)予以保護(hù)的法律關(guān)系，比如，少數(shù)民族地區(qū)的特色文化保護(hù)法律制度，通過(guò)立法可以加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)物質(zhì)、文化財(cái)富的保護(hù)。少數(shù)民族地區(qū)的立法工作是維護(hù)法律權(quán)威的基點(diǎn)，立法本身的深度與廣度，也充分展示了法律本身所涉及的范圍與對(duì)社會(huì)改革、發(fā)展的調(diào)控能力。少數(shù)民族地區(qū)的立法工作，需要當(dāng)?shù)卣块T(mén)的高度重視，推動(dòng)立法工作不斷向前發(fā)展，發(fā)揮好法律的保駕護(hù)航效能。

（四）著力推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)司法改革

少數(shù)民族地區(qū)司法改革的核心是司法體制改革，確保當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)能依法獨(dú)立行使司法權(quán)。改革少數(shù)民族地區(qū)的司法管理體制，全面推進(jìn)省以下檢察院、法院統(tǒng)一管理人、財(cái)、物，創(chuàng)建和行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，確保國(guó)家法律的統(tǒng)一并能正確實(shí)施。堅(jiān)持統(tǒng)一管理少數(shù)民族地區(qū)司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物，有效改變當(dāng)前人財(cái)物受制于地方管理的狀況，本質(zhì)上是全面弱化甚至消解司法地方屬性，展示司法權(quán)力的國(guó)家屬性。唯有如此，才能確保司法不受制于地方利益的掣肘，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立行使司法權(quán)，保證司法權(quán)威與公正，確保國(guó)家法制的有機(jī)統(tǒng)一。采取地方司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物統(tǒng)一管理，司法轄區(qū)能根據(jù)司法規(guī)律、實(shí)際需要加以劃分，這樣可強(qiáng)化地方司法機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性，地方因素對(duì)司法機(jī)關(guān)司法活動(dòng)的影響將大為降低，可提升司法公正性。比如，貴州都勻市法院全面考慮民族分布、案件數(shù)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口規(guī)模以及司法需求，進(jìn)一步優(yōu)化審判資源配置，在征求群眾意見(jiàn)基礎(chǔ)上著力推進(jìn)司法改革，堅(jiān)持“四個(gè)結(jié)合”原則，提升司法建設(shè)效能。[6]

（五）構(gòu)建司法權(quán)威，加強(qiáng)司法監(jiān)督

首先，構(gòu)建司法權(quán)威。司法權(quán)威是實(shí)現(xiàn)司法功能的重要保障，司法權(quán)威的提高需要逐步推進(jìn)，多管齊下。一是通過(guò)不斷推進(jìn)司法獨(dú)立、司法公正，全面提升司法公信力，進(jìn)而不斷提高司法權(quán)威。實(shí)現(xiàn)司法權(quán)威的前提是司法公正，而司法獨(dú)立是確保司法權(quán)威的基礎(chǔ)。二是在實(shí)現(xiàn)司法正當(dāng)性的前提下，依法打擊暴力抗法行為，同時(shí)，加強(qiáng)裁判的效力與權(quán)威，解決執(zhí)行難問(wèn)題。三是結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際，進(jìn)一步確定審判監(jiān)督程序，在推動(dòng)司法公正基礎(chǔ)上，進(jìn)一步減少再審程序的次數(shù)，科學(xué)維護(hù)裁判的終局性。四是培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)群眾的法律意識(shí)，使司法權(quán)威的理念逐漸讓群眾所接受。同時(shí)，要著力推進(jìn)司法現(xiàn)代化，以實(shí)現(xiàn)司法功能，構(gòu)建良好的社會(huì)環(huán)境。

其次，加強(qiáng)司法監(jiān)督。司法公正實(shí)現(xiàn)的前提是加強(qiáng)司法監(jiān)督。應(yīng)全面認(rèn)識(shí)少數(shù)民族地區(qū)的人大、政府、政協(xié)、政黨、社會(huì)、新聞等監(jiān)督機(jī)制所發(fā)揮的重要效能，根據(jù)需要改進(jìn)監(jiān)督模式，提高司法監(jiān)督效果。比如，貴州榕江縣司法局為加強(qiáng)司法監(jiān)督，通過(guò)發(fā)放法制宣傳材料的形式，向廣大少數(shù)民族宣傳法律，發(fā)揮群眾的司法監(jiān)督作用。

（六）確保司法公開(kāi)，營(yíng)造和諧司法

首先，確保司法公開(kāi)。全面深化司法公開(kāi)，通過(guò)公開(kāi)來(lái)促進(jìn)公正，通過(guò)推動(dòng)司法公正和公正司法之間的關(guān)系，提高司法公信力。要全面確保司法公開(kāi)，將公開(kāi)案件信息為核心，全面推動(dòng)公開(kāi)審判流程、裁判文書(shū)、執(zhí)行信息，通過(guò)公開(kāi)來(lái)推動(dòng)公正。要根據(jù)法律懲戒司法活動(dòng)中的失信行為，構(gòu)建誠(chéng)信機(jī)制，進(jìn)一步加大民事、刑事懲罰力度，通過(guò)司法裁判、訴訟活動(dòng)的裁判來(lái)推進(jìn)誠(chéng)信體系建設(shè)。比如，貴州都勻市法院依托互聯(lián)網(wǎng)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”司法公開(kāi)，為維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)廣大群眾的合法權(quán)益，積極打造陽(yáng)光法院，構(gòu)建司法保障體系。

其次，營(yíng)造和諧司法。營(yíng)造和諧司法應(yīng)從以下幾方面出發(fā)：一是打造和諧的少數(shù)民族區(qū)域和諧司法環(huán)境。構(gòu)筑和諧司法環(huán)境，需要實(shí)現(xiàn)訴訟程序和諧，在法院內(nèi)部及法院之間、司法機(jī)關(guān)及相關(guān)機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。二是進(jìn)一步完善法院調(diào)解機(jī)制，加強(qiáng)人民調(diào)解、法院與行政三者調(diào)解間的聯(lián)動(dòng)，建立適宜少數(shù)民族地區(qū)“大調(diào)解”的新局面。比如，貴州冊(cè)亨縣法院根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的特點(diǎn)，走村串寨，充分利用各種社會(huì)關(guān)系，有效化解矛盾，加強(qiáng)了民族和諧團(tuán)結(jié)。三是推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)審判委員會(huì)向“司法化”與“顧問(wèn)化”方向發(fā)展，從決策機(jī)構(gòu)向顧問(wèn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，并積極聽(tīng)取政協(xié)委員、人大代表的意見(jiàn)及建議，構(gòu)建和完善群眾投訴、舉報(bào)、申訴的處理和反饋機(jī)制，創(chuàng)建并進(jìn)一步完善司法改革方案的民眾意見(jiàn)征集和決策參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族區(qū)域司法的協(xié)同發(fā)展。

[1]王次富，苗志娟. 當(dāng)前新疆民族地區(qū)司法體制改革的若干問(wèn)題研究——以新疆地區(qū)為例[J]. 廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，(1).

[2]陳紹松，黃 碩. 加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)的幾點(diǎn)思考[J]. 貴州民族研究，2014，(3).

[3]胡啟忠. 論民族地區(qū)的法律變通[J]. 西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2002，(7).

[4]馬天山. 民族地區(qū)司法規(guī)律及司法權(quán)配置若干特殊問(wèn)題研究[J]. 湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011，(4).

[5]張永群. 民族區(qū)域自治法律制度研究[J]. 清江論壇，2010，(3).

[6]王允武. 試論完善民族區(qū)域自治法的實(shí)施制度[J].西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1997，(3).