對基層黨組織執(zhí)行力建設(shè)的幾個重要“邏輯點”的認識

(河北經(jīng)貿(mào)大學馬克思主義學院,河北石家莊 050061)

加強基層黨組織執(zhí)行力建設(shè),必須首先要對建設(shè)的“邏輯點”有基本的認知。基層黨組織執(zhí)行力建設(shè)的“邏輯點”主要是指對基層黨組織、執(zhí)行力、基層黨組織執(zhí)行力等基本概念的界定以及對其職能、地位和特點的分析與認識。

1　基層黨組織:概念、地位與職能

基層黨組織首先是一個組織。所謂組織,從廣義上說,指由諸多要素按照一定方式相互聯(lián)系起來的系統(tǒng)；從狹義上說,專指人們?yōu)閷崿F(xiàn)一定的目標,依據(jù)一定的職責關(guān)系,按照一定的結(jié)構(gòu)形式,互相協(xié)作結(jié)合而成的具有特定功能的開放性的社會集團,如黨團組織等。在現(xiàn)代社會中,組織既是社會的細胞,也是社會的基礎(chǔ)。

基層黨組織還是一個政治組織,這是由政黨的政治性決定的?！罢h是一定社會集團中有著共同政治意愿的人們自愿結(jié)合在一起、以取得政治權(quán)力為首要目標的政治組織?！盵1]52

在現(xiàn)代國家中,作為特定階級或階層利益的集中代表者和領(lǐng)導力量,是由特定階級或階層中的政治中堅分子組成,為奪取、影響和鞏固政權(quán)而開展活動的政治組織。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級為了自身的解放和發(fā)展而結(jié)成的政治組織,“黨的最高理想和最終目標是實現(xiàn)共產(chǎn)主義”[2]。

中國共產(chǎn)黨的組織體系由黨的中央組織、地方組織和基層組織組成?；鶎狱h組織即黨的基層組織,黨的十八大通過的《黨章》第二十九條規(guī)定:“企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會團體、社會中介組織、人民解放軍連隊和其他基層單位,凡是有正式黨員三人以上的,都應當成立黨的基層組織?！盵2]據(jù)中組部黨內(nèi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2013年底,中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為8 668.6萬名,比上年凈增155.9萬名,增幅為1.8%。黨的基層組織總數(shù)達430.4萬個,比上年增加10.2萬個,增幅為2.4%[3]。

關(guān)于基層黨組織的地位,《黨章》第三十一條指出:“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘,是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)?！盵2]

關(guān)于基層黨組織的基本職能,黨章并沒有明確規(guī)定,但可以依據(jù)《黨章》對基層黨組織基本任務的規(guī)定,結(jié)合在黨內(nèi)組織體系中的地位,將基層黨組織的基本職能概括為以下八個方面:

一是領(lǐng)導基層社會政治生活。這一職能是指基層黨組織在基層社會政治生活中處于主導地位,對各項工作發(fā)揮“領(lǐng)導”作用。這一職能,從動態(tài)角度反映的是基層黨組織在基層社會的動員和組織能力,從靜態(tài)角度反映的是基層社會的黨群關(guān)系狀態(tài)。

二是基層群眾利益表達與利益整合、協(xié)調(diào)。政黨總是一定階級或階層利益的代表。利益表達也必然是政黨基層組織最基本的職能屬性。代表、維護、發(fā)展和實現(xiàn)最廣大基層人民群眾的根本利益,是黨的基層組織存在和發(fā)展、壯大的必然邏輯與價值旨歸?；鶎狱h組織的這一利益表達職能,要求基層黨組織既要重視上情下達,又要重視下情上傳,注重反映廣大群眾的利益和愿望。同時,由于基層社會存在多元的利益主體,必然會在一些領(lǐng)域的利益訴求上產(chǎn)生碰撞與沖突,甚至于對抗。因此,基層黨組織不能簡單地充當民眾利益和要求的表達者,只做“傳聲筒”,還必須要充分發(fā)揮利益整合、協(xié)調(diào)的職能。

三是政治社會化。人們對于政治現(xiàn)象的認識,對于政治知識和政治技能的掌握,有一個從不知到知,從知之甚少到知之較多,從不自覺參與到自覺參與并最終形成自己穩(wěn)定的政治意識和價值取向的過程,即政治社會化過程。在這一過程中,基層黨組織通過對群眾進行顯性和隱性的宣傳啟發(fā)、教育引導,使群眾了解黨的路線、方針、政策及其措施,使群眾接受黨的政治主張,從而影響其政治意識、政治行為以及價值取向的形成?；鶎狱h組織這一職能發(fā)揮的最終目的在于增強群眾對黨的認同感,從而自覺接受黨的領(lǐng)導。

四是組織動員。最大限度地組織動員包括本階級在內(nèi)的一切社會政治力量以實現(xiàn)黨的政治目標,是歷史賦予政黨的首要的和最基本的職能。這一職能也是各個政黨對基層組織提出的基本要求。

五是橋梁紐帶。在現(xiàn)代社會中,任何一個政黨要想取得政權(quán)或者鞏固執(zhí)政地位,都需要有廣泛的群眾基礎(chǔ)。在黨的組織體系中,處在最低層級的基層黨組織遍布于社會的各個行業(yè)與領(lǐng)域,既是黨直接服務群眾、獲得群眾認同的窗口,又是黨實現(xiàn)聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。黨通過基層組織上情下達,使廣大人民群眾了解黨的路線、方針、政策,同時下情上傳,使黨的決策層及時掌握和了解廣大人民群眾的各種利益訴求,為黨的科學決策提供客觀依據(jù),使黨的決策貼近民心,符合民意,得到廣大人民群眾的認可和支持。

六是服務群眾。服務群眾是黨的各級組織,特別是中國共產(chǎn)黨基層黨組織的內(nèi)生特質(zhì),或者說是基本職能,也是黨掌握社會,贏得民眾認同、支持,增強政黨權(quán)威的重要途徑。基層黨組織存在于群眾之中,是實現(xiàn)服務群眾的窗口,對群眾的影響最具體、最直接?；鶎尤罕娡峭ㄟ^基層黨組織來認識整個黨的。因此,基層黨組織服務群眾職能實現(xiàn)的程度如何,直接關(guān)系到黨在基層的威信高低,關(guān)系到黨能否獲得最廣大群眾的支持和擁戴。

七是政治錄用。任何一個政黨要想獲取或維護政權(quán),就要盡可能地將社會各方面的優(yōu)秀人才吸收到黨內(nèi)來,并著力培養(yǎng)其為各級黨組織的骨干。中國共產(chǎn)黨也不例外。黨的這一職能對于基層黨組織的要求就是將基層社會的優(yōu)秀人才盡可能地吸收到黨內(nèi)來,并將基層組織中的優(yōu)秀分子培養(yǎng)為黨的后備干部,并使之擔任一定的領(lǐng)導工作,為黨的發(fā)展提供人才保障。

八是維護基層社會穩(wěn)定。對基層黨組織來說,由于處在社會的最基層,對基層社會最了解,對基層社會存在的矛盾與問題最有發(fā)言權(quán),因而在協(xié)調(diào)各方利益、緩和矛盾沖突、處理社會問題方面具有先天的優(yōu)越性。因此,充分發(fā)揮基層黨組織維護社會穩(wěn)定的職能,對于保障經(jīng)濟社會的發(fā)展,促進社會和諧,具有重大意義。

2　基層黨組織是典型的“執(zhí)行型”組織

“執(zhí)行”一詞在英文中是“execute”,一是指對規(guī)劃的實施,二是指完成某項任務。按照《辭?！返慕忉?“執(zhí)行”,一是法律用語,指審判、公安機關(guān)為實現(xiàn)已發(fā)生法律效力的判決和裁定所進行的活動；二在管理學意義上,是指把政策法令或計劃等付諸實施[4]1894?！冬F(xiàn)代漢語詞典》將“執(zhí)行”解釋為“實施或?qū)嵭?政策、法律、計劃、命令、判決中規(guī)定的事項)”[5]P1614。迄今為止,關(guān)于執(zhí)行的理解還有很多。其實,從最基本的意義上來說,執(zhí)行應是實現(xiàn)目標的具體行為,是從戰(zhàn)略制定到戰(zhàn)略實施及控制的一系列活動。

由于政黨是一個具有層級結(jié)構(gòu)的體系,且組織體系的職能與層級結(jié)構(gòu)又是相對應的關(guān)系,因此,處于不同層級結(jié)構(gòu)的黨組織的職能是不同的。由基層黨組織在政黨組織體系所處的結(jié)構(gòu)底層所決定,中國共產(chǎn)黨基層組織的職能主要表現(xiàn)為執(zhí)行中央制定的路線、方針、政策,貫徹、落實上級組織下達的指令、任務以及本組織的決議。換句話說,基層黨組織應當是一個“執(zhí)行型”組織,其主要職責在于“執(zhí)行”。黨的十八大通過的《黨章》第三十一條明確規(guī)定,基層黨組織的第一項基本任務就是“宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策,宣傳和執(zhí)行黨中央、上級組織和本組織的決議”,“努力完成本單位所擔負的任務”[2]。這是對基層黨組織職責的準確定位,也是對基層黨組織工作提出的明確要求。

強調(diào)基層黨組織是“執(zhí)行型”組織,目的在于突出基層黨組織所應具備的“執(zhí)行型”組織的職能取向,促進基層黨組織對“執(zhí)行”這一最主要職責的履行,這并不否定基層黨組織也同樣具有參與政策制定、自主作出決策的職責。但必須要清楚的是,基層黨組織參與政策制定,自主作出決策,更多地也是從執(zhí)行的角度出發(fā)的,為執(zhí)行服務的,也可以說,這也是基層黨組織整個執(zhí)行過程中不可或缺的一個重要活動或重要環(huán)節(jié)。

3　基層黨組織執(zhí)行力概念辨析

“力”這一概念,《辭?！返慕忉尠饬?、能力、威力、權(quán)力、盡力、功勞以及物質(zhì)之間的相互作用等[4]462。“力”與“執(zhí)行”連在一起,顯然既不能是氣力、盡力、功勞的意思,也不能按物理學的定義來理解,而應該從管理學的意義上來認識,應當是能力、力度、效力的意思。一方面,“執(zhí)行力”可以理解為執(zhí)行的能力、力度以及效力；另一方面,它也是一種“合力”,是一個組織內(nèi)各種執(zhí)行要素相互作用所產(chǎn)生的整合效應力?！皥?zhí)行力”這一概念最早被運用于行政法學領(lǐng)域,指的是對具體行政行為予以強制執(zhí)行的強制力或法律效力。之后,這一概念被廣泛用于工商企業(yè)管理領(lǐng)域。周永亮博士認為:“執(zhí)行就是實現(xiàn)既定目標的過程,而執(zhí)行力就是完成執(zhí)行的能力和手段?！盵6]5將執(zhí)行力引入政黨管理的研究范疇,只是近年來的事情。對于基層黨組織執(zhí)行力的概念雖有討論,但還沒有一個統(tǒng)一的界定。不過,由執(zhí)行力這一概念出發(fā),可以將基層黨組織執(zhí)行力界定為:基層黨組織貫徹黨的路線、方針、政策,執(zhí)行上級黨組織的工作任務,實現(xiàn)本組織的戰(zhàn)略、決策、規(guī)劃、部署等的執(zhí)行能力、執(zhí)行力度與執(zhí)行的效力,是基層黨組織內(nèi)各種執(zhí)行要素相互作用所產(chǎn)生的“合力”。

在對基層黨組織執(zhí)行力概念作出界定之后,還有必要進一步對基層黨組織執(zhí)行力與基層黨組織的執(zhí)行能力、執(zhí)政能力、領(lǐng)導力之間的關(guān)系作出說明。

第一,與基層黨組織執(zhí)行能力相比,基層黨組織執(zhí)行力是一個屬概念,外延更為寬泛。基層黨組織執(zhí)行能力,即組織或個人運用各種執(zhí)行方法、策略、手段、技術(shù)去完成執(zhí)行任務的各種能力[7]764,比如領(lǐng)悟能力、計劃能力、指揮能力、控制能力、協(xié)調(diào)能力、判斷能力、創(chuàng)新能力等。在現(xiàn)實生活中,執(zhí)行能力強,執(zhí)行力未必就一定高,之所以兩者之間不是一種必然的關(guān)系,原因就在于執(zhí)行力作為一種“合力”,不僅受執(zhí)行能力大小的影響,而且還會受到諸如執(zhí)行力度、執(zhí)行效力以及其他執(zhí)行資源是否充足、執(zhí)行條件是否具備、執(zhí)行工具是否應用得當?shù)戎T多因素的影響。這就是說,執(zhí)行能力僅僅是構(gòu)成執(zhí)行力的一個重要甚至是最重要的條件,但不是唯一的條件,是必要條件,而非充分條件。

第二,基層黨組織執(zhí)行力也不是個人執(zhí)行力的簡單相加。與組織執(zhí)行力強調(diào)的是一種“合力”不同,個人執(zhí)行力強調(diào)的是組織中的個體成員按質(zhì)按量按時完成自己的工作和任務的能力、投入與效力。由于組織是由個體成員構(gòu)成的,組織的戰(zhàn)略目標需要通過組織的個體成員的有效執(zhí)行來實現(xiàn),因此,一般來說,個體執(zhí)行力越強,越有助于組織戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。但由于基層黨組織執(zhí)行力是一種“合力”,如果組織內(nèi)的各個成員能夠在一定的規(guī)則下取長補短、相互協(xié)調(diào)、同頻共振、良性互動,是可以產(chǎn)生正面效應合力的；反之,則會導致負面效應合力現(xiàn)象。因此,不能將組織執(zhí)行力視為個人執(zhí)行力的簡單相加。

第三,與基層黨組織執(zhí)政能力相比,基層黨組織執(zhí)行力是一個種概念,外延較小。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出,黨的執(zhí)政能力,就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略,領(lǐng)導制定和實施憲法和法律,采取科學的領(lǐng)導制度和領(lǐng)導方式,動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經(jīng)濟和文化事業(yè),有效治黨治國治軍,建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的本領(lǐng)。由此推論,基層黨組織執(zhí)政能力不僅僅是一個執(zhí)行(運用、實施)的問題,雖然執(zhí)行對于基層黨組織來說極其重要,它還包括決策(提出、領(lǐng)導制定、采取)、組織、動員等內(nèi)容。因此,加強基層黨組織執(zhí)行力建設(shè)是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的基礎(chǔ),提高基層黨組織執(zhí)政能力的關(guān)鍵在于基層黨組織的執(zhí)行力,但不能將基層黨組織執(zhí)行力等同于基層黨組織執(zhí)政能力。

第四,基層黨組織執(zhí)行力與基層黨組織領(lǐng)導力是兩個既不相同又相互銜接的概念。就執(zhí)行力而言,強調(diào)的是執(zhí)行的過程及結(jié)果,而領(lǐng)導力強調(diào)的則是影響力。美國學者約翰·馬克斯韋爾甚至認為:“領(lǐng)導力就是影響力?！盵8]1周永亮博士認為:“領(lǐng)導力之于執(zhí)行力的修煉具有關(guān)鍵性作用。”[6]212而在實踐中,領(lǐng)導者的能力、意志與態(tài)度對于執(zhí)行的效果往往具有直接的甚至決定性的影響。因此,從理論與實踐兩個層面來看,基層黨組織的領(lǐng)導力都對基層黨組織的執(zhí)行力起著決定性的影響,是基層黨組織執(zhí)行力的核心要素。因此,探討基層黨組織執(zhí)行力建設(shè)問題不能忽視更不能無視基層黨組織領(lǐng)導力建設(shè)。

4　加強基層黨組織執(zhí)行力建設(shè)的重要意義

由于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,黨的路線、方針、政策即是社會治理的行動指南,而基層黨組織執(zhí)行力則是將抽象的黨的路線、方針、政策轉(zhuǎn)化為具體的任務并著力實現(xiàn)的不可或缺的現(xiàn)實力量。因此,基層黨組織執(zhí)行力在我國社會治理中具有不可替代的地位和作用。

首先,基層黨組織執(zhí)行力是黨的路線、方針、政策得以實現(xiàn)的根本保障。黨的路線、方針、政策是黨的性質(zhì)、宗旨的體現(xiàn),是黨的奮斗目標的具體化。如何使黨的路線、方針、政策為廣大人民群眾所接受和認可,是各級黨組織義不容辭的責任?；鶎狱h組織在貫徹黨的路線、方針、政策的過程中,如何做到不走形、不變樣、不打折扣,執(zhí)行力是關(guān)鍵。如果缺乏執(zhí)行力或執(zhí)行力不強,再好的路線、方針、政策、方案、惠民措施也只能流于形式。

其次,基層黨組織執(zhí)行力也是檢驗、修正、完善黨的政策、策略、方案、措施的實踐前提。黨的科學的政策、策略、方案、措施不是一蹴而就的,而是一個需要經(jīng)過從實踐到認識再到實踐的多次反復的過程。劉少奇同志說過:“執(zhí)行政策就是實踐,在實踐中間調(diào)查研究,在實踐中間認識客觀世界,在實踐中間發(fā)現(xiàn)新的問題,制定新的政策,所以,重要的問題在于執(zhí)行,在于實踐?！盵9]457-458由實踐來檢驗、修正和完善黨的政策、策略、方案、措施的過程,離不開基層黨組織的執(zhí)行,這里就有一個執(zhí)行力的問題。有認真執(zhí)行的,有不認真執(zhí)行的,有選擇執(zhí)行的,也有歪曲執(zhí)行的,等等。只有認真執(zhí)行黨所制定的政策、策略、方案、措施,才能為進一步修正、完善提供客觀的依據(jù)。由此可見,基層黨組織執(zhí)行力的問題對于黨的科學的政策、策略、方案、措施的制定來說,是一個不容忽視的大問題。

再次,執(zhí)行力是基層黨組織的生命。從基層黨組織在黨的組織體系中的地位來看,執(zhí)行好黨的路線、方針、政策是基層黨組織最主要的職責,提升基層黨組織的執(zhí)行力是加強基層黨組織建設(shè)的重要內(nèi)容,是否具有較強的執(zhí)行力也是衡量一個基層黨組織是否堅強有力的基本標準?；鶎狱h組織,是黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘,也是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。俗話說,基礎(chǔ)不牢,地動山搖。打牢基礎(chǔ)的關(guān)鍵,就在于提升基層黨組織的執(zhí)行力。一個具有強大執(zhí)行力的基層黨組織,一定是堅決地不折不扣地貫徹黨的路線、方針、政策的黨組織,一定是能夠?qū)⑷罕姷睦渑旁谛纳?能夠?qū)Ⅻh的惠民政策、措施送到車間、班組、田間地頭的黨組織,一定是在群眾中享有較高威望,具有凝聚力和號召力、受群眾擁戴和支持的黨組織。反之,一個缺乏執(zhí)行力的基層黨組織,不僅僅會使黨的路線、方針、政策在基層得不到貫徹、執(zhí)行,還會影響黨在基層的形象,損害黨在基層的威望,并最終動搖黨的群眾基礎(chǔ),給黨的執(zhí)政帶來合法性危機。因此,基層黨組織的執(zhí)行力問題絕不能小覷。

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