高原貧困地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題淺析

趙紅謙

（劍川縣農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站，云南 劍川 671300）

高原貧困地區(qū)，海拔高，山多地少，氣候冷涼，地形地貌復(fù)雜多樣，群眾生活貧困。因此，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須立足高原貧困地區(qū)實(shí)際，穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作。從高原貧困地區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、特點(diǎn)和存在問(wèn)題進(jìn)行淺析，并提出相應(yīng)對(duì)策以供有關(guān)部門借鑒與參考。

1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

1.1 現(xiàn)狀

劍川縣地處滇西北，縣城海拔2200 m，其他山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)海拔在2200 m以上，海拔高，氣溫低，屬高原貧困地區(qū)。劍川縣有8個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），93個(gè)村（居）民委員會(huì)，543個(gè)村(居)民小組，總?cè)丝跒?80 380人，其中農(nóng)業(yè)人口152 420人，家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶數(shù)為3.68萬(wàn)戶，家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積1.04萬(wàn)hm2。截至2014年10月底，劍川縣土地流轉(zhuǎn)總面積為964.23 hm2，其中連片流轉(zhuǎn)面積為670.56 hm2。流轉(zhuǎn)土地規(guī)模在33.33 hm2以上的有5家，分別是大理州劍川縣金牛農(nóng)牧實(shí)業(yè)有限公司為200 hm2，主要進(jìn)行牛羊養(yǎng)殖及重樓等中藥材種植；劍川縣高原中藥材種植專業(yè)合作社88.27 hm2，主要進(jìn)行中藥材種植；云南興瑞祥生物科技有限公司為80 hm2，主要進(jìn)行嗎咖種苗培育；老君山鎮(zhèn)楊福先66.67 hm2，主要進(jìn)行瑪咖種植；劍川縣象圖志磊中藥材種植有限公司57.33 hm2，主要種植中藥材。

1.2 特點(diǎn)

1）以山地流轉(zhuǎn)為主。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，流轉(zhuǎn)出來(lái)的以山地為主，耕地較少。同時(shí)，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的不斷增多，使農(nóng)村勞動(dòng)力日益減少，使這些山地、林地的撂荒現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，這也是高原貧困地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)多以山地流轉(zhuǎn)為主的原因。

2）土地極度細(xì)碎化使土地流轉(zhuǎn)難度加大。高原貧困地區(qū)的農(nóng)村村落分散，村民靠山建寨，逐水而居。高山流水間，坡地多平地少，有限的耕地被分割成“條條田”“塊塊田”“異形田”，少有成種植規(guī)模的連片區(qū)域。此外，農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，為求公平公正，各家各戶承包的田地肥田瘦田相搭，坡地平地相配，使土地細(xì)碎化現(xiàn)象更為嚴(yán)重。土地細(xì)碎化使土地流轉(zhuǎn)工作難度加大。

3）氣候冷涼，土地貧瘠，土地流轉(zhuǎn)困難。高原貧困地區(qū)，由于海拔高氣溫低，土地貧瘠，畝產(chǎn)不高；此外，由于高山相阻大河相隔，致使貿(mào)易往來(lái)困難，信息閉塞，觀念落后，因此，高原貧困地區(qū)土地流轉(zhuǎn)難度大。

4）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作還未全面完成。有些承包地塊面積不準(zhǔn)，四至不清，空間位置不明，登記不健全，致使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中流轉(zhuǎn)出來(lái)的土地依據(jù)不足，將土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道存在一些困難和問(wèn)題。

5）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系未建立完善，隨意性大，價(jià)格機(jī)制不健全。當(dāng)前，在高原貧困地區(qū)土地流轉(zhuǎn)還處于起步階段，干部群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)的法律、政策學(xué)習(xí)不夠，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策和法律理解不深，土地流轉(zhuǎn)隨意性大，大部分農(nóng)戶通過(guò)口頭協(xié)議的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，沒(méi)有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，沒(méi)有簽定規(guī)范的合同，即使有合同，也存在權(quán)利義務(wù)表述不清，利益分配不規(guī)范等不完善之處，沒(méi)有規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，容易引起土地流轉(zhuǎn)糾紛。

6）解決留守農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題有難度。有的農(nóng)民愁土地流轉(zhuǎn)出去后沒(méi)有穩(wěn)定的收益保障，寧愿保持傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)，也不愿流轉(zhuǎn)土地。在高原貧困地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，貧困地區(qū)的農(nóng)民對(duì)土地的依賴度較高，就業(yè)問(wèn)題很難得到解決。因此，除進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工外，長(zhǎng)期留守在農(nóng)村家園的農(nóng)民，習(xí)慣了祖祖輩輩對(duì)土地的傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式，在思想上和認(rèn)識(shí)觀念上仍依賴自己承包的土地。加上土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)不完善，機(jī)制不健全，有些流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民沒(méi)有得到穩(wěn)定的收益保障，如何保障廣大農(nóng)民的根本利益，是搞好土地流轉(zhuǎn)工作的關(guān)鍵。

2 對(duì)策建議

1）利用電視、報(bào)紙媒體，以少數(shù)民族群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，將土地流轉(zhuǎn)的政策和相關(guān)法律、法規(guī)宣傳到村村寨寨，不留死角，讓貧困地區(qū)的人民群眾家喻戶曉，明明白白，解決好對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)觀念問(wèn)題。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。一方面只有讓廣大人民群眾認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的時(shí)代意義和作用，人民群眾才能參與到土地流轉(zhuǎn)工作中來(lái)。在群眾力量的推動(dòng)下，土地流轉(zhuǎn)工作才會(huì)有生機(jī)與活力，才能順利進(jìn)行。另一方面，只有讓人民群眾明白當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的政策和法規(guī)，才能打消群眾的思想顧慮，才能自覺(jué)地與中央和省、州、縣各級(jí)的政策和指示精神保持一致。再者，高原貧困地區(qū)的人民群眾才能以法律為準(zhǔn)繩，在土地流轉(zhuǎn)法制化運(yùn)行的軌道上，有效保護(hù)自己的合法權(quán)益。

2）將土地流轉(zhuǎn)工作與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來(lái)，齊頭并進(jìn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。在高原貧困地區(qū)，土地貧瘠，產(chǎn)出少，按傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的種植方式，很難讓廣大群眾依靠土地增收致富。立足于加快土地流轉(zhuǎn)的政策和法規(guī)，立足于在農(nóng)村施行的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的舉措，在土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，這是改變高原貧困地區(qū)貧困落后面貌的有效途徑。在此，要破解土地流轉(zhuǎn)后造成的“非糧化”和“非農(nóng)化”問(wèn)題。“非糧化”問(wèn)題，高原貧困地區(qū)流轉(zhuǎn)出來(lái)的多為山地與林地，在這些土地上種植糧食收成極少，完全可以選擇種植收益較好的經(jīng)濟(jì)作物，這是因地制宜，不是“非糧化”。“非農(nóng)化”問(wèn)題，只要不改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)用性質(zhì)，也就不會(huì)出現(xiàn)“非農(nóng)化”現(xiàn)象。事實(shí)證明，在劍川縣的高原貧困地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)后讓群眾的生產(chǎn)生活面貌得到較大改善的例子隨處可見(jiàn)。

3）嚴(yán)格按照“依法、自愿、有償”的原則，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)高原貧困地區(qū)廣大農(nóng)民的根本利益。賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心。要明確“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包農(nóng)戶，不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，也不是村委會(huì)，更不是哪級(jí)政府”。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，地方政府不能采取下指標(biāo)，搞行政命令的方式，不能強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。特別是在高原貧困地區(qū)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，廣大農(nóng)民的謀生手段單一，致富途徑不多，就業(yè)前景不廣闊。因此，在全面推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，地方各級(jí)政府及相關(guān)部門更應(yīng)做深入細(xì)致的工作，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)揮好政策指導(dǎo)、信息提供、市場(chǎng)建設(shè)等服務(wù)功能，切不可以利用強(qiáng)硬措施流轉(zhuǎn)高原貧困地區(qū)農(nóng)民的土地。一切以實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好高原貧困地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

4）建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮政府監(jiān)管與服務(wù)職能，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、形式多樣、管理嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。針對(duì)高原貧困地區(qū)農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)狀態(tài)，流出方與流入方之間合同簽訂不規(guī)范，雙方間的權(quán)利和義務(wù)不清晰，供需雙方對(duì)接不暢以及流入方注重的是經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)農(nóng)地的保護(hù)和可持續(xù)利用缺乏責(zé)任，短期行為較明顯等問(wèn)題，應(yīng)建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮政府監(jiān)管與服務(wù)職能，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、形式多樣、管理嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。市場(chǎng)體系的建立，將使土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展，農(nóng)村土地承包管理部門要做好指導(dǎo)農(nóng)戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)合同鑒證制度及檔案。政府監(jiān)管與服務(wù)到位，才能使土地流轉(zhuǎn)依法依規(guī)，保護(hù)與實(shí)現(xiàn)流出方和流入方的根本利益。流轉(zhuǎn)機(jī)制的完善，才能解決價(jià)格扭曲，流轉(zhuǎn)不暢，利益糾紛等問(wèn)題。

5）整合耕地資源，利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)手段，保障糧食生產(chǎn)，發(fā)揮規(guī)模效益，解放和發(fā)展生產(chǎn)力。高原貧困地區(qū)“條條田”“塊塊田”“異形田”多，土地的細(xì)碎化問(wèn)題嚴(yán)重；同時(shí)，平地少而坡地多，地貌復(fù)雜。針對(duì)這些問(wèn)題，必須利用土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施的機(jī)會(huì)，整合土地資源，吸引農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園、專業(yè)大戶、社會(huì)化服務(wù)組織等多種新型經(jīng)營(yíng)主體連片開發(fā)流轉(zhuǎn)土地，建立產(chǎn)業(yè)基地，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化手段，保障糧食生產(chǎn)，解放和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

6）切實(shí)關(guān)注土地流轉(zhuǎn)后高原貧困地區(qū)農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民就業(yè)安置工作結(jié)合起來(lái)，切實(shí)保障農(nóng)民利益與農(nóng)村穩(wěn)定。高原貧困地區(qū)的農(nóng)民對(duì)土地的依賴性較強(qiáng)，生產(chǎn)生活手段單一，土地依法依規(guī)流轉(zhuǎn)出去后，要切實(shí)關(guān)注流出方農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。最好的做法是將土地流轉(zhuǎn)工作與解決就業(yè)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，既讓農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，又讓農(nóng)民日益富裕。在土地流轉(zhuǎn)后，若解決不好廣大農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，將出現(xiàn)部分農(nóng)民返貧現(xiàn)象，造成貧富懸殊，影響農(nóng)村穩(wěn)定，這一問(wèn)題要引起各級(jí)政府和部門的高度關(guān)注，當(dāng)前對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地吸納農(nóng)村勞動(dòng)力采取獎(jiǎng)補(bǔ)是有效的措施之一。

[1]陳曉華.堅(jiān)持原則，進(jìn)一步做好土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2011（10）：10.