中國特色社會主義法治理論和實踐的新發(fā)展——以十八屆四中全會立法精細化、法治政府和全民法治觀念為維度

管新華 崔言香

（南京師范大學(xué)，江蘇南京210023）

新中國成立以來特別是改革開放以來，中國共產(chǎn)黨高度關(guān)注法治，其中里程碑式的成果就是從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”到十五大將“依法治國”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。作為黨的歷史上首次將“依法治國”作為會議主題的中央全會，黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國所闡述的一系新觀點、新論斷，將有利于解決全面建成小康社會、深化改革進程中所出現(xiàn)的一系列重大問題，對完成黨執(zhí)政興國的歷史使命具有重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。

一、以精細化、民主化為目標全面提升立法水平，夯實依法治國的基礎(chǔ)工程

接續(xù)黨的十八屆三中全會近一年來的法治改革，黨的四中全會在總結(jié)改革成果的同時也有了新的思考。隨著我國憲法法律體系的不斷完善，“有法可依”已不再是問題，而關(guān)鍵在于如何提高法的質(zhì)量，使立法與改革決策相銜接，真正發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。因而，黨的十八屆四中全會將憲法改革的重點放在了立法上，在強調(diào)完善立法體制的同時還提出了推進立法精細化、民主化等一系列新的論斷。

（一）以立法體制的改革完善和創(chuàng)新為抓手全面改進立法工作

立法體制作為國家政治體制的重要組成部分，其核心在于立法權(quán)限的劃分。針對我國立法工作中存在的一些立法權(quán)限劃分不明、立法主體利益傾向化等問題，十八屆四中全會在進一步強調(diào)加強黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的同時，對人大、政府立法主體及立法權(quán)力邊界作出了一系列新規(guī)定。

首先，強調(diào)人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全立法工作的體制機制。立法是一項專業(yè)性及綜合性很強的工作，在全面深化改革的新時期，人大立法工作要變被動為主動，改變部門報什么就立什么的被動局面，要以改革中出現(xiàn)的新問題為導(dǎo)向，掌握立法項目的主動性，這樣才能夠?qū)⒘⒎ㄅc改革決策銜接起來。

其次，完善政府重要行政管理法律法規(guī)的起草機制，讓公民進一步參與到政府的立法過程中，這樣既有利于發(fā)揮政府在立法工作中協(xié)調(diào)作用，明晰其法定責任，也有利于增強政府規(guī)章制度的合法性及民主性。對于比較棘手的立法權(quán)力邊界問題，四中全會《決定》提出，明確立法權(quán)力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化，完善重要立法事項的溝通機制，加強立法解釋工作等。四中全會對立法體制的這一完善將對形成完備的法律法規(guī)體系，提高立法質(zhì)量，解決新形勢下立法工作中存在的突出問題發(fā)揮重要的作用。

（二）推進立法科學(xué)化、民主化，制定中國特色社會主義“良法”

改革開放以來，國家立法步入正軌，立法隨改革而不斷完善。黨的十八大及三中全會都對提高立法質(zhì)量做出了明確要求?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”則是十八屆四中全會提出的一個新穎且重要的論斷，“良法”一詞也是首次出現(xiàn)在黨的重要文件中。

對于怎樣制定“良法”這一命題黨的十八屆四中全會給予了補充：建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化；健全溝通機制，開展立法協(xié)商，推進立法民主化。作為科學(xué)立法的重要內(nèi)容，精細化立法是保證法律法規(guī)可操作性的有效途徑，加強立法項目征集審批及立法過程的精細化將對增強法治體系的合理性及全面性產(chǎn)生重要作用。而開展立法協(xié)商則進一步拉近了立法與公民的距離，使立法工作更接地氣，這不僅可以凝聚社會共識，實現(xiàn)科學(xué)立法，也是人民當家作主的進一步體現(xiàn)，匯入了更多的民主意識。

二、健全決策機制，嚴格規(guī)范執(zhí)法，建設(shè)法治政府

行政機關(guān)作為執(zhí)行法律法規(guī)的重要主體和基層普法的重要承擔者，其行政行為直接關(guān)系到依法治國方略的貫徹實施，在建設(shè)法治中國、構(gòu)建和諧社會的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。如果政府在守法、用法等方面出現(xiàn)問題，將直接影響到我國依法治國的進程。因此，習(xí)近平總書記曾鮮明地提出堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的重要思想，將構(gòu)建合格法治政府作為法治建設(shè)的重點和難點之一。

總結(jié)以往政府改革經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，在行政權(quán)力實施與監(jiān)督方面出現(xiàn)的問題最多也最為棘手，因此，十八大及其三中全會在政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革與權(quán)力運行制約與監(jiān)督方面做出了若干決定。這次四中全會在總結(jié)以往政府改革經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在對政府行政執(zhí)法體制改革及權(quán)力制約監(jiān)督方面作出補充的同時，也對政府的決策機制及執(zhí)法方面提出了一些新舉措，這也是此次會議的重要亮點之一。

（一）建立重大決策審查機制與終身擔責制度，健全依法決策機制

雖然我國有關(guān)政府行政的法律條文一直在不斷完善，但有些政府機關(guān)為了爭取形象政績，所謂“決策拍腦袋，執(zhí)行拍胸脯，走人拍屁股”的“三拍”現(xiàn)象依舊會時常出現(xiàn)，不僅如此，本應(yīng)及時依法作出的決策卻一拖再拖、消極決策等行政詬病也屢見不鮮。公民權(quán)益得不到切實的保障，歸根結(jié)底還是在于決策和執(zhí)法方面存在一些問題。

因此，十八屆四中全會提出健全政府依法決策機制，實行政府法律顧問制度，推動重點領(lǐng)域的立法；同時，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對一些決策嚴重失誤、造成惡劣影響的領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)人員追究其終身責任。這些機制體制的健全完善不僅有利于政府在制定決策時嚴于律己，遵法守法，進一步提升政府決策的合法性、科學(xué)性與民主性，做到重大改革于法有據(jù)、決策和立法緊密銜接，使政府自身的改革與建設(shè)能夠主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展與人民大眾的需要，也能夠促使行政人員增強其責任意識，避免責任推諉、失職瀆職現(xiàn)象，從而進一步規(guī)范行政決策行為。

（二）嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高行政執(zhí)法能力與水平

形勢的發(fā)展、環(huán)境的變化、事業(yè)的開拓、人民的期待都對執(zhí)法工作提出了新的更高要求。因此，要建設(shè)更具公信力的合格法治政府，關(guān)鍵還在于政府如何將決策落實到日常管理中去，在執(zhí)法過程中能真正做到公平、公正、文明。

黨的十八屆四中全會《決定》在政府執(zhí)法的細節(jié)方面提出了一些新要求。一方面加大關(guān)乎人民切身利益的重點領(lǐng)域的執(zhí)法力度，量化、細化行政裁量標準，提高執(zhí)法效率與規(guī)范化水平；同時還要落實行政執(zhí)法責任制，嚴懲違法腐敗執(zhí)法行為。這一系列新要求的提出，在轉(zhuǎn)變政府執(zhí)法理念、增強執(zhí)法隊伍素養(yǎng)與細化政府執(zhí)法程序的同時，也有利于進一步加強對行政機關(guān)及其工作人員的制約監(jiān)督，提高政府的純潔性與合法性，使其真正做到“法無授權(quán)不可為”、“法定職責必須為”。

三、健全普法宣傳機制，增強全民法治觀念

法治中國的建設(shè)最終還要落實到法治社會的層面，社會的法治化程度也是衡量法治建設(shè)成敗的重要標尺。因此，十八大以來黨中央將法治社會的建設(shè)納入了推進中國法治化進程的重大部署中，創(chuàng)新社會治理體制，改進社會管理方式，促進依法治理。十八屆四中全會則在此基礎(chǔ)上將重點放在了社會意識形態(tài)上，在弘揚社會主義法治精神、增強全民法治觀念方面展現(xiàn)出一些新理念。

十八屆四中全會強調(diào)推進社會主義法治建設(shè)，必須弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，凝聚全民力量，抓好基層的法治建設(shè)，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。而最為突出的一點就是將法治教育首次納入國民教育體系中，此次普法力度前所未及。

十八屆四中全會要求黨和政府必須堅持把全民普法和守法作為依法治國進程中需長期執(zhí)行的一項基礎(chǔ)性工作，實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制，深入開展一些形式多樣、內(nèi)容豐富的法律知識普及宣傳教育活動，幫助公民樹立法律意識，引導(dǎo)公民自覺學(xué)法、懂法、守法、用法。同時，法治教育要從青少年抓起，十八屆四中全會不僅將憲法法律列入黨校、行政學(xué)院等的學(xué)習(xí)內(nèi)容中，還將其納入國民教育體系中，在中小學(xué)也設(shè)立相關(guān)的法律知識課程，這就意味著法治教育將發(fā)展成為一種全民性及全程性教育，使每一位公民在不同階段都能接受到不同程度的法治教育，培養(yǎng)其法治觀念及遵法守法意識。與此同時，專業(yè)性比較強的法治教育的納入必然會給國民教育帶來一些新問題，也給學(xué)校的教學(xué)理念及其體制的改革提出了新要求。應(yīng)對這一新形勢，適應(yīng)這一新改革，一方面在加強相關(guān)法律制度保障、提高全社會學(xué)法用法主動性與積極性的同時，還需要學(xué)校這一重要主體在教師隊伍、課程體系及教育實踐方面作出適當?shù)恼{(diào)整完善，使法治教育能夠真正有意義地得以落實。

當前，我國處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，改革已進入攻堅期和深水區(qū)，我們黨所面臨的困難、挑戰(zhàn)之多也是前所未有的。一方面，我們要清醒地認識到，我們距離全面建成小康社會的奮斗目標還很遠，深化改革的過程中還存在著許多亟待解決的問題，推進依法治國的現(xiàn)代化治理戰(zhàn)略便顯得尤為緊迫。而另一方面，經(jīng)過多年的探索，我國在推進依法治國過程中積累了豐富的經(jīng)驗，使我們有條件有能力從制度上進行頂層設(shè)計和具體規(guī)劃。因此，我們必須抓住時機，審時度勢，堅定信心，認真學(xué)習(xí)貫徹十八大以來尤其是四中全會作出的一系列決定，領(lǐng)會憲法的精神內(nèi)涵，落實法治的新要求，力求為實現(xiàn)中國“兩個一百年”的奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力的法律保障。

［1］高紹林.發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用 確保重大改革于法有據(jù)［J］.天津人大，2014（153）.

［2］《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2014.

［3］李萬祥.科學(xué)立法 推動改革發(fā)展［N］.經(jīng)濟日報，2014-10-17.

［4］習(xí)近平.習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)［N］.人民日報，2013-02-25.

［5］堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法［N］.人民日報，2014-11-13.

［6］徐珂.全面落實依法治國基本方略探析［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2014（3）.

［7］姜明安.再論法治.法治思維和法治手段［J］.湖南社會科學(xué)，2012（4）.

［8］許崇德.中國憲法［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社.