生態(tài)文明建設(shè)背景下服務(wù)型政府的發(fā)展向度

趙立立 劉 科 杜煥英

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院，成都 611130）

黨的十八大報(bào)告在生態(tài)文明建設(shè)一章中，首句就提出了“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)”。生態(tài)文明既是一種人與自然和諧相處的價值理念，也是一種具體的治國方式。生態(tài)文明建設(shè)的提出是黨和政府順應(yīng)民聲、民心、民意之舉。近年來我國局部地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的霧霾天氣、飲用水污染、酸雨侵蝕、癌癥村等生態(tài)環(huán)境問題，嚴(yán)重的影響了人民群眾的生活。生態(tài)環(huán)境與廣大人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，生態(tài)環(huán)境問題也是民生問題。政府作為國家的管理者和人民群眾的服務(wù)者對于生態(tài)文明建設(shè)具有不容推卸的責(zé)任和重要作用。在生態(tài)文明視閾下怎樣建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)前政府和學(xué)界應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究的具有重要現(xiàn)實(shí)意義的新課題。

一、價值契合：生態(tài)文明與服務(wù)型政府的最終價值在于實(shí)現(xiàn)人民的根本利益

“生態(tài)文明一般是指人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)。它是人類遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和?！鄙鷳B(tài)文明建設(shè)是我黨“以人為本”執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)?！耙匀藶楸尽钡暮诵木褪且讶嗣竦睦娣旁谑孜唬嗣竦睦娌粌H只是當(dāng)前利益，更包括了長遠(yuǎn)利益、子孫后代的利益。改革開放以來由于國家和人民迫切希望快速富強(qiáng)起來，所以在生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域，存在著過度索取自然資源、污染環(huán)境、破壞生態(tài)的問題，導(dǎo)致了人與自然關(guān)系緊張。生態(tài)文明建設(shè)的提出就是從人類的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，在謀求人類社會發(fā)展的同時，注重自然環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處；它不僅強(qiáng)調(diào)當(dāng)代人的發(fā)展，也強(qiáng)調(diào)子孫后代的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)代際公平。生態(tài)文明建設(shè)是對“以人為本”價值理念的詮釋與實(shí)踐。只有走向生態(tài)文明之路，才能確保人類社會的持續(xù)繁榮，才能實(shí)現(xiàn)人類社會的根本利益。

政府是從社會中分離出來并駕馭在社會之上的權(quán)威力量，如果沒有人民權(quán)力的讓渡，就沒有政府的權(quán)利。所以政府不是凌駕于人民群眾之上的管理者，而是人民的公仆，是為人民和社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)構(gòu)。服務(wù)型政府是在民主法治的基礎(chǔ)上，把“以人為本”的理念滲透到政府制度和工作方式中，把公共服務(wù)職能上升為政府的核心職能，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾和社會的公共意志和公共利益的政府。因此，服務(wù)型政府的根本原則是“以人為本”，“人民擁護(hù)不擁護(hù)，人民贊成不贊成，人民高興不高興”是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。改革開放以來，我國堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,大力發(fā)展生產(chǎn)力，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，與此同時民生領(lǐng)域的發(fā)展卻相對滯后。這實(shí)際上是政府忽視了“以人為本”的理念,忽視了人民群眾的根本利益，沒有能夠很好的履行提供相應(yīng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能，從而造成了我國在一定程度上的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)發(fā)展的不平衡。人民群眾所期望的社會是經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會，是公平、正義、安全、持續(xù)繁榮發(fā)展的社會。服務(wù)型政府就是為了彌補(bǔ)以前政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的薄弱之處，滿足人民群眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需要，實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。

生態(tài)文明與服務(wù)型政府的根本價值契合于“以人為本”的理念。把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是“以人為本”的根本要求，生態(tài)文明建設(shè)和服務(wù)型政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的具體途徑。如果說“以人為本”是一種善的價值理念,那么生態(tài)文明建設(shè)和服務(wù)型政府的實(shí)踐則是一種善的途徑和手段,兩者統(tǒng)一于實(shí)現(xiàn)人民的根本利益之中。

二、現(xiàn)實(shí)訴求：生態(tài)文明之路是服務(wù)型政府的必然選擇

服務(wù)型政府的核心職能是公共服務(wù)。生態(tài)環(huán)境是與人民群眾生活密切聯(lián)系的公共領(lǐng)域的內(nèi)容。強(qiáng)化政府在環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)中的作用是服務(wù)型政府在生態(tài)文明建設(shè)背景下題中應(yīng)有之義。

（一）嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢要求服務(wù)型政府必須走生態(tài)文明之路

改革開放以來,我國堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,大力發(fā)展生產(chǎn)力，在此基礎(chǔ)上使人民的物質(zhì)、精神生活得到了顯著提高，國家整體上完成了全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，現(xiàn)在正在向全面建成小康社會邁進(jìn)。然而，由于輕視了生態(tài)環(huán)境在發(fā)展中的重要地位與長遠(yuǎn)作用，我國在環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)事業(yè)上的力度不強(qiáng)，使得我國當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境面臨著巨大壓力。以人類生存不可缺少的水與空氣為例。2012年我國主要河流中，有31.1%的地表水源不適合用作生活飲用水。在198個城市的4929個地下水監(jiān)測點(diǎn)位中，優(yōu)良——良好——較好水質(zhì)比例為42.7%，較差——極差水質(zhì)超過一半，比例為57.3%。2012年，我國325個地級及以上城市的環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率僅為40.9%，也就是說超過一半的城市空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)，113個環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市的環(huán)境空氣質(zhì)量準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率僅為23.9%（按照《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）計(jì)算）。改革開放以來為盡快改變貧窮落后的局面，我國不得已以自身的資源與環(huán)境的代價換取了經(jīng)濟(jì)的迅速崛起。如今我國也飽嘗環(huán)境惡化與生態(tài)破壞的惡果：霧霾天氣、沙塵暴、水土流失、酸雨等。因此，我國政府不能再重蹈覆轍，必須把環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)放在首位，走生態(tài)文明之路。

環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)是服務(wù)型政府職能的內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”，“環(huán)境保護(hù)”首次納入政府的主要職責(zé)之中，這是政府職能在生態(tài)文明建設(shè)背景下的科學(xué)回歸。首先，生態(tài)環(huán)境是與人們息息相關(guān)的公共領(lǐng)域，它本身就是公共服務(wù)的一個對象。服務(wù)型政府作為一個公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其基本職能之一就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)建設(shè)，解決公共領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境問題，使老百姓在良好的自然空間和社會空間里生存與發(fā)展。其次，建設(shè)生態(tài)文明需要從根本上改變粗放的發(fā)展方式，在全社會樹立生態(tài)文明的理念，建立健全環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的制度，這每一項(xiàng)都離不開服務(wù)型政府的助力。最后，生態(tài)文明建設(shè)離不開服務(wù)型政府發(fā)展目標(biāo)的改革和公共生態(tài)治理內(nèi)容的增加。服務(wù)型政府作為環(huán)境保護(hù)的重要主體，對生態(tài)文明建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。

（二）走生態(tài)文明之路是公眾對服務(wù)型政府的迫切希望

服務(wù)型政府的職能包括制定公共政策、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這其中自然包括了制定生態(tài)政策、生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)。隨著生態(tài)環(huán)境的日益惡化，公眾的環(huán)保意識逐漸增強(qiáng)，要求增強(qiáng)政府的公共生態(tài)服務(wù)職能的呼聲越來越大。

首先，公眾重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。2013年5月上海交通大學(xué)發(fā)布了《2013年中國城市居民環(huán)保態(tài)度調(diào)查報(bào)告》，在報(bào)告里，77.2%的公眾認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩者之間如果必須選一個，環(huán)境保護(hù)更重要。在政府應(yīng)當(dāng)將增加收入投入哪一領(lǐng)域的選項(xiàng)中，只有4.9%的被調(diào)查者認(rèn)為政府增加的投入“應(yīng)該用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，有接近一半（48.3%）的民眾認(rèn)為政府應(yīng)將額外收入用于環(huán)境保護(hù)，這一數(shù)字超過了用于改善醫(yī)療條件（28.0%），多蓋廉租房（9.0%）和發(fā)展經(jīng)濟(jì)（4.9%）。中國在經(jīng)歷30多年高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，特別是經(jīng)歷由于高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境傷痛之后，公眾在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者間孰重孰輕態(tài)度上發(fā)生了變化。公眾不僅要金山銀山，更要青山綠水。

其次，公眾對政府治理公共生態(tài)有著較高的期望。在《2013年中國城市居民環(huán)保態(tài)度調(diào)查報(bào)告》結(jié)果中，公眾對于政府環(huán)保表現(xiàn)的滿意度總體不高，給政府打60分(合格分)和60分以上的民眾，不到總調(diào)查樣本的45%。這一方面是因?yàn)楫?dāng)前政府在治理環(huán)境污染與促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)方面力度不夠，沒有解決好民眾眼前的環(huán)境問題；另一方面是因?yàn)槊癖娬J(rèn)為政府在環(huán)境狀況方面的信息不夠公開，甚至是不夠真實(shí)的。這也是近年來我國地方上“鄰避效應(yīng)”群體性事件層出不窮的原因?！班彵苄?yīng)”是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心建設(shè)項(xiàng)目（如垃圾場、核電廠、化工廠等鄰避設(shè)施）對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理，并且采取的強(qiáng)烈和堅(jiān)決的，有時高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨椤?012年7月在四川什邡發(fā)生了大規(guī)模的抗議金屬提煉廠的游行，同月浙江寧波發(fā)生的反對PX（二甲苯）化工廠的擴(kuò)建大型示威活動，就是因?yàn)楣妼φ休^高的公共生態(tài)治理的期望，但又得不到滿足，因此產(chǎn)生了不信任政府的叛逆情緒。

走生態(tài)文明之路，強(qiáng)化政府公共生態(tài)治理的職能，提高政府公共生態(tài)治理的效果，是緩解當(dāng)前我國面臨的資源短缺、環(huán)境惡化、生態(tài)破壞等生態(tài)問題的重要途徑，也是政府對公眾迫切希望政府加強(qiáng)生態(tài)治理的正面回應(yīng)。

三、理性思考：生態(tài)文明視閾下服務(wù)型政府的發(fā)展向度

（一）生態(tài)優(yōu)先是服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)樹立的新的價值標(biāo)準(zhǔn)

政府的價值取向就是指政府在自己所追求的眾多價值目標(biāo)之中進(jìn)行權(quán)衡與抉擇。而政府的價值目標(biāo)或價值取向是政府活動的出發(fā)點(diǎn)與歸宿，它具有層次性、多樣性、從屬性、優(yōu)先性等特性。服務(wù)型政府作為社會公共事務(wù)的管理者，其行政理念直接影響著政府行為的選擇和行政管理的效果。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是公共管理中的重要內(nèi)容，服務(wù)型政府在社會管理中必須樹立生態(tài)優(yōu)先的價值理念，注重生態(tài)效益。長期以來，政府深受傳統(tǒng)的GDP唯大的政績觀影響，政府及政府官員為了自身利益將政府公共生態(tài)管理的職能拋在了腦后。再加上部分政府官員沒有正確的認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用和意義，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)耗費(fèi)了大量的財(cái)力無明顯效益。因而導(dǎo)致政府的公共生態(tài)管理職能較弱，公共生態(tài)管理作為力度不強(qiáng)，整個社會的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。

樹立生態(tài)優(yōu)先的理念首先要求服務(wù)型政府要有生態(tài)意識。思想是行動的先導(dǎo)，沒有正確的價值觀念，就不會有正確的行為表現(xiàn)。服務(wù)型政府的生態(tài)意識表現(xiàn)為兩個方面：首先政府必須充分的尊重自然、保護(hù)自然，能夠以生態(tài)學(xué)相關(guān)知識和方法發(fā)展公共生態(tài)事業(yè)、處理所面臨的生態(tài)問題，促進(jìn)人與自然、人與社會的和諧相處；另一方面，政府的工作人員能夠以身作則，愛護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源、有著生態(tài)的工作方式和生活方式，并自覺參與環(huán)保知識的普及、考核及環(huán)保實(shí)踐活動。其次，政府必須將生態(tài)效益放在首位。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先并不是說不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益發(fā)生沖突時，要以生態(tài)環(huán)境的承載力和修復(fù)力為考量的基礎(chǔ)。不計(jì)代價的追求經(jīng)濟(jì)效益不是服務(wù)型政府的價值理念。

（二）生態(tài)管理應(yīng)該上升為服務(wù)型政府的基本職能

政府職能規(guī)定著政府的活動范圍和邊界。服務(wù)型政府主要是對社會公共事物進(jìn)行管理，目前為人們所熟知的政府職能主要有就業(yè)服務(wù)、社會保障服務(wù)、教育服務(wù)、公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。生態(tài)管理還沒有成為服務(wù)型政府職能的主流。在生態(tài)文明建設(shè)背景下服務(wù)型政府應(yīng)該將生態(tài)管理上升為基本職能之一。這主要是因?yàn)椋旱谝唬鷳B(tài)環(huán)境屬于與人們生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的公共領(lǐng)域的事物，是典型的公共物品。服務(wù)型政府必須明確把環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)作為服務(wù)型政府的基本職能。第二，生態(tài)環(huán)境問題沒有行政邊界和國界，很多大的生態(tài)環(huán)境問題都影響到了多個地區(qū)或國家。例如酸雨、大氣污染、地表水污染等。個人或社會組織的力量在解決生態(tài)環(huán)境問題上往往是力不從心。政府的行政規(guī)則具有一定的強(qiáng)制性和合法性，具有宏觀調(diào)控的能力。第三，當(dāng)今社會個人和企業(yè)的生態(tài)意識和生態(tài)責(zé)任感雖然有了很大進(jìn)步，但還不足以代替政府在生態(tài)治理中的地位和作用。同時，政府還需要利用多種平臺教育和培訓(xùn)個人和企業(yè)，發(fā)揮他們在生態(tài)治理中的作用。第四，政府雖然不是社會經(jīng)濟(jì)活動的直接參與者，但它卻掌握著自然資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，發(fā)揮著對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀引導(dǎo)與調(diào)控的重要作用，這種作用是深入且影響深遠(yuǎn)的。

（三）生態(tài)管理制度設(shè)計(jì)是服務(wù)型政府亟待解決的問題

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。服務(wù)型政府對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理是建立在民主法制基礎(chǔ)之上的，因此服務(wù)型政府的生態(tài)管理職能只有在健全的制度體系保證下才能夠?qū)崿F(xiàn)。生態(tài)治理制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)從三方面著手：第一，設(shè)計(jì)生態(tài)治理總體規(guī)劃。規(guī)劃是對某項(xiàng)工作整體的、系統(tǒng)的、全面的部署，是工作得以完成的目標(biāo)藍(lán)圖。生態(tài)管理總體規(guī)劃是服務(wù)型政府生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)，也是政府生態(tài)管理評價標(biāo)準(zhǔn)之一，有助于生態(tài)文明建設(shè)有步驟、有進(jìn)度的完成。目前，我國全國范圍內(nèi)的政府生態(tài)治理規(guī)劃還沒有形成。地方上，江蘇省在2013年六月出臺了全國首個省級生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃中指出“到2017年，實(shí)現(xiàn)與全面建成小康社會相適應(yīng)的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，80%的省轄市建成國家級生態(tài)市，生態(tài)省建設(shè)取得重大進(jìn)展；到2022年，達(dá)到與基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，率先建成生態(tài)省，成為生態(tài)質(zhì)量優(yōu)良、生態(tài)風(fēng)險可控、生態(tài)秩序良好、群眾滿意度高的全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。”江蘇省生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃對于各省市乃至全國生態(tài)文建設(shè)具有積極示范作用。第二，建立健全生態(tài)法律法規(guī)。服務(wù)型政府作為公共事務(wù)管理的核心主體，它憑借合法的政府生態(tài)治理行政行為，發(fā)揮其在解決生態(tài)環(huán)境問題中的作用。近年來我國已初步形成了環(huán)境保護(hù)法律體系，但是在環(huán)境稅收制度、污染排放管控制度、環(huán)境信息公開制度、環(huán)境公益訴訟制度等方面還需要進(jìn)一步健全。第三、加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的進(jìn)程。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)方面之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制首先要增加公共財(cái)政對生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度耄ＷC公共財(cái)政資金投入是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的資金保障。其次，要積極引導(dǎo)社會各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式以形成合力。第四，建立綠色政績考核評價制度。也就是淡化傳統(tǒng)的GDP考核，“要把資源消耗、環(huán)境破害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制?！蓖苿咏?jīng)濟(jì)社會發(fā)展，改善人民生活，需要不斷地增加經(jīng)濟(jì)總量，但是這種總量的增加不能以過度地消耗資源、能源和污染環(huán)境為代價。政績考核制度是轉(zhuǎn)變觀念重要的指揮棒。指揮棒對了，服務(wù)型政府生態(tài)管理才會有動力。

在我國，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為影響人們正常生產(chǎn)生活的重要民生問題，人們也越來越重視自身生活環(huán)境質(zhì)量的提高。服務(wù)型政府作為社會的主要管理者和服務(wù)者,發(fā)揮好公共生態(tài)治理的職能，解決好生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題,處理好人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，是服務(wù)型政府在生態(tài)文明建設(shè)背景下新的發(fā)展向度。

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