困境與出路：我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善路徑

安 洪

（中共山西省委黨校，山西 太原 030006）

改革開放30多年來(lái)，我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)一直保持在近10%的高位水平，2010年超過(guò)日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但另一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量的增大，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源、環(huán)境和生態(tài)也在發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境約束不斷強(qiáng)化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)越來(lái)越大。因此，突破困境尋找出路，不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

我國(guó)對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制非常重視，中央財(cái)政于2009年在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下，設(shè)立了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度，提高國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)的保障能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。2009年生態(tài)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算30億元，全國(guó)300多個(gè)縣曾獲得生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。2012年，國(guó)家生態(tài)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算達(dá)300億元，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付覆蓋全國(guó)600多個(gè)縣。2013年，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行數(shù)為423億元。2014年預(yù)算數(shù)為480億元，預(yù)算數(shù)為上年執(zhí)行數(shù)的113.5%。

盡管如此，我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償措施，仍不能滿足生態(tài)保護(hù)的要求，仍不能有效的調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者的利益關(guān)系，生態(tài)保護(hù)者的權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益仍得不到保障，生態(tài)破壞和生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)退化的問(wèn)題仍沒(méi)有得到有效遏制。其主要原因是：

（一）生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)不健全、不完善

我國(guó)目前尚無(wú)《生態(tài)補(bǔ)償法》，雖然有關(guān)部門也出臺(tái)了一些關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募鸵?guī)章制度，但都為原則性規(guī)定，缺乏權(quán)威性和約束性，缺乏具體實(shí)踐的指導(dǎo)性，更難以對(duì)新的生態(tài)問(wèn)題和生態(tài)保護(hù)方式提供切實(shí)有效的法律支持。

（二）生態(tài)補(bǔ)償保證金和資源稅費(fèi)收支失衡

為了保護(hù)生態(tài)資源的延續(xù)性，政府指派專門部門所征收的生態(tài)保證金和資源補(bǔ)償稅費(fèi)理應(yīng)用到生態(tài)環(huán)境的防治、修復(fù)和保護(hù)上，而實(shí)際中補(bǔ)償資金使用則不樂(lè)觀，不到位、?？畈荒軐Ｓ矛F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，法律對(duì)于資金收取之后的管理和運(yùn)用，沒(méi)有專門的監(jiān)管部門，也沒(méi)有嚴(yán)格的執(zhí)行程序，使得生態(tài)保證金和資源稅費(fèi)收支出現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡。

（三）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理

首先表現(xiàn)為政策設(shè)計(jì)的“一刀切”，其結(jié)果是政策的實(shí)施脫離實(shí)際。就拿退耕還林補(bǔ)償政策來(lái)說(shuō)，沒(méi)有考慮到我國(guó)國(guó)土面積之廣、地區(qū)差異之大等特征，整個(gè)國(guó)家僅分為南方和北方兩個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣的補(bǔ)償方式很難避免地區(qū)間的“補(bǔ)償過(guò)度”和“補(bǔ)償缺乏”。其次補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，真正意義上的補(bǔ)償化為烏有。目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是以政府支付能力為基礎(chǔ)的，而保護(hù)森林、草地、濕地等給農(nóng)牧民帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)損失則考慮不充分。

（四）縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對(duì)主導(dǎo)地位，缺乏必要的橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制

目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償中，財(cái)政以中央向地方的縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對(duì)主導(dǎo)地位，而多數(shù)省區(qū)均未開展橫向的生態(tài)補(bǔ)償，資源的開發(fā)、受益與保護(hù)在地區(qū)之間、流域的上游與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商機(jī)制，導(dǎo)致橫向生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展不足。

二、國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立及其借鑒

（一）國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的三種模式

目前，國(guó)外以“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”為基本特征的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要有：

1.政府購(gòu)買型生態(tài)補(bǔ)償模式

它是指政府向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者進(jìn)行的一種直接公共補(bǔ)償，主要針對(duì)地役權(quán)補(bǔ)償，即供給者出于某種目的將自己部分或全部的利益提供給需求者，而需求者對(duì)于供給者進(jìn)行必要的補(bǔ)償。其實(shí)質(zhì)是政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，在國(guó)外占據(jù)主導(dǎo)地位，典型實(shí)踐案例有英國(guó)保護(hù)生物多樣性的北約克摩爾斯農(nóng)業(yè)計(jì)劃、瑞士保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境的補(bǔ)償政策和德國(guó)易北河流域生態(tài)補(bǔ)償。

2.市場(chǎng)交易型生態(tài)補(bǔ)償模式

即由非盈利性組織或盈利性組織針對(duì)環(huán)境受損者而開展的一種私人之間直接進(jìn)行的補(bǔ)償，它是一種商業(yè)、非商業(yè)組織或個(gè)人消費(fèi)者出于慈善、風(fēng)險(xiǎn)管理的目的而參與管理市場(chǎng)的補(bǔ)償活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)公眾的自主參與。典型實(shí)踐案例有法國(guó)畢雷礦泉水公司為保持水質(zhì)付費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐、澳大利亞灌溉者為流域上游造林付費(fèi)和哥斯達(dá)黎加森林生態(tài)效益補(bǔ)償。

3.產(chǎn)品認(rèn)證型生態(tài)補(bǔ)償模式

即對(duì)于通過(guò)獨(dú)立第三方進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證獲得的、由消費(fèi)者選擇的生態(tài)友好型產(chǎn)品所提供補(bǔ)償?shù)囊环N間接支付計(jì)劃。譬如歐盟生態(tài)標(biāo)簽制度，是歐盟在1992年出臺(tái)的一種自愿性制度，即選出生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)者進(jìn)行必要的肯定，從而鼓勵(lì)歐盟各類消費(fèi)品的生產(chǎn)廠家提高生態(tài)保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)能力。

（二）學(xué)習(xí)與借鑒

從國(guó)外長(zhǎng)期的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方至少有如下幾點(diǎn)：

1.健全的法律法規(guī)體系，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償、推動(dòng)生態(tài)文明的強(qiáng)有力保障。如果生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能以法律的形式確定下來(lái)，則為其推行提供了可靠的保障。在此過(guò)程中，可選擇條件允許的地方進(jìn)行試點(diǎn)，探索有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒?、?shí)施步驟等，取得一定的經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)行總結(jié)，完善后再逐步推廣。

2.建立與環(huán)境相關(guān)的稅收制度。當(dāng)今世界上許多國(guó)家都開征了固體廢棄物稅、空氣污染稅、注冊(cè)稅、噪聲稅和水污染稅等，并把這些收入投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)之中，使稅收在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了最大限度的作用。目前，我國(guó)環(huán)境稅可征對(duì)象僅為排放的各種廢水、廢氣以及固體廢棄物的行為，對(duì)某些對(duì)環(huán)境污染度較高的產(chǎn)品，可以考慮采取環(huán)境附加稅的方式添加到消費(fèi)稅中。

3.建立生態(tài)補(bǔ)償保證金制度。保證金既可以在銀行開設(shè)生態(tài)修復(fù)賬戶進(jìn)行上交，也可以通過(guò)地方環(huán)境部門征收后上繳國(guó)家。若開采企業(yè)未按規(guī)定履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，政府可動(dòng)用保證金進(jìn)行生態(tài)治理。所有計(jì)劃開采礦山的企業(yè)都必須交納一定數(shù)量的保證金，經(jīng)過(guò)審核后才能取得采礦的許可，保證金的數(shù)量應(yīng)根據(jù)當(dāng)年治理生態(tài)破壞的成本加以確定。

第四，充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府的互補(bǔ)作用。當(dāng)今世界許多國(guó)家仍然以政府購(gòu)買作為支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用最主要的方式，在完善環(huán)境稅收制度的同時(shí)，建立和完善了生態(tài)環(huán)境價(jià)格機(jī)制、交易機(jī)制，建立公平、公開、公正的生態(tài)利益共享及相關(guān)責(zé)任分擔(dān)等機(jī)制。

三、完善我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策

（一）明確主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償方式的多層次

1.生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管主體是政府。生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)國(guó)家最大的“公共產(chǎn)品”，對(duì)公共產(chǎn)品的提供和改善是政府的重要職責(zé)。根據(jù)分?jǐn)傃a(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政原則，來(lái)區(qū)分中央政府與地方政府補(bǔ)償范圍。對(duì)于跨地區(qū)、跨區(qū)域，關(guān)系到全國(guó)性公共產(chǎn)品或生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)，應(yīng)由中央政府提供補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)；對(duì)于地方性公共產(chǎn)品或生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)，應(yīng)由省級(jí)政府提供補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)，加大自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)力度，增加人、物的投入，提高對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償力度。政府應(yīng)建立農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼與生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施掛鉤的補(bǔ)助機(jī)制，將生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失納入資源環(huán)境體系及綠色GDP范疇。

2.生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畲笱a(bǔ)償主體是企業(yè)。在資源開發(fā)和利用過(guò)程中，生產(chǎn)企業(yè)既是最大的利益享用者，也是生態(tài)環(huán)境最大的破壞者，要解決經(jīng)濟(jì)收益內(nèi)在化，社會(huì)成本外在化問(wèn)題，企業(yè)作為最大的生態(tài)補(bǔ)償主體，應(yīng)承擔(dān)主要的補(bǔ)償責(zé)任，使收益與成本相統(tǒng)一，使“公平”與“效益”相均衡。明確企業(yè)在生態(tài)補(bǔ)償中的權(quán)利和義務(wù)，積極構(gòu)建企業(yè)作為最大補(bǔ)償主體的生態(tài)補(bǔ)償模式。

3.生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督主體是社會(huì)大眾。由于生態(tài)資源本身的正外部性特征，使其開發(fā)利用的受益者分布及其廣泛，可以說(shuō)社會(huì)大眾都是間接的生態(tài)資源開發(fā)利用過(guò)程中的受益者。因此，社會(huì)大眾有權(quán)通過(guò)法定程序參與到一切與自身環(huán)境或者社會(huì)公共環(huán)境利益相關(guān)的補(bǔ)償決策活動(dòng)，以此實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償制度實(shí)施的可持續(xù)性。

（二）生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善要體現(xiàn)資源的有償使用

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！笨梢?，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度，從制度上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

1.明晰資源產(chǎn)權(quán)制度。全面推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度建立的關(guān)鍵在于合理、科學(xué)的設(shè)計(jì)資金投入和利益保障之間的均衡點(diǎn)，而保障資源產(chǎn)權(quán)制度清晰則是確立這一均衡點(diǎn)的重中之重。在資源產(chǎn)權(quán)不明晰情況下，資源使用者很容易缺乏對(duì)未來(lái)收益的穩(wěn)定預(yù)期，并傾向于選擇當(dāng)期較高的開發(fā)利用率，而忽視了對(duì)資源消耗的生態(tài)補(bǔ)償。這就需要我們通過(guò)市場(chǎng)評(píng)估和預(yù)測(cè)，對(duì)生態(tài)資源的歸屬和產(chǎn)權(quán)進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的界定，來(lái)規(guī)范生態(tài)資源開發(fā)利用的市場(chǎng)交易行為。

2.確立資源價(jià)格制度。目前我國(guó)面臨的最大難題就是有限的資源開采與低廉的資源價(jià)格存在著極大的反差，需要我們明確界定礦產(chǎn)資源和生態(tài)資源之間的價(jià)格比例，要讓有限的生態(tài)資源達(dá)到最大限度的利用，生態(tài)環(huán)境遭受最小程度的損壞，這才是可持續(xù)發(fā)展的基本要求。

3.完善生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)制度。由政府根據(jù)礦產(chǎn)資源的開采數(shù)量或一定銷售收入比例，向從事煤炭資源開發(fā)、利用煤炭進(jìn)行生產(chǎn)加工和運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人征收一定的稅費(fèi)，用以彌補(bǔ)礦區(qū)附近居民的生產(chǎn)生活。

（三）生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建要真正體現(xiàn)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”原則

十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“堅(jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度?！痹谖覈?guó)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)重點(diǎn)抓好如下環(huán)節(jié)：

1.加快主體功能區(qū)規(guī)劃，完善生態(tài)補(bǔ)償管理體制。我國(guó)“十一五”規(guī)劃《綱要》根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，把?guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的主要功能即是生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)。因此，為了落實(shí)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的功能定位，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，一定要重視當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶岣撸ㄟ^(guò)健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)管理體制的創(chuàng)新。

2.建立資源生態(tài)恢復(fù)的“政府決策機(jī)制”。從法律層面擴(kuò)大資源稅費(fèi)征收對(duì)象的范圍，改革征收的各項(xiàng)措施，從而提高資源稅在地方財(cái)政收入中的份額，以保證有充足的資金來(lái)彌補(bǔ)政府在資源開發(fā)中生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。通過(guò)制定相關(guān)政策，對(duì)于不同地區(qū)和不同種類的資源區(qū)別征稅。為了克服生態(tài)補(bǔ)償資金的不足，政府一方面要通過(guò)制度調(diào)整，不斷擴(kuò)展生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道，另一方面則要堅(jiān)持“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，發(fā)揮好補(bǔ)償監(jiān)管方的責(zé)任表率作用。

3.建立環(huán)境治理和生態(tài)補(bǔ)償部門之間的“協(xié)調(diào)機(jī)制”。政府通過(guò)成立環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)工作的專門領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的組長(zhǎng)，由政府各級(jí)發(fā)改委及財(cái)政、煤炭、環(huán)保、水利、林業(yè)等部門的行政首長(zhǎng)組成委員會(huì)，并制定相關(guān)政策，規(guī)范并監(jiān)督各行政部門職責(zé)范圍與職責(zé)權(quán)限。

4.設(shè)立資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT“監(jiān)督機(jī)制”。完善環(huán)境治理與生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督檢查，是建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的最后一道關(guān)口。我國(guó)目前并沒(méi)有統(tǒng)一的資源生態(tài)補(bǔ)償管理部門以及資金分配部門，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償基金能夠?qū)？顚Ｓ?，設(shè)立專門的資源生態(tài)補(bǔ)償管理部門，對(duì)于所征收的補(bǔ)償資金進(jìn)行合理合法的管理分配具有重要意義。

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